中国的地方公共经济

八、中国的地方公共经济

中国是单一制国家。宪法总纲规定“中央和地方的国家机构的职能划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性原则”。中国是一个多民族国家，幅员广阔，人口众多，各地区社会经济水平差异较大，地方政府起着十分重要的作用。按社会主义市场经济的要求规范中国各级地方政府是深化改革开放的重要任务。

中国的地方政府主要有四个层次。一是由省、民族自治区和直辖市构成的省级层次，共计34个(含中国台湾省、中国香港和中国澳门特别行政区);二是由较大的市、民族自治州等构成的地区级层次，计331个;三是由县、县级市和民族自治县构成的县级层次，计2 109个;四是由乡、镇构成的乡级层次，约6万个(地区级以下的地方政府数不含中国台湾省，省以下各级政府数字均以1999年底为准)。本节所讨论的主要是大陆的省级政府公共经济。

(一)改革开放以来地方政府职能的转变

省是中国地方最高一级行政区划。中国一个较大的省，面积往往不亚于欧洲的一个大国。如四川省面积为58万平方公里，人口为1.1亿，法国的面积为55万平方公里，人口为5 700万，德国的面积为36万平方公里，人口为8 000万。同时由于政治体制原因，中国的地方政府，特别是省级人民政府承担着的职能是任何外国的地方政府不可同日而语的。

改革开放以来中国地方政府的改革大体上可以分为两个阶段。第一阶段是1979年到1993年为止，以中央向地方分权让利为标志。第二阶段从1994年开始，延续至今，以重新划分中央与地方事权为标志。

1979—1993年的中央向地方放权让利。在改革开放以前，中国实行的是高度集中的计划经济体制，当时除个别零星税收以外，地方和企业的一切收入统一上缴国家，由国家统一安排各项支出。虽然财政体制时有变动，也强调过发挥中央和地方的两个积极性，但是就其本质而言并未脱离“统收统支”的框框。政府全面包揽了本由市场来进行的一切事务，而诸如社会保障，教育卫生等应当由政府来做的事却由企业来做。改革开放前总的格局是“大政府小社会”和“企业办社会”两种模式并存。人、财、物各项权力均为政府所有，主要是中央政府所控制，地方政府作为中央政府的派出机构一切听命于中央。

1978年中共十一届三中全会以后，党和政府的工作重心开始转移到经济建设上。地方政府职能随之发生转变，这种转变是由中央政府不断向地方下放权力和经济利益为途径来实现的。

1980年起实行的“划分收支，分级包干”是中央向地方放权让利的第一步。划分收支是指按企事业的隶属关系，划分中央预算和地方预算收支范围。分级包干是指各地财政按1979年的收支数字经过调整后确定一个收入和支出的包干基数实行包干。包干基数一经核定原则上5年不变。这样，地方政府可以在一段时间内按划定的包干范围自主地统筹安排地方收入与支出。

1983年国务院决定在全国实行国有企业利改税的办法，借此开始了政企分离的进程。企业向政府纳税，政府依靠税收来行使职能的格局开始形成。

在利改税的带动下，上述“划分收支，分级包干”办法自1985年起演变为“划分税种，核定收支，分级包干”。三句话中，划分税种是关键。因为企业向财政上交的收入已经全部转化为税收，划分收支也就成了划分税种。划分税种是把税收按种类划分为中央固定收入、地方固定收入和中央地方共享收入三类。核定收支和分级包干基本上与1980年实行的划分收支分级包干的内容一样，只是收支基数由1979年的数字改成1983年的数字。

1988年起，又对上述做法作了改进，对全国各省、市、自治区实行了六种不同形式的财政大包干。六种包干形式是收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解递增包干、定额上解、定额补助。除总额分成以外，其余五种办法的共同特点是实行“边际递增分成”，即地方可以从增收或超收中多留。总额分成是根据前两年收支情况，核定收支基数，以地方支出占总支出的比重，确立地方分成和上解中央的比例。

财政包干虽然调动了地方积极性，但是并没有向规范地方政府经济行为迈出实质性步伐。它打破了集权的计划经济体制的统收统支格局，对调动地方政府理财积极性有很大作用。但是，财政包干的弊端也是十分明显的。它助长了诸侯经济和重复建设，影响了全国统一市场的形成和产业结构的优化。它使国家财力趋于分散，中央财政收入比重不断下降，1980年到1993年国家财政收入占国内生产总值的比重由25.7%下降到12.6%，中央财政收入占全国财政收入的比重由27.5%下降到22%^[8]。这两个指标大大低于国际平均水平，严重弱化了中央政府的宏观调控。而且财政包干种类较多，几乎一个省就有一个样，使本来就不规范的地方政府经济行为更加混乱。

以此为背景，1994年1月1日，中国开始实行分税制，进入转变地方政府职能的第二阶段。

分税制在表面上看来是将国家的全部税种在中央政府和地方政府之间进行划分，以此确定中央财政和地方财政的收入范围。实际上，分税制包含着分事、分税、分管三层含义。

分事是按照建设社会主义市场经济的需要，在中央政府和地方政府，以及地方各级政府之间划分社会管理和经济管理权限和事务。

分税是依照分事划定的各自职权，确定各级政府的预算支出范围，按照事权与财权统一的原则，在中央和地方之间划分税种，分配各自财政收入来源，并配以政府间转移支付制度，最终实行事权与财权的平衡。

分管是在分事和分税的基础上进行分级财政管理及设立相应执行机构。

(二)进一步完善分税制，理顺中央与地方的事权和财权

根据1994年的分税制，中央政府和地方政府的收入和支出首次有了明确划分。

1994年分税制根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益，实施宏观调控所必需的税种划分为中央税;将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税;将适合地方征管的税种划分为地方税，充实地方税税种，增加地方税收入。分设国家税务局和地方税务局两套税务机构，国家税务局征收中央税和中央与地方共享税，地方税务局征收地方税。中央和地方收入具体划分如下。

中央固定收入包括:关税，海关代征的消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，非银行金融企业所得税，铁道、各银行总行、保险总公司等部门集中缴纳的收入(包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税)，中央企业上缴利润等收入。

地方固定收入包括:营业税(不含各银行总行、铁道、各保险总公司集中缴纳的营业税)，地方企业所得税(不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税)，地方企业上缴利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分)，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，农业特产税，耕地占用税，契税，国有土地有偿使用收入等。

中央与地方共享收入包括:增值税，资源税，证券交易(印花)税。增值税中央分享75%，地方分享25%。资源税按不同的资源品种划分，海洋石油资源税作为中央收入，其他资源税作为地方收入。

1994年分税制划定的中央政府的支出是:国防费用、武警经费、外交和援外支出、中央机关行政经费、中央统管的基本建设经费、中央直属企业的技术改造和新产品试制费、地质勘探费、中央财政安排的支农支出、中央政府负担的国内外债务还本付息支出、中央负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项支出。

同样，地方政府的支出是:地方行政管理费、地方负担的公检法支出、地方统筹的基本建设投资、地方企业的技术改造和新产品试制费、支农支出、城市维护和建设费用、地方文化、教育、卫生等支出、价格补贴及其他支出。

近年来，根据分税制运行情况和宏观调控的需要，对收入划分又作了一些调整。1997年1月1日起，将证券交易(印花)税分享比例由原来中央与地方各占50%，调整为中央占80%，地方占20%，1998年6月12日又调整为中央占88%，地方占12%。1997年4月，将金融保险业营业税作为中央与地方共享税，并把税率由5%提高到8%，提高税率增加的收入归中央财政。为了严格控制土地使用，对国有土地有偿使用收入分配作必要调整，将其中新批转为非农业建设用地的部分收入上交中央财政。

实行分税制以后，建立了稳定的中央与地方财政收入渠道，实现了财政收入的稳定增长。如表10-8所示，自1994年起，中国财政收入连年增长，扭转了前几年财政收入占国内生产总值比重连年下降局面。1994年这一比重为11.2%，1999年已上升为13.9%。在中央财政收入增长的同时，地方政府理财积极性空前增大，促进了地方政府资源配置职能的强化。

表10-8　中国财政收入占国内生产总值的比重

注:财政收入不包括债务收入。

资料来源:国家统计局编:《中国统计摘要》，中国统计出版社2000年5月第1版，第62页。

但是，分税制只是走向规范的公共经济的第一步，中央与地方政府职能转变问题并未真正解决。

第一，财力过度向中央集中。据统计，1993—2004年，地方政府的财政收入从78%下降到42.7%，而地方政府的财政支出的比重却一直在70%左右。这样地方政府只能用43%左右的财政收入支撑70%的财政支出责任。地方政府为了提供地方性的公共物品只能通过非规范途径，造成“乱收费、乱罚款”现象有增无减。据调查:目前一些县、乡开支的40%，甚至60%只能靠预算外收费和罚款来维持。而有些市、地、县经济中大量的个体户、微型和中小企业因政府的税收外罚款、收费行为而倒闭。2005年中央已集中52.3%的财力，但中央一级的支出只有25.9%。地方政府财政收入仅占47.7%，却要支出全国财政总收入的74.1%。为此中共十六届六中全会指出，要进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制。以此来增强地方政府提供公共服务的能力。

第二，省级以下政府间的财权与事权划分不明确。中国1993年的分税制改革，主要侧重于中央政府与省级地方政府的财权划分，对于省级以下各级地方政府职能的界定、收入的来源却没有明确的规定。在实际操作中，省、市级政府参照分税制模式处理与下级政府之间的关系，形成了财力层层集中、事权逐级下放、财权与事权严重失衡的局面。特别是县、乡两级政府履行事权所需要的财力，同其可支配财力之间存在严重的不对称。

第三，没有建立规范的财政转移支付制度。许多地方政府为了从中央和上级政府获得更多的财政支持，只好“跑部钱进”，这又成为滋生政府腐败的温床。从理论上讲，全国性公共产品应由中央政府提供，地方性公共产品应由地方政府来提供。但面对县、乡财政普遍是“吃饭”财政的事实，如果再让基层政府提供全国性公共产品(农村基础教育)和超越基层政府职能范围的地区性公共产品(农村基础设施建设等)，其结果只能是画饼充饥，不符合实际。所以，目前应通过中央对省级财政的转移支付，再以省级政府为主提供农村的基础教育，至于乡村道路建设等，应通过省级政府对县级政府的转移支付来解决。中央和省级财政对农村的转移支付应通过一般补助金和专项补助金的立法形式来实现。一般补助金应按该地区居民的人数和人均收入水平来确定，由地方政府统筹;专项补助金必须明确规定用途，专款专用。

要解决以上问题，仅靠对现行的制度作小修小补，是行不通的，还是要回到问题的起点，即科学、明确地划分中央与地方的事权和支出职责范围。1994年分税制改革以来，中央、地方关系基本上是按照现代市场经济的要求进行调整。但问题在于，在公共服务责任从上向下转移的同时，并没有伴随足够的财政转移支付，由此形成基层政府公共服务职责和能力的严重不对称。下一步的中央与地方关系应当按照建立公共服务体制的基本要求做进一步的调整。依据公共产品公益性涉及的范围，中央政府原则上应当负责公益性覆盖全国范围的公共产品的供给，以城乡和区域基本公共服务均等化为重点，强化再分配职能。各级地方政府主要负责各自辖区内公共产品的供给，应当重点关注各自辖区内居民的实际需求，强化公共产品的供给效率。

据此，中央政府的事权和支出责任主要是:管理全国性公共事务，如外交、国防、环保、跨地区贸易管理、宏观经济调控、全国性教育、文化、卫生、体育和社会保障等事业，所支出的费用由中央财政来承担。地方政府的事权和支出责任主要是:管理与本地区经济与社会发展相关的公共事务和公益性事业，如地方文化、教育、卫生、科学事业，地方固定资产投资、各种区域性补贴和支农支出、维护地方治安等，所支出的费用由地方财政来承担。对于涉及环境保护、交通等跨地区性的准全国性公共产品是中央政府与地方政府的共同职责，由中央和地方政府共同安排财政支出，具体事权和支出职责划分可采取法律列举的方法加以规定。

事权和职责划分清楚之后，要彻底解决各职能部门对口设置双重领导问题。改革开放以后，中国“条块”管理的政府体制虽然有所松动，但实践中的自上而下的“条”的管理和“块”的对口领导关系给原本高度集权的政府体制带来了很大的分散性，这不仅造成行政效能低下，而且已严重地制约了地方经济的发展。例如，在现行“条块”结合的管理体制中，几乎所有的上级有关部门都可以行政执法的名义对地方上的企事业的同一种商品或劳务重复检验、评比，造成企业难以承担的制度成本和交易费用。就政府部门之间的关系而言，作为县政府职能部门的县水利局不但要服从县政府，还要服从省水利厅。近几年来，县乡关系中的矛盾增多，主要表现为“块块管不住条条”所带来的利益冲突。为了维护中央的权威，提高行政效率，中央政府应在自己的事权范围内，在各地方设立由中央单一的垂直领导的办事机构，直接经办，不再和地方政府发生联系。与此相适应，地方政府则应根据本地经济和社会发展需要自行决定机构设置和人员编制，中央各大部委也不再对地方政府及其设立的机构发号施令。这样，就不会出现中央财政与地方财政以及上下级财政之间讨价还价、相互扯皮的现象。以此理顺政府间体制上的“条块”关系，实现中央与地方权限关系的合理化、科学化与法治化。

总而言之，与整个经济体制改革的进程相比，地方政府经济行为的规范还只是一个开始，离规范的公共经济还有很大的距离。用公共经济原则来规范地方政府的经济行为是深化改革的迫切课题。

(三)建立科学的政府间补助体系

公共经济学中所说的政府间补助体系，在中国被称之为财政转移支付。

从横向来说，中国各地区之间的财政差距是十分明显的。中国幅员广阔，不同的文化、不同的自然环境和人口以及不同的发展历史，造成了各地区经济结构差距很大。改革开放以后，沿海和内地，东部和中西部差距进一步扩大。从表10-9可见，中国东部沿海地区的人均GDP水平要远远高出中西部地区。1996年上海的人均GDP为20 452元人民币，而贵州则仅为2 025元人民币，上下相差9倍多。联合国在1994年就将中国列为世界上四个地区差距最大的国家之一。

表10-9　中国东、中西部部分地区人均GDP(1996)

资料来源:《中国统计年鉴1997》，中国统计出版社1998年，根据第43、70页数据计算整理。

有研究表明，地区间差距扩大不仅没有停止，反而呈现继续扩大的趋势。其理由:一是东西部地区的GDP增长率差距呈逐年扩大趋势(详见表10-10)，由2.54个百分点扩大到6.81个百分点、8.26个百分点、8.39个百分点。二是人均GDP增速差距拉大，西部人均GDP从1998年的498美元增加到2002年的663美元，增长33%;而同期东部人均GDP由1998年的1 212美元增加到2002年的1 704美元，增长41%，东部增长高于西部8个百分点。三是从西部与东部人均GDP差距比值看，以西部为1，1998年的差距比值是1∶2.43，2002年扩大到1∶2.57。

表10-10　1998—2002年东西部GDP增长率　　(%)

资料来源:林凌:《东西部差距继续扩大》，《中国经济时报》2004年7月6日。

出于纠正上述不平衡的需要，中央政府一直把对地方的补助作为重要支出项目。从表10-11中可见，在1990—1993年，中央对地方的转移支付的比重基本上稳定在中央支出总额的三分之一左右。分税制以后，中央集中了较多的财力，从而有条件加大转移支付的力度，从1994年起中央对地方转移支出的比重达到了中央全部支出的一半以上。1993年对地方的补助额为545亿元人民币，1994年猛增为2 389亿元人民币，以后连年保持着增加趋势。统计资料表明，1989—1992年之间中央对地方净转移在中央本级财政支出比重的平均值的8.6%，1994—1996年这一平均值上升为59.9%。与此相应，1989—1992年中央对地方净转移占地方净收入的比重平均为3.7%，1994—1996年上升为39.8%^[9]。

表10-11　补助地方(地方上解)后的中央财政收支

(续　表)

说明:本表收入中不包括国内外债务收入，支出中不包括国内外债务还本付息支出和用国外借款安排的基本建设支出。

资料来源:《财政统计年鉴1997》，中国统计出版社1998年，第460页。

1994年实行“分税制”以后，中国政府间财政关系加快了沿着中央集权向分权化改革的总体方向推进的步伐，以期尽快建立与国际上市场经济国家通行做法的中央(或联邦)政府控制下的各级政府适当分权的财政关系。

但是，由于各种原因，这一改革进程，离预定的初衷尚有一段距离，同时又暴露出了一些新的问题。

1994年的分税制改革，奠定了适应社会主义市场经济体制的政府间财政关系的基本框架。由于难以打破地方政府原有的利益格局等原因，1994年的改革没能对此前各个地区的财政支出基数进行调整，同时建立起科学、规范的政府间财政转移支付制度。而是选择采取“存量不动，增量调整”的方针，旨在通过渐进性改革，逐步加大中央财政所控制的增量，用增量部分进行以公共服务水平均等化为目标的地区间财力再分配，以求逐步建立起科学、规范的财政转移支付制度。实施政府间财政转移支付的渐进性改革，重要的条件是不断扩大中央财政收入的增量。1994年至1997年这部分增量的扩大比较缓慢。1998年以后至今，中央财政收入每年的增长速度大多超过地方财政收入的增长速度，中央财政收入的增量明显扩大。

采取的主要措施有四个方面:一是强化税收征收管理，运用的高新技术手段，将流失的税收征收上来。实施强化税收征管措施后，作为中央财政收入主要来源的增值税、消费税，保持了强劲增长。海关打击走私，使中央财政的关税收入和代征增值税和消费税大幅度增长。二是将恢复开征的税种直接作为中央财政收入，如1999年恢复开征的利息所得税直接作为了中央收入。三是调整某些共享税种的中央与地方分享比例，提高中央分享份额，如证券交易税。四是在2002年实施了所得税分享改革，企业所得税由按照企业隶属关系划分中央与地方收入改为中央和地方共享税，个人所得税由地方税收改为中央和地方共享税。

上述措施的效果是明显的。自1998年以后，作为反映中央财力增长的相对指标——中央财政收入占全部财政收入的比重逐年提高，中央财政向地方财政的返还和补助(包括税收返还、专项补助和一般性转移支付等形式)数量也逐年增加(详见表10-12)。

表10-12　1994年以来中央财政收入占全部财政收入比重及向地方政府转移财力数量表

资料来源:《2003年财政年鉴》和公开发表的财政部长的年度预决算报告。

为了建立规范的转移支付制度，1995年财政部开始制定和实施过渡期转移支付办法，该办法是在借鉴国外经验的基础上，充分考虑中国国情制定的。过渡期转移支付制度包括一般性转移支付和民族优惠政策转移支付两部分。一般性转移支付额根据各地区标准支出、财力、收入努力不足额以及一般性转移支付系数计算确定;民族政策优惠转移支付是对民族地区在享受一般性转移支付后额外实施的照顾性转移支付。1996年以后，每年财政部都要对这个过渡期转移支付制度做一些修改和补充，使其不断完善。2002年过渡期转移支付办法改为一般性转移支付。其基本做法是:参考国际经验，按照规范和公正的原则，根据客观因素计算确定各地区的标准财政收入和标准财政支出，将其作为财政转移支付的分配依据。一般性转移支付的数量逐年增加，由1995年的21亿元增加到2002年的279亿元。

另外，为了配合工资政策调整、农村税费制度改革、西部大开发战略以及生态保护，中央财政安排了对部分地方政府的转移支付，这些转移支付与一般性转移支付一起，被称为中央财政对地方财政的财力转移支付，国际上通常称为均衡性转移支付。这部分转移支付的规模2002年为1 340亿元。

为配合中央宏观政策的实施，设立了专项转移支付，用于对地方基础设施建设、天然林保护工程、贫困地区义务教育工程等专项拨款。这部分转移支付规模由1993年的360亿元增加到2002年2 400亿元。

近年来由于县、乡基层政府财政困难、矛盾突出，2002年国务院转发财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》，要求各地方政府结合所得税收入分享改革，调整和完善省以下财政管理体制，总的来说，调整后的地区内财力分配不平衡的状况有所缓解。

上述措施的综合结果是，中央财政以达到地区间公共服务横向均衡为目的转移支付规模和力度逐步扩大，适合中国国情的科学、规范的政府间转移支付制度的雏形基本形成，并逐步扩展和完善。

为了建立中国政府间科学规范的转移支付制度，目前面临着如下的两种选择:一种选择是转移支付制度的建立和完善仍只能坚持渐进性推进战略;另一种选择是，将转移支付制度的改革进行实质性的推进。为了使下一步的改革方向更为明确，并使已经确定的合理制度避免出现反复，需要着眼于完整而全面的制度设计、目标的明确和把握，以及法制的建立与实施^[10]。