政府和企业在区域经济规划中的角色

第三节　政府和企业在区域经济规划中的角色

一、政府的主体地位

（一）政府进行区域经济规划的目的

经济规划的主体是政府。地方政府通过区域经济规划解决当地经济发展出现的问题，国家政府通过对全国经济的宏观调控和规划解决区域间经济发展不协调的问题，实现国家总体经济发展目标。干预区域经济发展是针对区域经济问题的政府公共干预，这种区域经济问题是否能够通过“看不见的手”——市场机制得到解决，政府进行这种干预是否有必要？针对这一问题，众多学者依据不同学派的理论提出了形形色色的观点。总的来说，可以分为自由主义和干预主义两大派系。

自由主义是风靡于20世纪30年代的理论流派，主张自由放任，政府不应该干预区域经济发展。自由主义以新古典理论为核心，其基本观点是：在自由竞争、生产要素充分就业、资本与劳动力等生产要素充分流动的假设前提下，劳动力与资本等生产要素在市场力的作用下会在区域间自由流动，这种流动会自动地消除区域差距并使区域格局达到均衡。也就是说，资本和劳动在发达地区和落后地区形成双向流动，发达地区的资本边际生产率低于落后地区，而劳动边际生产力高于落后地区，因此资本会由发达地区流向落后地区，劳动则由落后地区流向发达地区。发达地区利用落后地区低廉的劳动力降低了生产成本，落后地区则由于资本的流入促进了增长。随着各种要素价格趋于一致，落后地区与发达地区的差距会在市场机制的作用下自动缩小，政府进行区域经济规划的干预行为完全是徒劳，结果只会使效率下降。根据自由主义理论，区域经济非均衡仅仅是一般经济自动均衡系统中一个暂时性的问题。

干预主义的发展历史相对较短，它是在总结自由主义的理论缺陷的基础上发展起来的。自由主义依据新古典理论有三个基本假设：自由竞争、生产要素充分就业、资本与劳动力等生产要素充分流动。但是这三个假设条件过于理想，不符合现实情况。在现实中，要素的转移成本提高了要素流动的成本，制度的障碍更增加了要素流动的难度。既然基本假设不能成立，由此得到的基本结论也难以站稳脚跟。

另外根据循环累积增长学派的观点，完全依赖市场机制无法实现区域经济平衡发展，相反可能使区域差距不断扩大。这是因为发达地区会通过“累积因果循环”机制不断自我强化，而落后地区则在“贫困恶性循环”机制的作用下长期陷于贫困。虽然市场机制会促使发达地区资本外溢、产生“扩散效应”，但同时它也会强烈吸引周边落后地区的经济资源、产生“极化效应”。由于极化效应强于扩散效应在发展中国家是更为普遍的现象，所以市场机制本身并不能缩小区域经济发展的差距，没有政府对区域经济进行积极的干预，不发达地区很难摆脱落后的现状，实现区域的均衡发展。

由此可见，市场机制在解决区域经济发展问题方面的作用是有限的，并且通常存在时滞，政府有必要对区域经济发展进行适度的干预。所以即使是标榜自由主义、市场经济的西方发达国家也从没有放弃过政府的干预职能。美国早期区域经济发展的“西进运动”是美国政府通过立法促使生产要素向西部转移的结果；德国政府在两德统一后，为了缩小原东德和西德间的发展差距向原东德地区投资千亿马克；日本政府也长期对不发达和欠发达的地区给以政策优惠和扶持。

（二）政府在区域经济规划中的作用

政府对区域经济发展进行的干预，一是针对区域经济发展中存在的问题进行的策略性干预；二是确定区域经济发展目标、引导区域经济发展方向的指导性干预。政府通过制定适当的政策对区域经济进行干预，区域经济规划是制定政策的基本依据。政府进行区域经济规划并不是取代市场机制，而是市场机制在调节区域经济发展“失灵”时的补充和修正。

但是值得注意的是，政府对区域经济发展的作用是一柄双刃剑。在区域经济发展的过程中，政府适当进行区域经济规划在解决经济发展问题、缩小区域经济差距方面能够发挥作用是毋庸置疑的，但是如果过度干预，或者措施失当，政府实施干预反而事倍功半。

地方政府作为区域经济规划的主体，是由其在区域经济中的利益主体地位决定的，主要反映在地方政府对地方所拥有的各类资源具有支配权，对于地方国有企业具有所有权，对区域经济运行具有监督权、管理权等方面。在宏观层面，政府的区域经济规划安排影响着区域的产业结构、产权结构以及竞争优势。政府对基础设施、法制法规、服务环境、运行效率的建设力度和速度影响着区域投资环境地位的相对上升和下降，进而影响着外部资金的流入和流出。政府再分配行为是否得当关系着区域经济之间的差距能否缩小。各地政府如果通过提供均等化的文化教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务以及能源、交通等基础设施，使区域间主体的竞争公平化，就能有助于促进区域间经济的和谐发展。在微观层面，政府的行为影响到每一个企业个体，政府的政策导向在一定程度上左右了企业的投资决策，每一个企业在当地进行生产、经营都要受到地方政府的监督、指导。政府的制度安排还影响着所有制结构和产权结构在区域之间的差异。

反之政府过度干预或政策行为不当会给区域经济发展带来更为负面的影响。比如，地方政府对所属的国有企业和国有控股公司进行干预，实行“拉郎配”式的企业合作；以“决定”、“通知”、“意见”等形式的文件代替法律，弱化法治维护市场在区域经济协调发展中的基础作用；有些地方政府大搞地方保护主义，千方百计阻挠本地企业的外迁，造成区际壁垒；在招商引资上竞相出台优惠政策，造成过度或恶性竞争。

政府干预一定要以市场为基础、政府为主导，避免政府过度直接干预所带来的负面影响，正确处理政府引导和市场机制的关系。建新企业、搞新项目要靠市场选择来决定，政府的作用则在于加强区域经济发展的协调和指导，建立与区域竞争优势相适应的分工协作关系，实现资源在本区域内的合理配置。同时在财政、金融、法律等方面对经济欠发达地区加大扶持力度，缩小区域经济发展差距。

（三）政府实施区域经济规划的范畴

1.宏观领域

实现地区经济持续、健康、快速发展，提高人民的生活水平是地方政府的职责所在，也是政府主要政绩的体现，这要求政府必须制定一定时期的经济发展战略和具体规划：一个地区在未来一段时间经济发展的总体规模和实现进度，以及这种经济增长能否可持续，也就是区域经济发展的总量目标、速度目标和质量目标。政府必须运用掌握的手段保证这些目标的实现。

另外地区政府还要进行规划，以促进与其他地区经济的协调发展。当今区域经济发展不平衡已经成为困扰很多国家政府的问题，作为地方政府有必要运用所拥有的经济手段平衡区际关系，促进区内落后地区的发展。

2.中观领域

政府进行区域经济规划的重要方面是地区的空间结构规划和产业规划。空间结构规划是综合要素的总体分布，是对区域所有土地的全局安排。政府首先需要确定地区的经济增长中心，然后协调这个增长中心与外围吸引区域的关系，规划地区的经济发展轴和发展带，最后确定该地区的产业园区和其他功能区。产业规划是区域经济规划的核心部分，政府要选择有利于本区域经济发展战略的产业，研究产业发展的条件和所需要的环境，确定产业发展的目标和途径，规划实现手段和措施。政府通过基础设施规划可以有效引导地区产业发展方向。基础设施建设包括水、电、交通、通讯等，作为投资方考察区域投资环境的重要因素，基础设施是否健全会影响投资方的投资地点选择决策。基础设施一般由政府投资，或者由政府吸引资本投入，所以生产型基础设施的建设情况会显示出明显的导向性，反映政府在一定时期内的产业选择态度。

3.微观领域

政府进行区域经济规划的微观领域主要涉及单个企业单位及其经济活动。政府要选择有利于地区宏观经济发展目标和符合中观产业结构和空间布局规划的企业。对于企业各种经济活动，政府有必要动用规范的行政模式进行调节。但是由于经济活动始终处于动态变化之中，所以行政性规范调节也要审时度势，不能限制过死，否则不利于企业的创新和发展。某些行业的企业是政府进行规划、调节的重点，比如基础产业的企业，由于投资巨大、周期长，对地区经济影响较大，所以从兴建到落成到运行都要接受政府的行政调节。对于资源产业的企业，由于很多资源是不可再生的，所以这些企业的经济活动也要受到行政调节和监管。

二、企业的角色

企业并不直接参与区域经济规划，但是却是区域经济规划的重要服务对象，受区域经济规划的影响很大。进行区域经济规划，不仅要为地方人民服务，创造良好的居住、工作条件，提高人民的生活水平，实现地区的可持续发展；同时企业作为区域经济活动的主体，是区域经济运行的微观基础，区域经济规划也应该为企业的发展服务。本书所讨论的区域经济规划实际上属于产业规划范畴，而不是地理规划。所谓产业规划就是地方对某一类产业在该地的发展方向、规模、水平等进行具体的规划设计。地方政府的行业选择、政策导向都是企业未来发展的指导性行动纲领和发展依据。企业扩大规模、改变战略等决策都与区域经济规划的制定和调整息息相关。

作为企业，没有规划区域经济的权力，从这个角度讲，企业处于比较被动的地位，所以要努力适应政策，与本区域的经济规划协调一致，这样不仅能够获得良好发展的宏观环境，而且与政府形成和谐同步的关系有益于企业在该区域生存和发展。另一方面，企业，尤其是区域内的龙头企业要充分发挥自身优势，努力对区域经济规划施加积极的反作用。如今有些地方的大企业，以所在区域为依托，用自身发展带动地区经济的发展，反过来区域经济蓬勃发展又给了企业营造了优越的外部环境，为企业注入了新的活力，形成了对企业和区域经济都有益的良性循环，为其他地区政府与企业建立和谐相处、目标一致的关系树立了很好的表率。