城市规划的三个重要“支柱”

长期以来，城市研究、城市规划编制和城市规划管理被业界誉为城市规划的三个重要“支柱”。实际上，它们是同一问题的三个层面，即围绕城市的永续发展和合理建设问题开展的城市研究、规划及管理，并且既互为联系、缺一不可，又自成体系、各有侧重。

(一)城市研究

充分和深入的城市研究，既是不断探索城市发展中各种带有普遍意义的问题的客观需要，也是制订城市发展战略和具体城市规划方案的重要前提和基础。这里，让我们重点来看看西方国家在不同发展时期城市研究的背景和成果，从而对城市研究的意义和作用有个粗浅的认识。早在1915年盖迪斯就出版了《进化中的城市》一书，他认为要做好城市规划，必须认真研究城市与所在地区的关系，应该把“自然地区”作为规划的基本框架。从19世纪末到20世纪，西方发达国家对城市功能与空间结构进行了大量深入的研究。例如，城市形态方面，19世纪末西班牙人马塔就提出“带形城市”理论，打破传统城市“块状”形态的固有模式。法国现代建筑大师勒·柯布西耶在他1922年写的《明日的城市》和1933年写的《阳光城》中，主张用高层低密度建筑的办法来解决城市中心区的拥挤问题。在城市内部结构方面，法国人嘎涅尔于20世纪初提出的“工业城市”设想，第一次把现代城市的功能在用地上作了明确的划分，并且使各种不同功能用地通过道路交通网络有机地联系起来。这种“功能分区”的思想一直以来作为城市规划的基本原则和工作方法。

随着汽车在城市中的大量使用，如何避免汽车交通对居住环境的干扰成为一个重要问题。为此，20世纪20年代末美国人佩里提出了“扩大居住街坊”的概念，即以小学、基层商店为基础来组织“社区”的“邻里单位”，并普遍应用于居住区规划设计中。

20世纪60年代以后，随着社会结构的变化，西方国家的一些大城市中心区开始衰败，社会矛盾不断加剧。人口老龄化、就业不足、种族分居、贫富分离等矛盾日渐突出。这些都引起人们的思考，以形体环境为主的现代城市规划仅从功能和空间入手，难以缓解现实的社会和经济问题。自此，英、美等国的学者对城市的社会、经济、政治、环境、交通、文化、历史、艺术等多方面进行了大量研究。具有代表性的，如美国学者芒福德1961年出版的《城市发展史》，系统地阐述了城市发展与其政治、经济、文化等背景相联系的历史过程，对研究当今的城市提供了有力的思想武器。

20世纪70年代以后，针对世界性的人口爆炸、资源短缺、环境恶化等现象，于1989年正式提出了“可持续发展”思想，并被多数国家所接受。1996年联合国在伊斯坦布尔举行“人类住区第二次大会”，提出了“城市化进程中的可持续发展”的战略目标，如何建设“可持续发展城市”成为全球性的研究课题，至今仍在研究实践中。

总而言之，城市研究涉及经济、社会、环境、文化、地理等多学科、多领域，既可以视城市为一个整体进行全面的、综合的、战略的研究，又可以针对城市局部区域或某一方面的突出问题进行专题研究，但无论如何它都是为城市的可持续发展服务的，是随城市的发展演变而不断地完善、创新和发展，是一个动态的、永恒的、综合性和战略性的课题。

(二)城市规划编制

城市研究的理论与实践成果，是城市规划的前提和基础。一般而言，城市研究的背景和历程也就是城市规划的产生背景和发展历程，因为城市研究的成果要部分的应用于城市的发展战略中、部分的应用于城市的建设中、部分的应用于城市的管理中，这些都需要通过城市规划来首先描绘出一幅城市未来发展的蓝图，然后通过一定的管理手段来加以实施。但是，由于它们“自成体系，各有侧重”，城市规划还有其自身的理论和方法问题。尤其是进入20世纪中期以后，系统论、控制论、信息论等理论方法以及互联网络技术开始运用到城市规划领域，在城市规划的信息收集、分析、建模、模拟、制图、传播等方面都实现了很大的飞跃。从规划方法上来看，在理念上是把规划看作一个动态的连续过程，而不是“终极状态的理想蓝图”。在做法上，先列出广泛的目标(如人口规模、土地利用、经济发展、社会结构、宜居环境等)，根据目标确定具体的任务，借助系统模型求得若干可能的行动方向，通过评价选取最优方案。然后在行动(实施)过程中检查和修正系统，形成周期循环的过程。另一方面，在民主化潮流日益发展的情况下，公众参与城市规划的论证、咨询和决策，已经越来越广泛和深入，成为城市规划的一种重要方法。

在我国，城市规划编制按照《城乡规划法》赋予的职能和权限，一般是由城市规划管理行政机构委托具有相应执业资质的规划研究院所等单位，依据有关《城市规划编制办法》等法规文件，以及规划编制规范和指标体系等，按照城市规划编制的层次次序要求，对城市总体规划、分区规划、详细规划，还有各类专项规划等，应用现代遥感技术和计算机技术等高科技手段，分现状调查、问题分析、规划方案三个阶段来开展规划编制工作。最终，城市规划编制的成果是以文本、图纸和附件来承载和表示的，也可以说是一幅描绘城市未来景象的、静态的图画。

在我国，城市规划有近期规划，即与经济社会发展规划同步的5年的发展建设规划;有中期规划，即10年的发展建设规划;有远景规划，即20年的发展建设规划。它们分别承担着不同的功能作用，但同时也体现出城市规划是一个动态发展的过程，而不是一成不变、一劳永逸的静态的图画。

(三)城市规划管理

城市规划管理是以法定的城市规划方案为依据的，并且是实现规划目标的关键手段。规划管理工作的中心内容，是规范城市的全部建设活动和实现城市土地的合理利用，其管理的目标可以概括为两个方面:引导和控制。引导，主要是通过法规、政策、措施等各种手段，指引城市经济、社会、土地利用、空间形体等各个方面的合理发展;控制，也是通过各种规划手段，保护自然资源和历史人文遗产，制止城市的不合理开发，或有条件的限制开发。当今世界各国都有自己的规划管理机制和体系。我国从国家到地方都建立了各级城市规划行政管理机构，依据《城乡规划法》等法律法规赋予的职能和权限，组织城市规划的制定和申报，或批准，依法管理城市建设项目选址、用地及建筑许可证的发放，并且对违章、违法建设有处罚权等。总之，我国城市规划管理，是通过法律的、行政的、经济的、技术的、社会的诸多手段，来实现规范城市开发建设的秩序，达到有利于国家、有利于城市和有利于民众的目的。