制度约束和改革展望

我国参与式预算改革：制度约束和改革展望⁽¹⁾

◎王　晟　王加磊　潘政烨

摘　要：参与式预算改革是当前国内外理论界和实践部门都非常关注的改革前沿问题。自21世纪开始我国许多地方纷纷试点，开创了各具特色的地方参与式预算改革之路。但无论是从公众以预算项目为平台和载体参与预算决策和管理的模式来看，还是基于公众以整个预算案为参与预算决策和管理的对象来分析，我国的地方参与式预算改革总体体现出改革层级低；参与过程中政府的主导地位非常明显；公众参与的广度、深度、精度都有待提升；参与式预算改革的制度设计有待完善、规范等问题。基于参与式预算制度设计视角，探讨我国参与式预算的持续推进和健康发展，有利于公众有序参与政府决策，有助于公共财政体系建设，也有助于提高民主管理、民主监督的质量。

关键词：参与式预算；地方改革创新；制度约束；参与质量提升

一、引　言

进入21世纪，国外参与式预算改革及其成功经验引入我国，以公众直接参与预算（项目）为显著标志的参与式预算改革开始在我国兴起，自此之后，我国很多地方纷纷试点，从我们已掌握的文献资料来看，目前已实施参与式预算改革的典型地方主要有浙江温岭、江苏无锡、黑龙江哈尔滨、上海惠南等。学术界对参与式预算改革的研究也可谓风生水起，如火如荼；理论研究者们分别从财政学、政治学、公共管理等多学科对参与式预算的国外模式及其经验借鉴、中国参与式预算改革的缘起与发展、典型的国内地方参与式预算改革、参与式预算改革中存在的问题以及进一步改革的思路和建议进行了详尽且比较深入的探讨。

胡锦涛同志在党的十八大报告中明确指出，要“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与。……必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。……更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”因此，本文拟以公众参与政府预算的范围和深度为切入点，即从政府预算的专业视角，以公众实际参与的预算内容为划分基础，对我国当前的典型地方参与式预算改革进行分类和个体分析，指明当前我国参与式预算持续深化改革中存在的国际共性的问题（参与式预算制度自身的制约），以及我国特有的问题（参与式预算在我国实践改革中因现行的制度约束所导致），旨在为参与式预算改革在我国的持续、健康、稳定的推进提出改革思路。

二、参与式预算研究的文献综述

近年来，国内外很多学者从不同层面对参与式预算进行了研究探讨，总体可以综合为以下四个方面。

（一）参与式预算的理论基础研究

国外学者对参与式预算的理论研究主要集中于其必要性和重要作用方面，如Harmon（1971）认为行政官员的行为并不总能（也不可能）与公民的希望和需求保持一致，而参与式预算能够对行政官员的腐败和不负责任起到一定的制约；Whitaker（1980）指出只有在行政管理者与公民共同工作或者合作的条件下，很多公共服务项目才能实现预期的成效。自西方预算民主理论引入我国以来，我国理论界对参与式预算表现出极大的关注，不同学科的学者从不同视角阐明了参与式预算的重要意义。陈家刚和陈奕敏（2007）基于民主和治理视角，明确了参与式预算是直接民主和代议制民主相结合的一种有效形式，能有效地促进公民直接参与政府决策；王雍君（2010）指出参与式预算有助于强化受托责任、推动基层民主；何包钢（2011）强调参与式预算是公民实现政治权利，直接参与预算过程和监督政府花钱的一个基本制度和方法，已成为一种完善治理、强化行政权力的地方创新制度。

（二）国内外参与式预算改革实践的介绍与比较

国内外学者对参与式预算在世界各国的改革实践进行了广泛而深入地阐述分析，具体又可以分为两类：第一类是针对具体国家的改革进行介绍，如Goldfrank和Schneider（2006）、Wampler（2007）、Aragones和Sanehez-Pages（2009）对巴西参与式预算改革的直接动因、发展以及取得的成效进行了详细介绍和分析；赵丽江（2008）从协商民主在公共领域内应用的角度，分析了参与式预算在法国、德国与意大利三个欧洲国家的发展实践；朱圣明（2010）对参与式预算在巴西、西班牙等欧洲国家，以及印度等亚洲国家的实际发展状况进行了全面系统的介绍；李凡等（2010）对哥伦比亚参与式预算的具体做法进行了全面的介绍；孟元新（2011）对2010年度我国浙江温岭、宁海，四川白庙乡，上海等地的参与式预算实践、实施发展情况进行了综合性阐述。第二类是国内外的比较研究。如苟艳楠，王逸帅（2009）以实施参与式预算改革的预算环节（编制、决策、执行、审计与评价）为划分依据，对巴西、印度、乌干达等国的经验做了较为系统的介绍，并与我国浙江温岭、江苏无锡等地的改革进行了比较分析；刘邦驰，马韵（2009）从参与力量、参与式预算维度、实施进程安排和公民参与能力的角度对参与式预算在巴西和中国的实践进行了详尽的比较分析。

（三）参与式预算改革推进中存在的制约与瓶颈

国外学者针对参与式预算改革中公民参与机制可能出现的问题进行了分析，Van Meter（1975），Cupps（1977）指出公民参与的稳定性和可靠程度有可能和绩效管理相抵触；Dutton（1984），Thomas（1986）阐明公民可能因专业化知识的缺乏而对决策质量造成威胁；Cleveland（1975），Rydell（1984）则分析指明公民参与可能导致更多集团和机构追逐自身利益的行为，这将产生极大的交易成本，进而造成效率损失。国内学者侧重于在案例分析的基础上，分析我国参与式预算改革中存在的问题。如钟晓敏（2008）以温岭参与式预算改革为切入点，阐明当前我国公众的参与还非常有限，人大监督处于弱势地位，；张学明（2008）指出目前的参与式预算改革尚未对财政预算起到彻底的规范约束作用；徐殉，陈剩勇（2009）则指出目前的预算程序难以保障先期预算恳谈中所形成的公共理性能实质性地进入政府后续的预算执行中；何包钢（2011）则从参与式预算改革推广的角度阐明，当前大部分的试点改革都在乡镇（街道）层级开展，进一步推广到更高级次的政府很困难。

（四）研究如何完善我国参与式预算改革的对策

马骏，牛美丽（2007）从进一步落实和发挥人大作用，理顺并合理化党委、政府和人大间的预算关系，重构财政部门和其他准预算机构之间的关系三方面提出了改革的指导性建议；陈家刚，陈奕敏（2007）从提高参与主体的参与质量和提升核心组织机构的力量方面提出了继续深化完善参与式预算改革的可操作化措施，具体包括扩大参与的广泛性与代表性，合理发挥专家、学者的作用，促进地方性民间组织的发展，以及强化地方人大的权力和赢得中央政府的支持；张学明（2008，2010）将参与式预算导入人大制度框架，重点研究探讨了人大制度的功能发挥和延续性创新层面，指出人大应充分运用法律赋予的职责和权力，强化对预算全过程的审查监督；通过预算培训和实践提高人大代表参与的能力和水平，使其充分行使修改预算和监督政府预算执行的职权；马蔡琛，李红梅（2009）提出了继续深化参与式预算改革的“三部曲”，即推广普及预算知识、完善专业预算咨询智囊系统和延长人大代表参与预算审议的时间；徐殉，陈剩勇（2009）借鉴西方协商民主理论，阐明参与式预算应具有的规范性价值维度：增强基层（地方）政治与政府的民主取向，创制基层政治与政府的合法性；以其制度程序促成对话，形成审慎协商基础上的共识，建构公共理性；以其制度的程序性共识基础上的公共理性，引导政府公共政策的决策与执行，实现基层（地方）政府公共行政的理性化等；林敏（2010，2011）通过实证研究，基于参与式预算性质功能、改革动力及政策效应等方面探讨了参与式预算试点、深化和推广的有效途径。

已有的研究成果建立了参与式预算的基本理论框架，解析了实践中涌现的地方参与式预算改革的典型案例，借鉴了西方国家参与式预算改革的成功经验，极大地推进了我国公众参与地方治理、政府决策的参与式预算改革。但已有的研究缺乏对我国现有的地方典型模式进行比较，更未对不同地方的创新特点进行对比分析，各改革模式的有效性的实证分析也就更无从谈起。

三、我国公众参与预算决策和管理的地方创新

世界上最早实施参与式预算的国家是巴西，之后拉美、中东欧、亚洲和非洲等许多国家都进行了参与式预算改革。我国自2005年浙江温岭新河镇试点参与式预算改革以来⁽²⁾，国内很多地方如黑龙江哈尔滨、江苏无锡、上海惠南镇、云南禄劝县、四川巴中市白庙乡等都进行了试点改革。因各地的实施背景和环境不尽相同，所以各地的创新举措也各具特色。我们根据公众参与预算决策和管理的范围和深度分类，可以把当前的试点改革分为两种类型。

（一）公众以公共项目为平台和载体参与预算的决策和管理

这一类是指公众参与的对象主要集中于公共项目。由于政府预算的专业性较强，公众从了解熟悉到提出意见需要一个过程，甚至需要专业知识，因此政府选择与民生领域相关的项目作为公众参与式预算的平台和载体，让参与的公众有话可说，有话能说，既可以增加公众持续参与的兴趣，也可以让公众对参与的效果有直接感受。当前我国黑龙江哈尔滨的“阳光理财”，江苏无锡的“阳光下的财政”，上海惠南镇的“民主点菜”，浙江温岭泽国镇的“民主恳谈”都属于此类模式，具体见表1所示。这类模式的基本运作机制可以归纳为：选定项目—选取参与者—确定顺序—编制预算—跟踪监督—验收评估。

表1　公众以项目为平台和载体参与预算决策和管理

续表

1.各地具体做法及其特色分析

（1）哈尔滨的参与式预算改革。这是由中国发展研究基金会推动、地方财政部门主导，始于街道和社区的试点改革。其特点具体体现为四点：第一，地方政府（财政部门）从财政预算中拿出一部分涉及公众切身利益的建设资金进行讨论和决策；第二，参与者（公众代表）的选取比例一般占社区或村总人口的2%～3%，选取方式为抽签（城区）和推选（农村）；第三，参与的代表确定项目优先顺序的方式为“投票”或“协商”；第四，代表参与项目设计、实施全过程的监督与评价。

（2）无锡的参与式预算试点。无锡的主要做法与哈尔滨类似，与其不同之处主要有两点：其一，公众参与讨论和决策的项目来源更为广泛，核心在于公众可以自由推荐项目列入讨论和决策的内容；其二，项目决策的方式更为多样，既有群众代表大会投票方式，也有专家论证会、群众代表协商会、民主恳谈会等。

（3）上海市惠南镇的参与式预算。惠南镇早在2003年就开始实施“民主点菜”工程，其实质就是参与式预算，特点如下：第一，“菜单”由镇政府确定，“菜单”的总额控制在镇政府预算总支出的15%，“菜单”体现为公共投资项目；第二，“民主点菜”的方式体现为听证会、座谈会、问卷调查、个别访谈、政府网站征集意见等，“点菜”结果体现为“年度政府实事工程征询表”；第三，镇人大对工程进展实施过程监督和结果测评。

（4）温岭泽国镇的参与式预算。与哈尔滨和无锡模式不同，温岭的参与式预算改革起源于“民主恳谈”，并在实践中逐渐积累和推进形成的。“泽国模式”的特点非常显著：第一，代表确定的随机抽样机制。2012年以前，代表是通过乒乓球摇号方式按照千分之二的比例随机确定，2012年为促进参与者更加有效地参与预算决策，调整为由随机抽选50%选民代表和50%各类专业人员组成。第二，项目确定更加科学，项目的最终确定要通过两次民主恳谈、两次问卷调查，最后由大会集中恳谈的方式决定。值得特别指出的是，泽国镇问卷调查方式开中国参与式预算改革之先河。第三，独有的第三方主持人机制。鉴于选民代表和政府领导在利益立场、信息占有、知识层次、语言表述等方面的差异，泽国镇参与式预算程序中设置了公正、中立的主持人制度。

2.公众以公共项目作为平台和载体参与预算决策与管理的模式特点

（1）公众参与的对象为有限的公共项目。即公众参与的公共项目并非政府预算中包含的所有项目，也就是说，政府会选择一部分公共项目让公众参与决策和管理。如无锡模式中公众可以自行提出符合要求的项目作为参与式预算项目库中的增量项目，但大部分项目还是由政府确定；惠南则控制可供讨论的专项资金总额，项目由参与者决策使用；泽国则是所有的建设项目都必须经过恳谈才能实施。

（2）公众的参与属于实质性参与。这具体体现在：第一，公众可以否决部分项目。如泽国模式中公众将先后两次对政府提供的项目填写调查问卷，最终按照问卷结果进行优先顺序排列，由参与的公众实现对所有项目的“优胜劣汰”。第二，公众可以调整具体项目的预算额度。如在2005—2006年度上海惠南镇的实事工程民主点菜中，提高合作医疗报销比例以高得票率列入实事工程的菜单，这一结果直接使得惠南镇合作医疗专项补贴经费增加了500万元，报销比例也提高了20%。第三，公众可以增加项目库待选项目。如表1所示，多地都会在征求地方公众意见的基础上确定部分可供讨论的项目。

（3）以项目为载体和平台，公众可以实施全过程的参与、监督。即从项目的决策、实施过程及项目结束后的评价，公众都可以进行参与。如表1所示，各地在参与式预算改革过程中，公众不仅在预算的编制审议环节（前期）参与预算决策，还可以在预算执行环节即项目的实施环节实施参与和监督，并对实施的结果（决算和审计环节）进行测评。

（4）信息公开。项目信息的预算公开是公众以公共项目作为平台和载体开展参与式预算的基础，也是前提。在上述模式中，各地在预算编制审议之前，会把相关项目的详细说明材料发送给民意代表，让代表充分了解相关信息；在项目的执行和决算环节，政府也会公开与这些项目的相关信息，为公众实施参与和监督奠定了坚实的基础。

（二）公众以整个预算案为对象参与预算的决策和管理

这类模式参与者参与决策和管理的对象并不局限于具体的公共项目，而是整个的预算草案。实践中主要以温岭新河镇的参与式预算改革为典型代表，具体如表2所示。可以这样说，新河镇从真正意义上开启了我国参与式预算改革实践。

表2　公众以预算案为对象参与预算决策和管理

1.温岭新河镇的参与式预算

新河模式以人大预算审查监督为核心，通过民主恳谈的方式，将公众参与纳入基层人大制度框架内。其特点主要表现在两个方面：第一，二审预算草案。第一阶段的审议是在人代会召开之前，由镇人大主席团领导下的人大财经小组组织召开预算初审，分工业、农业、社会事业三个专门小组进行讨论，参与者除人大代表外，各协会、社会团体、各界代表和公民自愿参与，会后小组形成预算初审报告。第二阶段的审议是在人代会召开期间，代表们对预算报告进行集中审议，镇政府负责人回答代表提出的询问。第二，形成并审议预算修正案。人代会审议预算草案之后，如人大代表有异议，五人以上人大代表可联名提出预算修正案，由人大主席团审查，再交由人大票决预算修正案，如票决通过则要修改预算草案。

2.温岭温峤镇的参与式预算

温峤镇借鉴新河模式的成功经验并进行了创新，主要表现在：第一，开创国内政府财政预算编制前民主恳谈的先河。在预算编制具体开展之前开展民主恳谈，以提高预算编制的质量，在预算草案中更充分地体现民意，是温峤的首创。第二，首创性别预算。在预算编制阶段，镇妇联通过邀请的方式，让尽可能多的妇女代表来参加民主恳谈会。同时，妇联组织干部入村搜集妇女的建议并纳入预算草案；在预算初审阶段，专门开设“性别预算”专题，让妇女代表在自己关注的领域内就预算的安排进行充分的讨论，并提出相应的意见。

3.公众参与整体预算草案的模式特点

（1）公众参与预算决策和管理的对象为整体的预算草案。表2中的试点改革地方公众参与的不仅仅是部分的项目，而是整体的预算草案，在参与的内容方面大大地前进了一步。

（2）公众参与的环节可以是预算全过程，但重点仍在预算的编制和审议环节。这与表1中的模式完全相同，公众可以进行预算全过程的参与，但参与的重点还是停留在编审环节。这不仅体现在对预算执行环节的参与、监督主要是通过预算审查委员会进行的，并非全体的公众代表参与，也体现在公众参与的深度还非常有限。

（3）预算修正案的实施极大地推进了我国参与式预算改革的发展。是否具有预算修正权是人大代表能否充分行使其职能的核心体现，表2的地方改革创新不仅激活了地方人大的职能作用，也为我国参与式预算的改革路径提供了可供参考的具体改革举措。

四、我国参与式预算改革中存在的问题及其原因分析

当前，我国参与式预算改革的持续推进中遇到了一系列的问题，这些问题的出现受多重因素的影响，既有制度设计本身的原因，也有我国民主进程和公民素质的原因，还有财政管理等方面的原因。

（一）参与式预算制度内含的共性问题

参与式预算制度设计的初衷是希望通过广泛的公众参与，对政府的预算决策与管理进行参与、制约和监督，使政府更加负责任地使用和管理纳税人的钱，努力实现构建“少花钱多办事的政府”的目标。然而，综观实施参与式预算改革的世界各国，无一例外地都存在三方面的问题。

1.参与者的选择问题

从公正的立场来看，参与预算决策与管理的公民应采取随机抽样的方法，这也是当前在大多数实施参与式预算城市或地区正采用的方法，但这不可避免地导致参与者的“无效”参与或者“过度”参与。前者是指参与者对此根本没有兴趣，对参与的内容也持无所谓态度；后者是指参与者过度关注与其自身利益或其代表的群体利益密切相关的那些项目决策。

2.参与者追求个人利益与代表公共利益（意志）之间的矛盾

参与预算讨论、决策和全过程管理的公众是有限理性的“经济人”，因此，在参与的过程中他们会首先代表其自身利益，其次会代表与其紧密相关的部分群体的利益，最后才是代表最为广泛的公众利益，这也就决定了他们至少是会更多地关注与其利益直接相关的特定项目。进而如果他们参与决策的项目通过审议并予以执行，且他们最终能“品尝”到“参与”给他们带来的实际“好处”，就将进一步导致参与者降低对公共利益的认知，这与参与式预算制度设计的初衷是相悖的。而且，一旦参与者在参与的过程用各种手段来维护自己的私人利益时，那么“多数人暴政”就在所难免。

3.参与者的短期计划与政府的长期规划不完全一致的问题

经济社会发展的长期规划在参与式预算中难以得到实施。首先，参与者受其专业能力、全局观念、综合素质等方面的制约，难以考虑到经济社会发展的长期规划，更缺乏通过技术分析权衡短期发展和长期规划。虽然公民通过政治参与或协商实践积累可以逐渐培养这种技能，但这需要一个较长的过程。其次，参与者过于关注与自身利益相关的项目，也会导致其对长期公共利益计划或项目的关注度降低，进而使得参与者们难以对区域内的长期发展规划进行讨论和研究。

（二）我国试点改革中所存在的问题及分析

1.以政府为主导的试点改革局限性非常明显

我国各地试点的参与式预算改革为公民参与公共决策和管理提供了有效渠道，也促进了公民利益的合理满足。然而，我们通过对我国典型试点模式的梳理，发现大部分试点是以政府（财政部门）为主导的。政府主导的参与式改革的局限性非常明显，第一，可供参与者讨论决定的预算总额受政府控制，可供参与的“菜单”主要由政府提供，因此，公众参与预算决策和全过程的管理就极其有限。第二，由于政府预算整体有关的所有信息仍由政府把控，可供参与者了解或参考的预算信息非常有限。因此，在这种信息不对称的情况下，公民对预算的参与容易流于表面形式，难以实现对预算决策和管理的全程、完整地实质性参与。第三，在公民意识和民主意识不是很强的情况下，政府的“主导者”身份使得公众难免会存在怕“得罪”政府的潜意识，导致民意不敢表达或者不能得到充分表达，从而对政府预算最终结果的影响力有限。

2.公众参与的层次和范围较低

（1）公众参与缺乏广度。公众参与缺乏广度实践中主要表现在预算编制环节，具体涉及以下两个方面的问题：第一，公众参与决策的预算总额有限。以公众参与预算项目决策与管理这类模式来说，公众参与的仅仅是项目，且还不是政府预算中所包含的所有项目；以公众参与整体预算案这类模式进行分析，我们发现公众参与讨论预算的时间较紧、层级较低。第二，公众参与决策和管理的内容有限甚至特定。参与者一般只是对政府事先安排好的政府预算项目优先排序或对预算资金调增、调减发表意见、表达需求，而对于政府预算整体制定的依据、预算项目如何安排和资源如何分配等实质性决策过程难以得到有效参与。

（2）公众参与缺乏深度。从预算的审议过程来看，参与者参与预算讨论、表达利益需求的途径主要是大会前的预算初审民主恳谈会，这就使得公众的参与主要集中在预算编制审议环节，且主要在预算法案最终确定之前，也就是说，公众在参与过程中所表达的公共意志，在最终的预算法案中是否能够得到充分的体现，以及在年终的决算中是否能够得到真实的实现，尚缺乏深入合理的监督机制。

（3）公众参与缺乏精度。从公众参与预算管理的全过程来看，公众在参与式预算中对政府预算的参与和监督只局限于合法合规性监督，即对预算法案的形成提供有限的意见，并监督预算收支有无违反法律、有无隐瞒、少列或虚列情况，或是否遵守了统筹兼顾的原则；而尚未深入到合理性、效益型监督，即对政府预算安排是否合乎常理、是否能够最大限度地发挥资金效益、是否能够反映预算全貌或者项目信息。

3.现行支持参与式预算改革的制度体系还相当不完善

（1）保障公众参与预算决策与管理的制度规范尚未建立。在中国目前的政治体制和法律体系下，基层制度创新的可持续性与政府官员的变迁、执政理念的差异，以及其对政绩的追求存在极大的相关性。当前公众的参与并未以制度的形式予以规范，这就很容易造成改革面临“人走茶凉”的命运。

（2）制度构建的主体要素尚不健全不成熟。参与式预算的制度构建需要有多个主体要素，包括参与主体的确定，参与方式的选择，参与程序的规范，参与的具体运用要求等等。然而，当前我国参与式预算改革中，首先没有制度化、规范化；其次，就制度的组成要素来说，也存在诸多问题，如代表的遴选方式不科学，公众参与缺乏广泛性与代表性；公众的参与方式单一、程序设计不合理、参与时间太短、参与环节脱节现象严重等；信息的公开不够全面、随意性大；公民参与政府预算协商讨论、审查和监督的权利缺乏相应的法律规定，这些制度限制在很大程度上影响了公民利益需求的有效表达和参与式预算改革的进一步推进。

五、深化我国参与式预算改革的对策建议

参与式预算作为公民参与预算决策和管理的一种创新方式，仍处于改革发展的初期。客观来讲，参与式预算的持续推进和深化改革是一个长期复杂的系统工程，但我们认为，改革的基础在于制度化、规范化，核心在于提升公众的参与质量。

（一）夯实基础条件

1.预算知识的普及

政府部门必须充分考虑到现代预算的复杂性、技术性，以及参与者预算知识普遍缺乏这一硬性约束条件，将束之高阁的预算资料进行通俗的解读，把专业的预算术语转换成更为浅显的表述；同时，充分利用网络、电信、出版、广播、电视等大众媒体手段增加对公众预算知识的普及力度，全面、科学、及时地推广普及公共预算的基本知识，提高参与者预算知识水平，提高预算参与的质量和效果。

2.预算信息的公开透明

我们认为，第一，各级政府要切实贯彻落实《政府信息公开条例》，加强政府信息公开制度建设，确保预算信息公开的完整性、真实准确性和时效性。第二，充分利用各种媒体，尤其是网络向公众完整、系统、详细、及时地披露政府预算信息。第三，建立各级政府和各职能部门信息公开和财政透明问责机制，并将其列入政府考核体系。

（二）创新技术条件

1.提高进行预算参与的公众质量

在预算参与的过程中，公民参与的有序、理性、自主、专业是影响预算参与效果的重要因素。由此，公民代表的代表性、广泛性、参与能力和代表产生方式的灵活性和规范性就显得尤为重要。我们建议开拓各种渠道，优化随机抽样方法，广泛吸纳社会各阶层的参与，适当发挥专家学者的作用。

2.优化预算编制

参与式预算改革对预算编制优化，预算信息精确度、真实性提出了更高的要求，因此应规范预算流程，延长预算编制周期，采用亲善用户（user-friendly）的预算报告制式，建立预算编制环节中公民、政府、人大的多维协商机制等。

3.拓宽基层民众参与预算的范围

第一，扩展公众参与预算的内容。应有步骤有目的地扩展公众参与预算的内容，可以从与公众最为紧密相关的民生项目开始，从有限的预算总额控制开始；逐步发展到公众可以对自己有兴趣的预算内容提出质疑，并参与执行环节的监督。第二，实施全过程的参与和监督。应设计财政预算中期和年终执行效果的民主恳谈会机制，鼓励公众在人大的引导下对预算执行效果进行监督。

4.提升人大作为核心组织机构的能力

人大作为我国立法机构，在参与式预算改革中其重要作用体现于对公众的引导。首先，人大应建立针对政府预算的专项调研制度。在预算编制之前，人大应就预算草案广泛调查走访、听取民意，力求在政府预算编制环节将第一轮公众的意见向政府反馈。第二，建立人大会前的反馈制度。即在人大会召开前，人大应充分熟悉了解预算草案，对预算草案编制的依据、各项数据及其之间的内在关系，都能对公众进行解释说明，在这一环节的公众参与中提供有效的引导。第三，建立人大对预算决算的全口径审查和监督制度，并形成审查结论（报告）向公众公告，接受公众询问和参与监督。第四，建立人大主导，公众参与的预算全过程监督检查制度。可以考虑首先建立人大代表对民生项目的定期访问机制和竣工项目的跟踪监督机制，评价预算执行过程中资金使用的进度和效益情况，并建议赋予参与者对于预算项目执行存在严重问题的相关人员的专项问责提案权。

（三）完善制度条件

“公民参与”是参与式预算的题中应有之意，是我国民主化进一步探索和深化的核心驱动。现行对公众参与预算决策和管理还缺乏制度保障，因此，首先应以法律的形式明确公众参与预算的权利；同时，应细化参与式预算的制度设计，具体明晰公众参与预算决策和管理各项要素。这个主题我们将在后续的研究中详细讨论。

主要参考文献

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【注释】

(1)本文为国家社会科学基金资助项目“创新地方预算监督机制研究”（项目编号11CGL027）的阶段性成果。
　　王晟：浙江财经学院，E-mail：wsheng216＠zufe.edu.cn；王加磊：浙江财经学院，E-mail：wanglei＠zufe.edu.cn；潘政烨：浙江财经学院，E-mail：panjih＠zufe.edu.cn。

(2)温岭参与式预算改革起源于1999年的民主恳谈，理论界一般认为温岭是参与式预算改革的发源地。