地震灾害对甘肃国税的影响和灾后重建的政策建议

地震灾害对甘肃国税的影响和灾后重建的政策建议

■　甘肃省国税局课题组

2008年5月12日14时28分，四川汶川地区发生的里氏8.0级的特大地震，是建国以来最大的地震灾害，波及甘肃10个市州的70个县（市、区），尤其是邻近四川省的陇南、甘南、天水三个地区受损最为严重。据我省权威部门发布，截至6月25日，我省地震造成的直接经济损失已经达到593.33亿元。如何正确认识和分析震灾对税收造成的影响，总结我省国税系统在处理重大自然灾害过程中遇到的问题，提出应对和预防的对策，提出支持经济恢复与重建的税收政策建议，是税收科研工作当前最为迫切而重大的课题。基于此，我们结合甘肃受灾实际情况，通过对6个受灾较重的地区进行调查研究，分析震灾对我省国税工作和税收收入造成的当前和今后的影响，提出完善应急管理机制的对策和支持经济恢复与重建的税收政策建议，以供领导决策时参考。

一、甘肃省地震受灾概况

“5·12”大地震以来，甘肃省的受灾情况仅次于四川，受灾范围之广、破坏之大、损失之重、重建任务之艰巨，是甘肃近现代史上罕见的。根据权威发布，截至6月底，地震造成全省129.80万户、526.61万人受灾，因灾遇难的人员365人；受伤10158人；紧急转移安置179.7万人；倒塌房屋132.2万间，倒塌居民住房29.39万户；损坏房屋243.8万间；农作物受灾面积15057公顷；损坏耕地面积16117公顷；灾害造成直接经济损失目前统计为593.33亿元；其中：城乡住房损失380.17亿元，基础设施损失103.96亿元，公共服务设施23.23亿元，工商企业损失34.19亿元，其他类别的损失40.29亿元，通信系统损失11.49亿元。同时，由于甘肃是个多山的省份，地形以山地、高原为主，对地震破坏具有放大作用，导致山区受灾严重，次生灾害频发加重了受灾程度；房屋抗震设防能力差，造成大量房屋倒塌或严重损毁；交通、电力、通讯、水利等生命线工程遭受严重破坏，工农业生产受灾严重，救灾难度大，重建任务十分艰巨。

二、甘肃省国税系统受灾情况

此次地震使甘肃省国税系统也造成了严重的损失。截至目前，甘肃省国税系统接到6例受伤报告。陇南、天水、甘南、临夏、兰州、平凉、庆阳、金昌、定西、白银市国税局和省税务干部学校等11个单位不同程度受损，其中，陇南、天水、甘南3市国税局损失较大。具体情况是：

（一）人员受伤情况

据6月初和6月中旬两次灾情核查，全系统受灾821户2647人，因灾受伤6人，其中，重伤1人（庆阳环县国税局干部家属1名），轻伤5人（1名在职干部、1名离退休人员、3名干部家属）。

（二）财产受损情况

经初步不完全统计，截至目前，甘肃省国税系统受损共计22578．57万元人民币。

1.不动产损失22227.61万元。

（1）办公室业务用房受损情况。全省国税系统办公室用房受损共计173个，面积126559.24平方米，金额13371.37万元。其中：危房25个，面积25482平方米，金额10316.23万元。需维修115个，面积101077.24平方米，金额3055.14万元。需拆除33个税务分局（所）办公业务用房。

（2）职工住宅受损情况。全省国税系统职工住宅楼受损共2533户，面积131795.22平方米，金额8856.24万元。其中：危房308个，面积21473平方米，金额2209.24万元。需维修2225个，面积110322.22平方米，金额6647万元。

2.动产可统计损失350.96万元，主要是信息化设备。

三、震灾对甘肃国税收入的影响

我省属于能源、原材料出产省份，能源、原材料生产企业在我省国税的纳税户中居多，尤其是陇南地区金属矿资源和水电等产业是当地经济和税收的主要支柱。“5·12”地震使陇南、天水、甘南等重灾区工矿企业厂房倒塌、设备受损、交通中断、生产经营出现停顿。由于矿山企业关闭停产、无法正常生产经营。据陇南市国税局调查，年内直接影响该市国税收入2.5亿元。综合全省情况，初步估算因震灾每月将直接减少国税收入1亿元以上。同时，加上企业在震灾过程中发生的公益性捐赠行为、税收减免等优惠型减收，这些因素对税收的总体影响将在下半年及今后几年内逐步显现。从我省上半年的国税收入情况看，已初露端倪。今年上半年国税收入的增幅比去年上半年放缓了13.6个百分点，比计划短收3.2个百分点，除价格因素外，地震灾害及其连锁反应造成企业生产经营不正常、效益下滑，是导致税收大幅减少的重要原因。下边重点以我省受震灾影响最重的陇南为例作以分析：

（一）震灾对陇南国税收入的影响

陇南是甘肃受灾最重的地区，也是全国的重灾区之一。“5·12”地震波及到陇南市八县一区全境195个乡镇，2343个行政村，176.72万人口，造成直接经济损失442.6亿元。陇南市国税局通过对所辖八县一区税源的初步调查，全市因地震受灾停产的纳税人共2361户，其中企业642户，个体工商业户1719户（不含不达起征点户），经初步统计，地震直接影响税收减收2.5亿元左右，再加上有色金属价格下降等其他因素，预计今年国税收入将形成5.9亿元的增值税短收。分行业看：

1.有色金属行业

有色金属行业是陇南国税的支柱税源行业，2007年来自有色金属行业的国税收入占到全市国税收入的63.05%，今年前4个月有色金属行业入库国税收入12894万元，占到当期入库国税收入的42.18%。“5·12”地震发生后，造成全市矿山企业全面停产，有92户有色金属采选企业和14户有色金属冶炼企业不同程度受灾。按乐观预期测算，地震将影响全年国税收入19800万元。其中：有色金属采选企业影响税收在14150万元左右；有色金属冶炼企业影响税收在5650万元左右。陇南几个主要有色金属企业的受灾情况及对国税的影响见下表：

2.黑色金属行业

这次地震使硅矿、铁矿及冶炼企业全面停产，3户矿山企业影响税收80万元，11户硅铁冶炼企业，由于厂房倒塌，炉体倾斜，损失严重，恢复生产还需一定时间。据测算，影响税收320万元。黑色金属行业共影响税收440万元。

续上表

3.其他行业

其中电力行业：发电、供电共影响1040万元左右；商户流通行业据测算，影响税收1240万元；医药行业税收减少税收收入120万元左右；白酒行业影响增值税、消费税1600万元左右；建材行业，据测算，影响税收28万元左右；以及其他因素形成减收约730万元左右。

（二）地震对天水、甘南等其他灾区国税收入的影响

除陇南之外，此次地震对我省天水市（州）国税收入影响较大，全市预计上半年税收收入减少3500万元左右：天水长城开关厂等16家重点工业企业、部分重点商业企业和砖瓦行业受损严重，其中，海林中科科技股份有限公司由于锻压分厂山墙倒塌、车间倒塌需要重修，造成的损失无法估计。如：中航天水飞机工业有限责任公司由于厂房、机器等生产设施主体结构变形损毁严重，据权威部门认定，损失总计2939.23万元，重建资金需7915.36万元，预计后续影响所得税在700万元左右，3年之内不会实现企业所得税。

“5·12”地震甘肃重灾区国税收入情况对比表

甘南虽然是重灾区，但由于经济发展落后，税源较少且较为分散，从当前看，对国税的直接影响不大。据统计，地震造成3户采矿业和部分水里发电厂停产或减产，5月份减少增值税为111.5万元。

此外，定西、庆阳、平凉等地企业也不同程度受损，预计直接影响税收1600万元左右，间接影响目前无法精确估算，将在今后一段时间内陆续显现出来。

四、震灾中暴露出管理方面存在的问题及对策建议

（一）管理方面存在的问题

1.应急机制缺乏具体规范。近年来，甘肃省国税系统按照国务院、国家税务总局有关规定，制定了预防突发事件的各项预案，建立了相应的工作机制。“5·12”地震发生后，我省国税系统有力、有序、有效地应对，将地震灾害带来的损失降至最低，并确保了灾后的各项工作正常运转，未因突发事件造成税收工作中断。但也暴露出了一些不足，具体表现为：一是缺乏专项应急预案和应对专项（如地震）灾害的措施；二是缺乏应对突发事件和自然灾害的宣传教育和日常演练，广大税务干部和工作人员的防灾意识淡薄，应对灾害的常识普遍缺乏，自救知识基本空白；三是缺少救灾专项资金，使各级在面对突如其来的四、震灾中暴露出管理方面存在的问题及对策建议

（一）管理方面存在的问题

1.应急机制缺乏具体规范。近年来，甘肃省国税系统按照国务院、国家税务总局有关规定，制定了预防突发事件的各项预案，建立了相应的工作机制。“5·12”地震发生后，我省国税系统有力、有序、有效地应对，将地震灾害带来的损失降至最低，并确保了灾后的各项工作正常运转，未因突发事件造成税收工作中断。但也暴露出了一些不足，具体表现为：一是缺乏专项应急预案和应对专项（如地震）灾害的措施；二是缺乏应对突发事件和自然灾害的宣传教育和日常演练，广大税务干部和工作人员的防灾意识淡薄，应对灾害的常识普遍缺乏，自救知识基本空白；三是缺少救灾专项资金，使各级在面对突如其来的事件和灾害时，缺乏应急处理的资金支持。

事件和灾害时，缺乏应急处理的资金支持。

2.征管资料及档案保管存在隐患。国税系统对发票、征管资料、档案的管理都有明确的规定，但个别单位对此认识不足，重视不够，没有切实做好档案、资料的管理工作。如，没有对信息中心机柜、服务器等设备加以固定。一旦发生地震、火灾、水灾等突发灾害，没有采取加固、防火、防水、防盗措施的设备和资料就存在着安全隐患。同时，数据缺乏有效的异地备份机制。全省进行省级数据集中后，绝大多数的税收征管数据已经集中到了省局，但也有部分数据备份存放在本地数据机房中，并按照要求使用不同的备份进行保存。此次地震灾害，使本地存放数据的脆弱性显而易见，如果房屋倒塌将导致所有数据的丢失，对税收工作将会造成巨大影响。

（二）对策及建议

1.建立完善的法规。我国幅员辽阔，各种自然灾害发生频繁。因此，建立和完善应对突发事件和自然灾害的相关法律法规十分必要。应总结“5·12”地震中的一些经验和教训，制定包括灾情预测和发布、救灾救援、因灾受损等在内的行之有效的评估和统计制度，为防灾、抗灾、救灾和灾后恢复重建提供制度保障和决策依据。

2.完善应急机制。要从此次灾害中总结经验，加强灾害应急机制和重建机制建设，提高灾害应变和管理能力。一是制定处理突发事件的具体应急预案，具体包括应急组织、信息发布与报告、人员疏散、财产抢救、对外求救等涵盖突发公共事件和自然灾害处理的各个环节，应急预案要突出操作性，以指导基层制定更为具体的应急预案，做到应对突发事件有准备、有能力、有秩序。二是经常开展应急知识的宣传教育与演练，使每一位干部职工熟知在突发事件面前应当怎么做、怎么应对，使防灾抗灾制度落到实处。三是应建立救灾准备金，以备灾情发生时使用。

3.加强税收资料及档案的管理。一是建立“税收资料及档案灾备中心”，灾备中心和原始资料存放地相隔距离应在300公里以上，防止因客观原因造成档案、资料、数据的丢失和损毁。二是加强征管数据备份管理。定期对重要征管数据进行备份，采取纸质资料和电子资料两种备份形式。三是定期开展安全管理检查。定期开展安全大检查，特别是对档案资料室、发票库房、办税服务厅、机房等重点部位要严格检查，排除隐患，加强管理，切实防止不安全事故的发生。

4.把心理疏导和情感抚慰作为灾后重建的重要内容，做深做细思想工作。心理学研究表明，当人受到外界某种强烈刺激后，便会引发机体变化和反应，并激起神经冲动，传至中枢神经系统便会产生过度紧张的情绪，时间一长，就会产生负面影响，如健忘、消沉、悲伤、注意力不集中、工作效率低下等。我省国税系统有2647人受到震灾的影响，有6人受伤。这些干部及其家庭是地震灾害的受害者，同时也是心灵心理的受伤者，亟待心理疏导与情感抚慰。因此在做好物质方面的重建的同时，还必须做好思想心理方面的重建工作。如果说重建房屋、设施等属于硬件方面的重建，那么税务干部职工的心理疏导、情感抚慰则属于灾后重建的软件建设。从一定意义上讲，软件比硬件更为重要，因为世界上一切事物中人是第一要素，人的工作做好了，任何困难都可以克服，任何工作都可以做好。

五、支持灾后经济恢复与重建的税收政策建议

目前，地震灾区的工作重点已由抗震救灾转到灾后重建。支持企业全面恢复生产和灾后重建，是税务部门义不容辞的责任，甘肃是仅次于四川的重灾区，工矿企业受损严重，要使其尽快得到恢复与重建，亟需税收政策方面给予支持。现结合我省实际情况，提出以下几点经济恢复与扶持重建的税收政策建议。

（一）促进纳税人尽快恢复生产的税收政策建议

1.对受灾地区企业实行“消费型”增值税。甘肃省的企业大多是能源、原材料生产企业，我省陇南、甘南、天水在“5·12”大地震中受损的企业主要是采矿业、发电业、机械制造业，而这类企业恢复重建又需要大量的固定资产投资。现行的“生产型”增值税对购进固定资产所含税金不允许抵扣，这对因灾受损、恢复重建的企业十分不利。《国务院关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》（国发[2008]21号）规定，自2008年7月1日起，对受灾严重地区实行增值税扩大抵扣范围政策，允许企业新购进机器设备所含增值税进项税额予以抵扣。这一规定，对灾区企业重建有扶持作用，但力度仍然不够。为了使灾区企业尽快恢复重建，为国家创造更多的财富、增加税源，建议在灾区实行“消费型”增值税，同时将“消费型”增值税的范围和行业扩大到全额、全部行业，即允许对所有投资房屋、基础设施和购进设备等固定资产投资进项税全额抵扣，以最优惠的政策支持灾区的重建。

2.建议对受灾企业在重建期给予所得税优惠。《国务院关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》（国发[2008]21号）规定：对受灾严重地区损失严重的企业，免征2008年度企业所得税。我们建议加大优惠力度，对受灾地区损失严重的企业，在灾后重建其内免征企业所得税；重建期满后，在发展提高期内比照高新技术企业实行15%优惠税率。同时，对灾区现有企业的固定资产允许缩短折旧年限和采取加速折旧法记提折旧。

3.对于灾区受灾企业以前年度呆账税金予以全额豁免，以便企业轻装上阵，及时恢复生产。

4.甘肃经济落后，专业市场和个体税收在我省的陇南、甘南、天水等重灾区仍然占有一席之地。“5·12”地震发生后，由于玻璃、瓷砖等建材行业市场损失严重，同时，又缺乏相关的税收优惠政策，使商户无力继续经营，从而大量提交停歇业申请。建议对个体经营者因地震造成的损失，在缴纳增值税时予以减免。

（二）鼓励社会各界支持抗震救灾和灾后重建的税收政策建议

“5·12”地震发生后，社会各界积极捐款捐物，为灾区前期的抗震救灾工作提供了大量的资金和物质帮助。但灾后重建和恢复生产仍然任重道远，还急需大量的物资。有学者估计，所需的重建资金将是赈灾救助资金的3至4倍。在这紧要关头，税收应当发挥其杠杆作用，对企业向灾区提供的急需物资的捐赠，给予相应的税收优惠，鼓励社会各界积极支持灾后重建和恢复生产。具体建议：

1.对企业为支持灾区救援和重建而援助或捐赠的急需物资，如矿泉水、食品、药品、帐篷、活动板房，以及重建中需要的钢材、木材、水泥、工程机械等，在增值税方面给予免予按照视同销售课税的优惠政策。具体为：对小规模纳税人的捐助物资，可直接免征增值税。而一般纳税人由于实行扣税法，可以凭受赠地方政府或相关慈善机构开具的单据，作进项税额转出。对于利用本企业产品直接为地震灾区援助医院、学校、交通、通信、电力等公共基础设施的，予以免征增值税，并对本企业产品的进项税允许抵扣。

2.我国现行税法规定，企业发生的公益性捐赠支出，税前扣除额不能超过年度利润总额的12%。此次震灾波及面广、破坏性大，在党和政府的号召下，各行各业各企业纷纷伸出援助之手，出现了大量的捐助行为。公益性捐赠税前扣除比例明显偏低，在一定程度上不利于鼓励社会捐助。建议对企业给予灾区的公益性捐赠支出允许其税前全额扣除。

（三）吸引企业和投资人到灾区投资的税收政策建议

针对灾区恢复重建的迫切任务，应通过提供税收方面的鼓励和优惠政策，鼓励外地企业和投资人到灾区投资兴办企业。

1.对地震后在灾区新办的企业，吸纳招用当地因地震灾害失去工作的城镇职工人数达到职工总数30%以上的，在灾后重建期内免征企业所得税。重建期满后，在发展提高期内比照高新技术企业实行15%优惠税率。这样，一方面为招商引资创造良好的外部环境，另一方面缓解了当地的就业压力。

2.此次震灾中，我省倒塌房屋面积132.2万间，造成城乡住房损失380.17亿元。为了鼓励房地产企业到灾区投资建房，建议对参与灾后重建的房地产企业在灾后重建期内免征企业所得税。

课题组组长：杨继元

副　组　长：刘金良　贾曼莹

成　　　员：王应科　张国斌　张学显

执　笔　人：任　伟　郑　飞