收入再分配的制度与手段

三、收入再分配的制度与手段

从第一节对收入与分配的界定和第二节对收入分配各种理论主张的分析介绍中可以看到，尽管在理论上对如何调节收入分配有不同看法，但主张需要由政府来对国民收入进行再次分配是主流。本节将对政府对国民收入进行再分配的制度、手段及其评判标准作分析。

(一)收入再分配制度的内涵

功能分配和规模分配之间的关系实际上是国民收入初次分配和再分配、微观分配和宏观分配之间的关系。功能分配是由企业为中心进行的国民收入微观层次初次分配;规模分配是由政府为中心进行的国民收入宏观层次再分配。

有人据此而提出，国民收入的分配实际上有两个阶段。第一阶段是市场机制，也即按效率原则进行的，劳动者得到工资，投资者得到红利与利润。第二阶段是权力机制，即按公平原则进行的。由民主选举产生的政府通过税收、财政支出以及社会保障等形式对收入进行调节和再分配。

按照经济学家J·R·康芒斯(Commomns，J.R.)的说法，收入分配就是发生在国民收入领域中的分配主体分割和占有分配对象的过程，是一种“人与物”之间的关系。因此，从本质上讲是各个分配主体之间的权利交易。所谓收入再分配制度也就是收入分配交易规则的总和，是以规则和条文体现出来的各个分配主体之间的权利-利益的交易关系。

在资本主义市场经济条件下，国民收入再分配的分配主体是三大集团，即工人集团、雇主集团和政府。这三个集团分别凭借劳动力所有权、资产或生产资料所有权以及公共政治权力来分割国民收入。三大分配主体中，作为资本占有者的雇主集团无疑有着极大的优势。由于劳动隶属资本，从而使工人的就业、收入和消费不得不服从于资本运动的规律。但是，工人也可能通过自身的联合和斗争，即通过组织工会开展同资本的斗争，从而得到应有的经济权益。国家作为集团利益冲突的产物，是一个拥有公共权力的特殊分配主体，在国民收入再分配中国家既要维护本阶级的利益，又不能不顾及长远利益，调节各利益集团的冲突。

在国民收入初次分配阶段，企业和个人，也即雇主与工会两大集团的权力和利益交易是核心。在国民收入再分配阶段，国家或政府则是核心。二战后以来，国家全面介入、干预和影响国民收入分配是宏观层次国民收入再分配的重要特征。国家通过有目的的收入再分配不仅有利于协调和平衡社会各阶层、各利益集团之间的相互关系，而且为世界经济的稳定发展创造了条件。

以政府为中心的国民收入再分配的加强主要是下述三个基本特征所决定的:

1.宏观性。作为公共权力行使者，政府主导的国民收入再分配既出于自己的独立利益的驱使，也出自处于对全社会的利益的考虑。维护本阶级的利益为既定的生产关系服务是任何一个政权的根本。但是，在议会民主条件下，争取除本阶级以外的社会公众支持是任何一个政府争取连选连任不可缺少的。这就决定了政府必须使本阶级(特定社会集团)利益与社会公众利益尽可能地重合和统一。因此，在国民收入分配上，政府往往能察觉个别利益集团所不能察觉和理解的社会公众利益，并通过政府的财税政策使之反映到国民收入再分配的过程中去。这就是“二战”后资本主义发达国家既能维持资产阶级政权又可实现经济发展、社会稳定的原因之所在。

2.广泛性。由政府主导的国民收入再分配是政府运用公共权力而在全社会广泛地强制地执行的。因此政府不仅调节收入分配的差距，而且介入了由企业为中心的初次分配阶段。比如，国家强制规定的最低工资制度，劳动保护制度等等，都是国家公共权力进入企业与个人之间的分配过程。

3.自觉性。国家作为拥有公共权力的特殊的利益集团，是国民收入再分配制度的供给者，可以依据社会政治经济环境变化自觉地调节和改进收入分配制度。在“二战”后西方发达国家，不同的政党执政实行了不同的国民收入再分配政策主张。选民通过政治选举来选择政党，也就是间接地选择了不同的国民收入再分配制度。选民—政党—政府政策三者之间权力与利益交易的连环扣使得现任政府和潜在的政府不能不自觉地根据形势变化和最广大社会公认的需求调节国民收入的再分配。

当然，政府主导的收入分配制度并非是完全独立的，而是会受到各种制约。其中主要有:

1.技术进步约束。库兹涅茨在其倒U形理论中已经提出，科技作为生产力中最活跃因素，决定着生产关系的演变和国民收入分配的格局。技术进步不仅会调动个人对其所能控制的资源的重新配置积极性，而且会引起人们对新增收入重新分配而采取行动的冲动。技术进步带来的经济增长和收入水平提高是收入分配制度选择的基础和刚性约束。

2.政治制度约束。集权与分权、一党制和多党制、普选制与利益集团等国家政治运行制度也影响着国民收入分配。执政党或在野党都为争取社会大众的政治支持而不断调整其收入再分配政策。

3.市场力量约束。在国民收入分配制度上，市场的力量与政府的力量是此长彼消的关系。由于政府的国民收入再分配是对市场失灵的弥补，因此，市场力量越强大，市场机制越完善，政府对国民收入再分配的功能和力度也就越小。

(二)政府收入再分配的手段

本章的开头已经提出，政府的国民收入再分配主要是通过税收和财政支出实现的。这在本书的第六章关于公共支出和第七章关于公共收入的理论与实践中有详细论述。此处所讲的政府收入分配手段是指另外两个内容:一是从社会保障角度来讲政府为实现国民收入再分配所拥有的政策手段;二是除了经济性的调节和平衡之外，政府为实现国民收入再分配所作的政治决策。

社会保障有着强烈的国民收入再分配色彩。政府为了确保最低生活水平，运用公共权力强制性地把一部分人的收入以实物或现金方式转移到另一部分人身上，以形成一个社会安全网。至于政府如何通过财政开支来实现这种转移，请参照本书有关章节。这里主要介绍一下社会保障体系的内容与特点。

社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚等。

社会保险是国家通过立法手段建立专门资金，在劳动者暂时或永久失去劳动能力和机会时提供基本生活上的物质帮助的形式与制度。社会保险主要由退休养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险构成，其享受者以对社会尽了义务为前提，是社会保障的主干部分。

社会救助是国家对无劳动能力和生活来源的人给予的短期或长期的物质帮助制度。社会救助主要由灾难救济、孤寡病残救济、贫困救济构成。

社会福利是国家和社会为各类社会成员提供的各种福利性补贴和福利事业的总称。主要由公共卫生设施、居民住房、社会津贴、财政补贴等构成。

社会优抚是政府依照法律为国家和社会作出贡献和牺牲的人员及其家庭所给予的物质优待和抚恤，主要由退伍军人优抚安置、死亡或伤残抚恤构成。

上述各种社会保障之中，最重要、影响最大的是养老、医疗和失业三大项。

受益基准制和缴款基准制的最佳组合是政府建立和完善社会保障的基本出发点。一般而言，社会保障有两大类:一是缴款基准制(on Contribution Basis)，二是受益基准制(on Benefit Basis)。缴款基准制是根据资金来源和数量来提供相应的社会保障。简言之，谁出钱谁受益，钱出得越多受益程度也就越高。缴款基准制强调的是效率和市场原则，相对弱化了社会保障所具有的再分配功能。受益基准制是根据受益人的现状来提供相应社会保障，强调的是公平和社会伦理，具有较强的再分配功能，但也易引起社会保障的“大锅饭”，造成社会资源的浪费。

在社会现实中，总是存在着一些弱势群体。他们之中有的人先天没有竞争能力，如残疾;有的在生命某一段时间里是竞争能力大大减弱或基本丧失，如老人、失业者和伤病者;有些人因种种客观原因无法发挥其竞争力，如单亲家庭的母亲等。不对这些弱势群体进行救助，提供最低限度的保障，不仅有悖于社会伦理，而且不利于社会稳定。因此，有必要由政府出面对收入进行再分配，强制地把一部分竞争强者所得转移到竞争弱者手中。这种保障是无偿提供的，是同个人的经济贡献没有直接联系的。因此，社会保障体系有一种不断扩大受益面和提高受益程度的内在冲动。这体现在受益面上，由于社会保障是按社会成员的现状无差别提供最低生活保障的，那些游手好闲的人也要让他有口饭吃，有病得到基本医治。在受益程度上，保障水平能上不能下，任何削减社会福利的计划都会遭到反对。这种情况使社会资源的相当部分流失，激励机制的刺激作用下降，久而久之就会使国民收入下降，最终导致高福利高保障无以为继。

因此，合理的社会保障体系必然是缴款基准制和受益基准制的有机结合。在根据社会成员现状无差别地提供最低生活医疗保障的同时，鼓励人们根据自己的经济力量寻求更高层次的保障。换而言之，社会保障的建立必须兼顾公平和效率。公平是体现在向所有成员提供最低限度的保障，效率则是体现在受益程度的差别。不仅使再穷的人也能在有病时得到医疗服务，同时也让有相当经济能力的人在生病时可以享受较好的病房，服用较好的药品。

在强调效率与公平相结合时，一定要反对社会保障的过度市场化。不少国家的医疗保险就是一个失败的典型例子。如果在医疗系统提倡市场利润原则，医生就会给小病患者开昂贵的药品，做完全不需要的检查。一次可以做好的治疗和检查会让患者跑上好几次。保险公司也只接受生病概率低、风险小的人，而买了医疗保险的人就会小病大养，多拿药，拿好药等等。

国民收入的再分配除了通过税收、财政支出和社会保障来实现之外，政府往往还运用手中的公共权力，做出一系列政治性决策为国民收入的再分配创造条件。在市场经济条件下，与国民收入再分配相关的政治决策主要有:

1.价格管制、最低工资立法。价格管制是政府运用政治权力强制性地将消费品和劳务价格抑制或抬高到市场均衡价格之下(之上)。当把价格抑制在市场均衡价格水平之下时，是面向消费者的所得转移。比如政府强制地规定水、电、煤气等生活必需品价格是为了向低于平均水平的社会成员转移所得。当把价格抬高到市场均衡水平之上是面向供给者的所得转移。最低工资立法就是价格管制中面向供给者所得转移的典型例子。其目的是政府强制性地把雇主的所得转移到雇员手中。最低工资立法包括最低工资率和工资额(小时工资的最低水平)、加时工资津贴、禁止使用童工等等。最低工资立法主要依据家庭人口、生活费用和收入变化来加以确立和调整。价格管制的实施有多种方法，除政府明令规定某些商品和劳务价格之外，政府还可以通过向生产者提供特种补贴来实现。如日本政府为了保护稻农的利益，一直在向大米生产者提供补贴的同时，还实行大米统购统销，高价收购大米低价出售。大米统购统销制度一直到1998年才取消。

2.就业支援。就业支援包括多种内容:一是通过增加政府开支和出口创造新的就业机会;二是限制外国移民流入，促进本国劳动力跨地区流动;三是资助职业训练和再就业培训，提供就业和再就业信息;四是颁布旨在消除本国国民在就业上的民族、宗教信仰以及性别歧视和差别;五是调停劳资纠纷，在工资、就业、劳动条件等问题上充当仲裁人，在道义上向工会和工人集团提供支援。

3.反贫困计划。由于贫困是恶性循环的，生活在贫困之中的人犹如陷入沼泽，难以自救自拔。西方国家政府经常制定反贫困计划，在一个时期内集中向穷人和弱势群体提供从食品救济到职业培训等各种支援和帮助。

4.振兴教育。教育具有长期有助于克服人们的天赋不足或先天条件的制约，改善在社会竞争中地位的作用。因此，西方国家在普遍实行公共义务教育之外，还为穷人家庭子女和病残人士提供各种高等教育资助。主要形式有奖学金、助学贷款等。现在西方国家的教育正逐步从年轻人扩大到成年人，由政府来训练或资助训练没有技能的人、被市场淘汰的人和地区性移民。通过生涯教育来改变一部分在市场经济中处于不利地位人的处境。

在政府进行的收入再分配过程中，往往是多种手段并用。在以单一标准向所有人征收税赋的同时，政府还在就业、教育等方面向不同的人提供不同的资助和帮助。在对所有人实行有效社会保障时，政府并未放弃对特殊群体，如贫困家庭的特别资助。在方式上也是多样化的。对同样是自然灾害救助，有时是现金补贴，如灾难救助，有时只发放食物饮水等实物。同样是医疗保险，有的国家是让消费者交一定比例的医药费，有的国家则是让患者全额支付费用，然后患者再向政府报销。

(三)收入分配政策的评判标准

为了使各种所得分配政策取得效果，必须要建立一套明确的评价基准。日本公共经济学者野口悠纪雄认为，评价基准主要有目标效率性、资源分配中立性、消费者主权和纳税人主权等。中国学者周小川等提出了比之更为全面的多级评价体系。下面分别予以介绍。

野口悠纪雄的评判标准是:

1.目标效率性。所谓目标效率性是对所采取的收入分配政策在多大程度上实现了预期目标的测试。它由垂直效率和水平效率两个概念构成。

垂直效率可以下述公式来定义:

比如说由地方政府建造和经营的公有住宅(如中国的安居工程)原本是为低收入者所提供的。但是实际入住的居民中大约有一成的人在入住后收入增加，已经不再是低收入者了。此时此项政策的垂直效率E_v为0.9。也就是说E_v指标越接近于1越好。

水平效率可以下述公式表述:

E_h1是实施了某种收入分配政策之后实际人数的比率，E_h2是实施了某种收入分配政策后实际受益比率。这两个指标也是越接近于1越好。但是，往往出现E_h1接近于0而E_h2却靠近1，这说明此项收入分配政策是有效的，但是面不广，分布不平均，只有少数人受益。反之，E_h1接近于1而E_h2却靠近0，则说明此项政策照顾了面上的公平，而缺乏力度。极端而言，E_h1指标是“患不均”，E_h2是“患不足”。这两个倾向都是在设计和实行收入分配政策时所要注意的。

2.资源配置中立性。在绝大多数所得分配政策中包含有资源配置问题。价格支持是其中最为明显的一个。如果说把大多数生产价格人为地维持在高于市场均衡价格之上，就会造成大米生产过剩，从而使原本一项旨在救助农民的政策变成了优化资源配置的障碍。

为了纠正资源配置上的损失和渗漏，对相对价格不产生直接影响的直接所得转移政策比直接的价格支持政策更有吸引力。例如发放实物和现金给某种产品的生产者也可以被认为是价格支持的一种手段。在发放实物和发放不限用途的现金补贴两者之间，又以向某一产品的生产者发放不限用途的现金为好。

之所以强调资源配置的中立性，是由它与其他各项评判标准的相互关系所决定的。资源配置优化往往与目标效率性、消费者主权和纳税人主权等评判标准处于对立状态，两者很难兼顾。因此，在设计一项收入分配政策时，首先要确定哪一项政策目标为优先考虑;其次，尽可能采取中立化的资源配置手段，以达到既能实现收入再分配的目标，又不致使资源配置严重扭曲。

3.消费者主权和纳税人主权。这项标准实质是指拟议实施的某项收入分配政策是倾向于消费者，还是倾向于纳税人。如果发放非指定用途的补助金或补贴，这笔钱的使用是由消费者自主决定，这是一种充分尊重消费者主权的政策。但是，不能不考虑到补贴领取者中有些人会乱用或浪费了这笔钱。由于钱款的来源是政府预算，这种政策的间接后果是违背了纳税人的初衷，损害了纳税人主权。

如果出于对纳税人意愿的尊重，发放实物就成了收入分配的最佳选择。比如，纳税人有意要美化城市，作为政策当局来说就要考虑在拆除贫民窟的同时如何提供廉价住宅，而且考虑配套以大规模、高水平的义务教育以提高人的素质，完善的医药保健以提高人的健康水平。

由此可见，是尊重消费者主权，还是尊重纳税人主权是任何所得分配政策的基础之所在。如果把所得分配的基础建立在总效用的最大化和发挥其保险功能的话，则应该从尊重消费者主权的角度来设计政策。其理由是，所谓效用是消费者的效用。反之，如果把所得分配政策的基础放在公平基础上的话，那么则应强调纳税人主权。其理由是，纳税人通过税赋来选择了收入分配的平等。

4.其他评判标准。除了上述三项标准之外，还有以下各项:

第一，效果的明了性。即对任何一项收入分配政策的总体效果要明确把握。一般而言，单一标准的收入分配制度比多种制度组合要易于把握总体效果。

第二，行政费用。即实施收入分配政策的行政成本越低越好。但是，上文所提到的垂直效率性往往与行政成本成反比。比如对收入水平无限制的补助政策是能节约行政开支，不必为各种调查而支付开销，但是许多不该领取补贴的高收入者也会混迹其中，从而大大降低了垂直效率性。

第三，便捷的调查处理机制，比如，西方国家中对单亲家庭的生活补贴往往会成为假离婚的诱发因素。因此，在制定补贴领取条件时，与其强调婚姻的状况，不如强调其收入金额等客观标准。

第四，心理抵抗度。也即是任何收入分配政策不能给施政对象造成心理创伤。比如在发放最低生活标准补贴时，要对领取者进行资产现实调查，常常引起领取者的心理反感乃至抵抗。当然，也有人认为，让施政对象有一定程度的心理抵抗可以防止和减少对生活补助的过度依赖。

周小川与王林提出的多维评价体系是就社会保障问题而言的，除个别以外其原则和精神适用于整个收入分配。其具体内容是:

1.社会安全感。收入分配，特别是社会保障的设计和建立要以满足社会成员对安全感的需要为基本目的。人在现实生活中可能遇到形形色色的不安全。一个好的制度安排会使社会成员产生安全的预期，使人的心态比较平稳。

2.社会公平。收入分配，特别是社会保障关注的是全体社会成员的基本保障，因此要特别强调全体社会成员的公平性，社会保障覆盖面的大小和受益程度的大小是公平的重要体现。

3.个人激励。收入分配在保障全体社会成员的安全和平等的同时，还必须考虑到能否为个人努力工作提供恰当的动力。既不能因过度的福利而导致高税率损伤人们的工作积极性，也不能不管个人积累是多少而享受同等保障水平，致使人们对积累积极性下降。

4.经济增长。社会保障制度对一国的总储蓄的形成产生相当重要影响，而经济增长又是总储蓄的函数。因此，一个好的社会保障体系应该是建立在储蓄和消费的最佳组合之上。

5.管理成本。实施收入分配政策必然消耗人力、物力和财力。也即是国民收入的一部分在再分配过程中消耗掉了，这是必要的、不可避免的，但又必须是要控制的。尽量减少过程中的消耗是实施收入分配政策、建立社会保障的重要方面。

6.跨代分配。收入再分配是在全社会不同年龄段(也即代)的人们之间的再分配。如忽视跨代分配问题，使收入分配制度选择上有意无意偏向某个年龄段，不仅会使各年龄段的人的贡献与享受得不到匹配，而且会引发社会和政治不稳定。

7.政治影响。在收入分配上要尽可能避免社会体制及政治变化的影响。一旦由于体制的变化或政治的变化使原来承诺的社会保障无效，将使社会安全和社会稳定受到冲击。

8.过渡代价。社会保障是一个长期动态系统，涉及以前作出的承诺和未来的兑现问题。当一种类型的社会保障向另一种类型的社会保障转变时，必然存在着过渡。保持平稳过渡，减少制度切换带来的震荡是十分必要的。

9.所有权。社会保障是个人与国家共同投资建立的。能否保障个人所有权带来的权益是评价社会保障制度的重要尺度。

10.资本市场。一些国家的社会保障对资本市场的形成发展有重要影响。如美国的养老基金、新加坡的公积金等都通过在资本市场的投资来实现增值。它依靠资本市场壮大本身实力，同时也推动了资本市场的发展。因此，社会保障与资本市场的关系也是设计社会保障制度的重要参数。