模型的评价内容

5.1　4E模型的评价内容

“4E”模型，即从经济性(Economy)、效率性(Efficiency)、效果性(Effectiveness)和公平性(Equity)的维度对政府部门绩效展开评价。英国的雷纳评审率先使用经济、效率和效果的评价内容对公共项目和政府部门的绩效进行评价。此后，“3E”模型被广泛使用于公共部门和公共项目的绩效评价。但是，政府部门和公共项目的支出源于纳税人的税赋，需要取之于民、用之于民，应该得到公平、公开、公正的使用，每个公民都应该平等享用公共服务与产品。在这种逻辑推导下，英国政府的绩效评价在“3E”的基础上增加了公平性的评价内容。经济性几乎等同于节约性，主要指向政府部门的行政成本，要求政府部门以最低可能的成本供应与采购维持既定服务品质的公共服务。效率性是指投入与产出的比例。效果性则是指公共服务目标实现的程度和结果。公平性是指政府部门在进行公共管理、公共服务和公共产品供给中是否能做到一视同仁和关心弱势群体。

5.1.1经济性

经济性(Economy)是指以最低的资源耗费，获得一定数量和质量的产出。也就是节省的程度。经济性关心的是政府投入的数量是否符合节约的要求，追求成本最小，而不关注其产出与服务品质。例如，某个政府部门在特定时间内究竟花了多少钱，办公成本是多少，是否存在浪费，支出是否与预算一致等。对政府部门绩效评价来说，经济性是指以最少的财政资金支出达到预期的预算目标或任务实现。经济性要求政府绩效评价要关注组织的成本管理水平，要对组织经营活动的资源耗费水平(单位成本水平)进行评价。这就意味着，政府部门绩效的经济性评价关注政府是否在致力于建设节约型政府，是否对公共财政资金的使用持审慎的态度，杜绝浪费公款的现象。

经济性是指政府部门履行职责过程中获得一定数量和质量的产品和服务及其他成果时所耗费的资源最少。经济性主要关注的是资源投入和使用过程中成本节约的水平和程度及资源使用的合理性。经济性评价主要体现在人力资源效益和设备使用效益上，具体内容有:人力资源利用情况、工作时间利用情况、工作效率情况、设备利用情况、设备时间利用情况、设备能力利用情况等。因此，经济性等于耗费资源除以获得一定的产品或服务的数量和质量。对于政府部门来说，经济性评价主要体现在对政府部门运行过程中耗费的人力、物资等资源数量的评价，具体表现为公务员的工资水平、办公耗材、空间与水电消耗状况、行政费用等。例如，政府部门人员膨胀、质量过高，或使用的设备过于昂贵，这就是缺乏经济性的表现;数量过多或质量过高的办公设施和闲置不用的设备，这些都构成资源浪费。目前，对于政府部门绩效的经济性评价，主要包括消耗性评价与节约性评价。消耗性评价主要指的是行政机关实施行政管理行为所占用和消耗的费用情况，包括政府工作人员的工资及福利支出、行政设施支出、日常行政费用支出、监管情况等。如深圳市政府部门实行的经济性评价就是属于消耗性评价(见表5-1、表5-2)。

表5-1　深圳市政府部门绩效的经济性评价内容(2007)

节约性评价是指政府部门对其运作所产生的资源与能源消耗的节约情况，包括人员经费、公用经费接待费、交通费等费用在部门总经费结构的状况。如某公安部门使用节约性评价来对部门绩效进行经济性评价。

表5-2　某公安部门绩效评价的经济性评价内容

5.1.2效率性

效率性是指一个部门或一个项目的资源投入，能否取得最大的产出，或能否以最小的资源投入取得一定数量的产出。效率性是指组织活动过程中投入资源与产出的对比关系。效率性评价就是指对投入与产出之间的关系进行审查，以确定有无达到成本效益最大化。效率性评价通常包括服务水准的提供、活动的执行、每项服务的单位成本是否最低或既定投入成本的单位产出是否最大等。例如，某个部门产出的单位成本是多少?效率性等于耗费资源(动)除以实际取得成果(动)，反映出单位产出的成本投入单位成本的产出收益。对政府部门绩效评价来说，效率性评价的内容主要是:政府管理效率、工作效率和资源利用率三个方面。政府管理效率是指政府内部管理和公共管理过程中的投入产出对比，工作效率是指政府部门在为公众提供公共服务与公共产品过程中的时间效率以及其他类型的投入产出比例，资源利用效率是指政府部门公共项目实施和公共工程建设过程中的投入产出比例。

在我国地方政府部门绩效评价实践中，效率性评价的内容主要集中体现为政府内部管理的效率和工作效率。如深圳市政府部门绩效评价的效率性评价内容就体现为行政机关办理日常事务的效率与管理效率。(详见表5-3)

表5-3　深圳市政府部门绩效评价的效率性评价内容(2007)

在美国，联邦政府部门绩效的效率性评价内容主要包括投入/产出比率指标和生产力指标。^[1]

1.投入/产出指标(Input/Output Measure)

投入/产出比率是用来说明政府提供某种公共产品或服务的效率。单独的投入指标或单独的产出指标都没有太大价值，只有把二者结合起来才能清楚地说明某项公共产品或服务的真实效率，为政府决策和管理提供有价值的信息。在财政赤字和预算紧缩的环境下，效率是一个非常重要的绩效指标，但须注意两个问题:一是‘无效产出’问题，即某种产出是无效益的甚至是负效益的。如对于公路维修来说，有两种类型的产出即“彻底修好的公路”和“修好之后不合格并需要重修的公路”，那么后一种就是无效产出;二是产出质量问题，如处理水污染的面积数量并不能表明处理后水的质量状况。因此，效率评估必须与结果评估有机结合起来，才具有实际价值和意义。

2.生产力指标(Productivity Measure)

生产力是指每一单位投入的产出量即产出/投入之比，它与效率是同一层次的概念。例如，逮捕10名罪犯的成本是5000元，那么，效率=5000/10= 500元/1个罪犯;生产力=10/5000=2个罪犯/1000元。生产力指标经常出现在联邦政府的绩效评估实践中，联邦社会安全部在2004财政年度的“绩效与责任报告”中就使用了一个生产力标准，即“高效率地使用部门资源，将部门生产力提高2%(实际完成2.2%)”。

生产力指数(Productivity index)，它是用来比较不同年度之间、不同部门之间生产力的变化，它是用来评估相对效率而非绝对效率。在联邦政府绩效评估实践中，生产力指数比生产力指标得到更加广泛的使用。生产力指数通常的计算方法是:首先假定一个年份为基准年，并假定基准年的产出/投入的生产力指数是100;然后以基准年的生产力指数为标准计算不同年度的生产力指数。例如，在2000年(基准年)每个雇员每小时收集固体垃圾的吨数是200，2001年每个雇员每小时收集固体垃圾的吨数是225，那么2001年的生产力指数就是225/200×100=112.5，这表明2001年度的生产力指数比2000年提高了12.5;部门生产力指数=单项活动(a)的生产力指数×权重+…+单项活动(n)的生产力指数×权重;而政府生产力指数=部门(a)生产力指数×权重+…+部门(n)生产力指数×权重。这里的权重是根据不同的标准来确定，既可以根据某项活动(或某个部门)的投入占总支出的比例为标准，也可以根据某项活动(或某个部门)的重要性程度为标准。

5.1.3效果性

效果性主要是与目标或职责实现程度相关的概念。效果性是指既定的目标实现的程度或一项活动的预期影响与实际影响。它是指政府部门、公共项目实施在多大程度上达到既定目标和其他预期结果，强调的是预期目标与实际程度之间的关系，通常以实际产出比计划产出来表达预期目标的实现程度。例如，政府部门职责目标的实现程度等。换言之，效果性是指组织活动实际取得的成果与预期取得的成果之间的对比关系。效果性主要关注的是部门职责目标的实现程度及部门运行产生的外部影响。效果性等于实际取得成果除以预期成果。效果性评价活动包括分析部门、项目、计划或其他活动的预期效果和实际结果之间的对比关系，评价政府部门运行是否达到预期目标，利用资源的具体方式和手段是否有效，是否实现了预期的经济效益和社会效益或生态效益，最终评价部门、计划、项目或其他活动的结果在多大程度上达到既定的职能目标、效益目标以及其他预期目标。

政府部门绩效评价的效果性包含客观效果和主观效果两种类型。政府部门绩效的客观效果是指部门履行职责过程中产生的、表现为物质或可以量化的外部结果。如教育局职能履行过程中学校硬件设施建设以及各类学生的入学率、升学率或毕业率等。政府部门绩效的主观效果是指社会公众对政府部门职责履行的过程与结果的满意度。如家长对教育局工作的满意度、公众对环保局工作的满意度等。需要指出的是，公共支出的效果具有一定的滞后性，有的甚至需要相当长的一段时间才能显现出来。悉尼歌剧院就是一个典型的例子。在建设过程中，该歌剧院的实际建设费用超出预算几十倍，给当地财政造成了极大压力，人们怨声载道。但数十年后，该歌剧院已经成为悉尼的标志，其效果已经无法用金钱来衡量。

在当代美国联邦政府绩效评价实践中，效果性评价内容是非常普遍的。联邦责任总署2003年对联邦管理者使用绩效指标的情况进行调查的结果显示，有超过55%的管理者用效果指标进行绩效评估。^[2]另外，需要指出的是，在选择效果性评价内容的过程中，应该同时选择那些非预期的、负面的效果，如交通运输所产生的污染等。因此，效果性评价内容还应当包括政府部门在进行公共管理、供给公共产品或服务可能产生的负面效果。效果性评价内容也是我国地方政府部门绩效评价的重要组成部分，大部分政府部门绩效评价指标体系都将效果性评价置于首位。如深圳市政府绩效评价指标体系就从部门职责履行情况、年度重要工作完成情况、政府重大投资项目完成情况、计划外工作目标实现程度和改革创新情况进行评价。具体见表5-4。

表5-4　深圳市政府部门绩效评价的效果性内容(2007)

5.1.4公平性

公平性是指政府是否公平地提供公共产品或服务，或公众能否平等地从政府公共产品或服务中受益。公平性强调服务、产出和结果分配的过程要体现平等性，主要关注资源分配问题和社会发展中的差异问题。主要审查政府投入资源的应用是否体现了公平原则，确认接受公共服务的团体或个人是否受到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到更多的服务。例如，教育部门能否做到一视同仁的对待不同种族的学生等。美国联邦教育部2004财政年度的绩效计划规定了一系列公平性评估指标，“目标2-1:保证所有学生都能读到三年级:(1)保证所有学生都能够读到三年级的州的数量;(2)保证所有低收入学生都能够读到三年级的州的数量;(3)保证所有非裔美国学生都能够读到三年级;(4)保证所有西班牙裔美国学生都能够读到三年级的州的数量;(5)保证所有残疾学生都能够读到三年级的州的数量。”^[3]