公共部门社会保险

7.3.1　公共部门社会保险

1.公共部门社会保险制度的含义

公共部门社会保险制度是指国家通过立法而建立起来的旨在保障公共部门人员在暂时或永久丧失劳动能力时，或在工作中断期间的基本生活需要的一种保障制度。公共部门社会保险为员工的职业风险分散提供了保障。它可以实现公共部门人员的收入在其自身不同的年龄段之间以及由经济的繁荣和萧条所决定的收入多寡阶段之间的纵向转移；还可以实现由处于顺境中的公共部门人员的收入向处于逆境中的公共部门人员转移以及收入从子女少的小家庭向子女多的大家庭横向转移；它还可以同其他社会保障项目一道，防止大量贫困现象的出现，使他们一生和每个经济周期的各个阶段能够相对平衡和稳定。

公共部门社会保险项目主要包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等。作为公共部门的社会保险制度，在建立与完善过程中要遵循以下原则：一是强制性原则。要做到公共部门人员社会保险权利与义务相结合，必须建立起相应的法规和法律，制度的执行必须带有一定的强制性，强制政府、单位和个人按照规定参加社会保险，履行各方面应尽的义务，规定应该享受的权利。二是国家、单位和公共部门员工个人共同负担原则。现代社会保险的许多项目，例如养老保险、失业保险、医疗保险等都要求三方面负担费用。三是行政管理和基金运营分开原则。公共部门社会保险事业也要实行政事分开，制定政策和法规，必须由政府主管部门负责；基金收缴、投资、管理和发放，应该由非营利性的社会事业单位负责。四是公共部门人员保险水平与生产力发展水平相适应原则。公共部门社会保险保证的是公共部门人员的基本生活，基本生活水平不是一成不变的，随着社会生产力水平的发展，基本生活水平也是不断提高的。因此，随着全社会生产力水平和全体社会成员生活水平的提高，公共部门人员的社会保险水平也应该不断提高。

2.养老保险

养老保险是指劳动者达到国家规定的退休年龄或因年老丧失劳动能力，退出劳动领域后，由社会提供经济帮助，保障其基本生活，以帮助其安度晚年的社会保险项目。

为完善社会保障体系，保证事业单位改革顺利进行，促进人员流动，保障退休人员基本生活，国务院于2009年3月1日召开国务院常务会议，研究部署事业单位工作人员养老保险制度改革试点工作。试点地区为山西、上海、浙江、广东、重庆5省市。改革试点的主要内容包括：养老保险费用由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，养老基金逐步实行省级统筹，建立职业年金制度，实行社会化管理服务等。然而，改革的定论还有待时日。

当前，中国正在逐步建立社会基本养老保险、单位补充养老保险和个人储蓄性养老保险三位一体的社会养老保险体系，公共部门可参照实行这一养老保险制度。其内容主要包括以下几个方面：

第一，社会基本养老保险。社会基本养老保险由社会统筹基金和个人账户基金组成。社会统筹基金的来源为单位缴费的基本养老保险的一部分。单位总的基本养老保险缴费比例一般不得超过单位工资总额的20％，具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定。少数超过比例的省、自治区、直辖市应报劳动部、财政部审批。其中划入社会统筹基金部分根据实际情况而定，但随着个人缴费比例的提高，从单位划入的比例也相应提高。个人账户基金的资金来源由个人缴费和单位缴费两部分组成：一是个人缴纳的全部基本养老保险费计入个人账户。其缴费比例在1997年不得低于个人缴费工资的4％，1998年起每两年提高1个百分点，最终达到个人缴费工资的8％。个人工资超过当地在岗职工平均工资300％以上的部分，不计入个人缴费工资基数；低于当地在岗职工平均工资60％的，按当地在岗职工平均工资的60％计算个人缴费工资基数。二是从单位缴纳的基本养老保险费中划入的部分。按规定，基本养老保险个人账户按个人缴费工资11％的数额建立，随着个人缴费比例提高到8％，单位划入的部分要逐步降至3％。单位缴纳的养老保险费除计入个人养老保险账户的部分外，均为社会统筹部分。为与做实个人账户相衔接，从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由个人缴费工资的11％调整为8％，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户(《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》国发［2005］38号)。

基本养老金的计发条件和计发办法，按规定，凡个人缴费年限累计满15年(1997年实施统一制度前参加工作的，其工龄视同缴费年限)，退休后按月发给基本养老金。计发养老金的结构按《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(以下简称《决定》)实施前后参加工作的职工各有不同：《决定》实施后参加工作的职工退休时其基本养老金由基础养老金和个人账户养老金两项组成，其中基础养老金标准为省、市、自治区上年度职工月平均工资的20％。个人账户养老金标准为本人账户储存额除以120。《决定》实施前参加工作、实施后的退休人员，个人缴费和视同缴费年限累计满15年的，基本养老金由基础养老金和个人账户养老金以及过渡性养老金三项组成，其中过渡性养老金由劳动部会同有关部门制定具体办法并指导实施；个人缴费年限累计不满15年的，退休后不享受基础养老金待遇，其个人账户储存额一次支付给本人，终止基本养老保险关系。《决定》实施前已经离退休人员的养老金、改革时已有一定工龄的职工离退休后的部分养老金、寿命长和收入低的职工部分养老金，以及根据在职职工工资增长调整养老金水平所需资金，按规定从社会统筹基金中支付。其标准仍按国家原来的给付规定，同时执行养老金调整办法。此外，按照《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发［2005］38号)规定，国发［1997］26号文件实施前参加工作，本决定(国发［2005］38号)实施后退休且缴费年限累计满15年的人员，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。个人账户只能用于养老，不得提前支取；职工调动时，个人账户全部随同转移；职工或退休人员死亡，个人账户中的个人部分可以继承。

第二，单位补充养老保险。单位补充养老保险所需资金主要由单位负担，也可以由单位和个人共同负担，但个人缴费部分不得超过供款总额的一半。补充养老保险费用中的单位供款，可以在单位工资储备金中列支；也可以经当地政府批准，将不超过本单位工资总额一定比例部分计入单位相关费用。补充养老保险费用中的个人缴费，从个人工资收入中按一定比例或绝对额缴纳。

单位补充养老保险一般采用个人账户方式。即职工在本单位工作满一定年限，应作为补充养老保险的实施对象；无论是单位提供的补充养老保险费用，还是职工个人缴纳的补充养老保险费用，一律计入职工个人账户。补充养老保险待遇按个人账户养老金储存额的多少计发。在单位实行补充养老保险制度之前已经退休的人员，是否给予追加性的补充养老保险金，及基金模式、给付标准和计发办法，由单位补充养老保险方案规定。单位可以自主选择补充养老保险的经办机构，各级劳动行政部门负责单位补充养老保险的政策制定、组织推动、统一指导和监督检查。补充养老保险基金可以用于投资，以期保值增值。基金增值部分，原则上归职工个人所有，以个人账户本金的多少按比例计入利息。受委托经办单位补充养老保险的机构，应与委托方的基金管理董事会共同商定投资方向和投资组合方案。单位在委托经办机构经办补充养老保险12个月后，有权选择和决定下期的经办机构，原经办机构不得拒绝和阻挠。

第三，个人储蓄性养老保险。职工个人储蓄性养老保险，是在国家宏观指导和给予一定政策性优惠条件下，按照个人自愿的原则，由职工个人根据自己经济收入的情况，或多或少地向社会保险事业管理机构缴纳一定的养老保险基金，有的也可以委托单位代扣，金额不限。个人储蓄性养老保险可缓解社会高消费、改善职工退休待遇，提高退休人员生活质量，起到居安思危的作用。个人储蓄性养老保险由职工个人自愿选择经办机构。

从以上三个方面的内容可以看出，基本养老保险体现了职工平等的养老保险权，它采用以支定收、略有结余、留有部分积累的办法筹集基金。单位补充养老保险和个人储蓄性养老保险则因单位经济效益和个人收入不同而有所区别，体现效率原则，它采用完全积累的办法，设立个人账户，所有款项及利息归个人所有。

3.失业保险

失业保险是指依据国家法规，通过国家、用人单位和个人等渠道筹资建立失业保险基金，在劳动者失业时给予失业救济以保障其最基本的生活需要的社会保障制度。与其他社会保险项目比较，失业保险有以下一些特点：一是针对的劳动风险不同。失业保险针对的劳动风险是劳动者因各种原因失去工作而失业，劳动者的劳动能力并未丧失，这与养老、疾病等保险所针对的劳动者暂时或永久丧失劳动能力而面临的劳动风险有所不同。二是间接目的的不同。失业保险同其他社会保险项目一样，其直接目的都是保障劳动者的基本生活，而失业保险兼具的间接目的是提高劳动者的就业能力和提供工作机会，促进劳动者就业。三是享受条件不同。失业保险的享受条件不仅同劳动者的工龄、保险费缴纳情况有关，而且取决于劳动者的就业愿望。四是失业保险属于短期保险项目，超过一定期限，如果还没有找到新的工作，就将纳入社会救助体系，按社会救助制度给予生活补助，不再属于失业保险的享受范围。

在传统的计划经济体制下，国家行政组织和相关的国有企事业单位的公职人员捧的都是“铁饭碗”，不存在失业问题，从而一直没有建立公共部门的失业保险制度。而在社会主义市场经济条件下，由于经济增长的周期性和经济结构的变动等原因，社会难以实现对劳动力的均衡配置，因此，失业成为一种正常的和经常产生的现象。随着改革的不断深入，如果不建立公共部门的失业保险制度，就会造成公共部门人员流动的困难，机构的精简、公共部门人员的辞职辞退等措施也难以推进。可见，建立和健全公共部门的失业保险制度是关系到机构改革、人才合理流动、经济发展社会稳定的重要问题。

根据1999年1月颁布的《失业保险条例》，公共部门现行失业保险制度的主要内容如下：

第一，失业保险基金由公共部门和员工缴纳的失业保险费、失业保险基金的利息、财政补贴、依法纳入失业保险基金的其他资金等各项构成。公共部门按照本单位工资总额的2％缴纳失业保险。公共部门人员按照个人工资的1％缴纳失业保险费。

第二，领取失业保险金的失业人员应具备下列条件：①按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年的；②非因本人意愿中断就业的；③已办理失业登记，并有求职要求的。失业人员在领取失业保险金期间，按照规定同时享受其他失业保险待遇。

第三，失业人员在领取失业保险金期间或重新就业，或应征服兵役，或移居境外，或享受基本养老保险待遇，或被判刑收监执行、劳动教养，或无正当理由而拒不接受当地人民政府指定的部门、机构介绍的工作，或有法律、行政法规规定的其他情形的，停止领取失业保险金，并同时停止享受其他失业保险待遇。

第四，失业人员领取失业保险金的期限规定为：①失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间满1年不足5年的。领取失业保险金的期限最长为12个月；②累计缴费时间满5年不足10年的。领取失业保险金的期限最长为18个月；③累计缴费时间10年以上的，领取失业保险金的期限最长为24个月；④重新就业以后再次失业的，缴费时间重新计算，领取失业保险金的期限可以与前次失业应领取而尚未领取的失业保险金的期限合计计算，但是最长不得超过24个月。

第五，失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定。

根据以上这些规定，只要公共部门的单位和个人都按规定缴纳了失业保险费，一旦当公共部门人员因机构改革而下岗或因公共部门人事制度改革而下岗或者自行辞职时，便可领取失业保险金，得到基本的生活保障。⁽¹¹⁾

4.医疗保险

(1)医疗保险的含义和特点。医疗保险是指根据立法，参加医疗保险的被保险人因遭受疾病困扰时获得经济帮助的一种社会保障制度。

与其他社会保险项目相比，医疗保险具有以下特点：一是医疗保险与劳动者的关系最为密切。每一个人都会生病，而且发生的频度和严重程度难以预料。因此，医疗保险和每个劳动者都息息相关，它将伴随着劳动者一生。二是医疗保险的覆盖面广、发生率高，并与其他社会保险项目密切交织在一起。被保险人不论是享受生育保险、养老保险、工伤保险及失业保险，只要发生生育、负伤、疾病等都必须同时享受医疗保险，而养老保险与生育保险之间则不会发生交叉关系。三是医疗保险主要为劳动者直接提供实物和医疗服务，并通过服务帮助劳动者尽快恢复健康和正常的劳动能力。四是医疗费用难以预测和控制。医疗费用受多种因素影响，其费用变化较大，难以掌握。五是医疗保险的享受待遇与缴费水平不是正相关。在实行投保制的国家，劳动者必须缴纳保险费，才能取得享受医疗保险的资格，但享受到的医疗保险待遇却与缴费多少无关，而是与实际需要——病情有关，而其他社会保险险种的待遇往往与就业期间的工资水平正相关。

(2)中国公共部门医疗保险制度。中国的医疗保险制度是20世纪50年代初期学习前苏联的经验建立起来的。中国公共部门工作人员的医疗保险实行公费医疗制度，其经费来源于国家拨款。经费预算由各级财政部门安排，经由各级卫生行政部门拨付给公费医疗机构，统一管理使用，享受公费医疗的人员在规定范围内可以报销医疗费。公费医疗制度的享受对象主要为机关、事业单位的工作人员、二等乙级以上革命伤残军人和高等院校在校学生。公费医疗制度在当时对于保障公职人员的身体健康，促进经济发展，维护社会安定团结方面发挥了积极作用。但随着经济的发展和经济体制改革的深化，传统的公费医疗制度的弊端越来越明显：医疗费用基本由国家包下来，国家负担日益加重；医疗费用增长过快，浪费严重；对医疗费用缺乏有效的管理和监督等。

经过20多年的探索，1998年12月，国务院发布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，对传统的公费医疗制度进行了重大的改革，其主要内容有：①新制度适用于城镇所有用人单位及其职工，包括国家公务员，统一了机关、事业和企业单位的医疗保险制度；②基本医疗保险费由用人单位和职工共同负担，用人单位缴费率控制在职工工资总额的6％左右，个人缴费率一般为本人工资收入的2％；③建立基本医疗保险基金，实行社会统筹与个人账户相结合的制度；④基本医疗保险基金由统筹基金和个人账户构成。职工缴纳的医疗保险费全部进入个人账户，单位缴纳的保险费的30％左右划入个人账户；⑤划分了统筹基金和个人账户的支付范围，确定统筹基金的起付标准和最高支付限额。起付标准原则上控制在当地职工年平均工资的10％左右，最高支付限额原则上控制在当地职工年平均工资的4倍左右。起付标准以下的医疗费用，从个人账户支付或由个人支付；起付标准以上、最高支付限额以下的医疗费用，主要从统筹基金支付，个人也要负担一定比例；超过最高支付限额的医疗费用，可以通过商业医疗保险等途径解决；⑥确定了基本医疗保险的服务范围标准，基本医疗保险实行定点医疗机构和定点药店管理，职工可以选择若干个定点医疗机构就医、购药，也可以持处方在若干个定点药店购药；⑦退休人员参加基本医疗保险不缴纳保险费。

2000年5月，国务院转发劳动与社会保障部《关于实行国家公务员医疗补助的意见》，结合目前我国公务员医疗保险的实际情况，在实施城镇职工基本医疗保险的基础上，对国家公务员实行医疗补助。主要内容有：①医疗补助经费来源于财政预算，专款专用、单独管理，与基本医疗保险基金分开核算；②医疗补助经费主要用于基本医疗保险统筹基金最高支付限额以上，符合基本医疗保险用药、诊疗范围和医疗服务设施标准的医疗费用补助；在基本医疗保险支付范围内，个人支付超过一定数额的医疗费用补助；中央和省级人民政府规定享受医疗照顾的人员，在就诊、住院时按规定补助的医疗费用；③社会保险经办机构负责医疗补助的经办工作，财政部门和审计部门负责补助经费的财物和审计工作。

5.工伤保险⁽¹²⁾

工伤保险是指国家和社会为在生产、工作中遭受事故伤害和患职业性疾病的劳动者及亲属提供医疗救治、生活保障、经济补偿、医疗和职业康复等物质帮助的一种社会保障制度。工伤即职业伤害所造成的直接后果是伤害到职工生命健康，并由此造成职工及家庭成员的精神痛苦和经济损失，也就是说劳动者的生命健康和劳动权利受到影响、损害甚至被剥夺了。

(1)工伤保险制度实施的主要原则。

①无责任补偿原则。无责任补偿原则是指工伤事故发生后，无论事故责任在谁，都应及时对受伤者进行经济补偿，又称补偿不究过失原则。工伤事故属突发性事件，可能由于各种原因造成，一旦发生工伤，受伤者不仅身心遭受极大痛苦，而且可能因劳动能力的突然丧失而暂时或永久失去收入来源，因此，及时对其进行经济帮助，可维持其本人及家属的基本生活不受影响，促进其劳动能力的尽快恢复，增强劳动者的经济安全感，稳定社会秩序。但无责任补偿并不意味着不要查清事故原因，不追究事故责任。相反，只有分析原因，总结教训，加强安全防范措施，才能从根本上减少工伤事故的发生，这与无责任补偿并不矛盾。

②因工受伤与非因工负伤相区别的原则。职业伤害或职业病与劳动者工作有直接关系的因工受伤，医疗康复、伤残补偿、死亡抚恤待遇均比其他保险水平高。因病或非因工伤亡，即与劳动者本人职业无关的事故补偿，待遇水平比工伤待遇低得多。

③直接经济损失和间接经济损失相区别的原则。直接经济收入是指因工受伤者的第一职业的劳动报酬，这是工伤保险的补偿内容。间接经济收入是指劳动者第一职业之外的其他收入，这不在工伤保险的范围之内。

(2)工伤的确认。工伤事故是指在工作岗位上，从事与工作有关的劳动中发生的人身伤害事故、急性中毒事故。即使不在岗位上，但由于工作环境、条件不良而引起的人身伤害事故，也属工伤事故。国际上通常将因下述情况之一产生的伤害视为工伤：在工作现场从事本职工作时中毒、负伤、死亡；根据工作现场负责人或单位负责人的指令，从事非本职的临时性活动而中毒、负伤、死亡；没有负责人的指令，但为维护本单位或他人利益紧急排险而中毒、负伤、死亡；在工作现场从事本职工作时或上班途中发生非本人过失的交通事故而负伤、致残、死亡；在因公出差或调动工作途中发生非本人过失的交通事故而负伤、致残、死亡；从事抢险救灾等危害群众利益，保障社会安全的活动而中毒、负伤、死亡。

(3)工伤保险待遇。工伤保险的待遇一般包括医疗服务、短期负伤津贴、残障抚恤金、丧葬费与遗属抚恤金等内容。

①医疗服务。工伤保险的医疗服务包括挂号、诊断、治疗、药品、检验、手术、住院费、医疗期间的膳食费、就医交通费以及疗养、康复、安装假肢等辅助器具等多项内容。其涵盖面要比医疗保险更多、更全面，带有褒奖性质。

②短期负伤津贴。这是对受伤者在康复或评残之前失去的收入的补偿，一般按负伤前一段时间的平均工资的一定比例给付，其标准一般高于普通疾病津贴，给付等待期一般为1～3天，给付最长期限一般为26～52周，若最长领取期限结束后仍未痊愈，经伤残鉴定后领取残障抚恤金。

③残障抚恤金。残障抚恤金是指机体器官受到损害，发生功能性障碍或智力退化，对医疗与护理依赖程度较高，而且不能复原的一种状态。劳动者遭受工伤和职业病，医疗期终结后经劳动能力鉴定，可确定残障性质，评定残障等级，按等级享受相应的残障抚恤金待遇。

④丧葬费与遗属抚恤金。因工死亡者的亲属可获得办理后事所需要的丧葬费，一般以固定金额形式支付；没有供养直系亲属的，可发给直系亲属一次性抚恤金。

中国于2003年由国务院颁布、2004年实施的《工伤保险条例》，明确规定工伤保险的实施范围为中华人民共和国境内的企业和有雇工的个体工商户；同时授权劳动和社会保障部会同有关部门制定事业单位、社会团体、民办非企业单位工作人员的工伤保险办法。2005年12月29日劳动和社会保障部会同人事部、民政部、财政部印发了《关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》(劳社部发［2005］36号)，就是依据国务院授权，进一步明确将事业单位、民间非营利组织工作人员纳入工伤保险的覆盖范围。但是，至今没有关于公务员工伤保险的具体规定。公共部门一般参照企业职工工伤保险执行；医疗服务包含所有的医疗费；负伤津贴为原工资的100％；残障等级分为10级，程度不同享受的抚恤金也不同；护理费、丧葬费、遗属抚恤金由地方政府具体规定。

6.生育保险⁽¹³⁾

生育保险制度是指在妇女因怀孕、分娩等生育行为暂时丧失劳动能力从而失去收入来源时给予其物质帮助的保障制度。生育保险的实施能保障妇女在生育期间获得收入损失补偿，维持基本生活水平；能保证生育妇女的身体健康与劳动能力恢复，以及新生儿的健康成长，促进劳动力的再生产和扩大再生产；能为妇女广泛参与社会经济活动创造条件；有利于贯彻、执行国家的人口政策。

中国生育保险的待遇包括医疗服务、生育假期、生育津贴、哺乳待遇等内容。

(1)医疗服务。包括检查、接生、手术、住院、用药等项目，超出规定项目的医疗服务和药费由本人负担；生育出院后，因生育引起疾病的医疗费用由生育保险支付；小产或流产，经单位所在地计划生育部门证明，其流产费用也由生育保险负责。

(2)生育假期。产假为90天，其中产前休假15天，产后休假75天，如系晚育，增加30天；难产，增加15天；多胞胎生育的，每多生一个婴儿，增加15天。生育妇女职工产假期满后因病需要再休息治疗，则自产假结束时起，按病假规定确定休假期限及经济待遇。

(3)生育津贴。生育妇女在产假期间，按照所在单位上年度员工月平均工资的100％领取生育津贴。

(4)哺乳待遇。有不满一周岁婴儿的女职员，在其每天工作时间内有两次哺乳时间，每次30分钟。多胞胎生育的，每多哺乳一个婴儿，每次哺乳时间增加30分钟。哺乳时间应算做工作时间。

女职员在哺乳期内，其所在单位不得安排其从事国家规定的第三级体力劳动强度的劳动和哺乳期禁忌从事的劳动，不得延长其劳动时间和安排从事夜班劳动。