嘉兴市村级集体经济发展研究

嘉兴市村级集体经济发展研究

□　徐连林　叶祝女

党的十八大报告在论述“推动城乡发展一体化”时明确提出，要“壮大集体经济实力”。发展壮大村级集体经济是整个农村经济发展的重要组成部分，只有加快村级集体经济发展，才能做强新农村建设主体，增强积累和投入能力，为社会主义新农村建设提供物质保障；才能巩固农村基本经营体制，增强村级组织为农服务的能力，解决一家一户办不了、办不好的事情，推动农村生产力的不断发展；才能确保基层组织正常运转，提高农村基层组织的凝聚力和战斗力，巩固党在农村的执政基础。尤其是在当前我市统筹城乡综合配套改革、打造城乡一体化先行地、建设现代新农村的新形势下，村级集体经济的发展更是发挥着不可替代的基础性作用。因此，深入了解当前我市村级集体经济的发展状况，研究探讨现阶段发展壮大农村集体经济的对策措施，具有重大的现实意义。

一、村级集体经济发挥着现代新农村建设的基础性作用

当前，我国尚未建立起覆盖城乡的公共财政体制，村级集体经济在保障农村基层组织正常运转、提供农村公共服务、增加农民收入等方面起着十分重要的作用，是社会主义新农村建设的主力军。

（一）村级集体经济是农村基层组织运转的经济基础

加强农村基层组织建设、保证农村基层组织的有效运转是建设社会主义新农村的组织保证。与城市基层组织的运转经费由财政提供不同，长期以来农村基层组织的运转经费（村干部报酬和办公经费等）一直由村级集体经济组织承担。因此，只有村集体经济发展壮大了才能确保基层组织正常运转，才能提高农村基层组织的凝聚力和战斗力，巩固党在农村的执政基础。

（二）村级集体经济是农村基础设施建设的主力军

农村基础设施是农业生产和农民生活的基本保障，其状况直接影响农业的生产能力和农民的生活质量。根据公共性的大小，农村基础设施建设的资金分别由政府财政和农村集体提供：“村外”的公共设施，如通村公路、大中型水利设施、电力设施等由政府提供；“村内”的公共设施，如村内道路、小型农田水利设施、公共卫生设施等由村级集体经济组织或农民出资建设。农村税费改革后，村内公共设施建设采取了“一事一议”的筹资机制，但这一机制能筹集的资金数量有限，村内基础设施建设所需的资金仍需要依靠村级集体经济组织筹集。从调查的情况看，无论是生产性基础设施还是生活性基础设施，村级集体经济组织都是农村基础设施的主要提供者。

（三）村级集体经济是维护农村基本经营制度的重要保障

以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是农村基本经营制度，是党的农村政策的基石。在这一体制内，“分”是“统”的基础，“统”是“分”的保障，单纯强调“分”的作用，而忽视“统”的功能，只能解决温饱问题，要想实现共同富裕，就必须大力发展集体经济，优化和完善“统”的服务功能。从全市来看，村级集体经济“统”的功能不强，已成为影响和制约农村经济发展、农民增收致富的重要因素。当前农村正在发生新的变革，发展现代农业、推进规模经营不可逆转，迫切要求开展多元化、多层次、多形式的农业、农村社会化服务，这既为发展村级集体经济提出了新的要求，也为增强村级集体经济组织服务功能开辟了广阔的空间。发展壮大村级集体经济，是现阶段农村生产力发展对生产关系变革提出的必然要求，是完善和发展统一经营的迫切需要。

（四）村级集体经济是促进农民收入增长的重要支撑

在家庭经营体制下，农民的增收和致富主要依靠农民自身的力量，但村集体经济的发展状况对农民收入的增长仍起到重要作用。表现为：村集体经济实力强大就有能力改善农业基础设施，从而为农民发展高效生态农业提供必要的条件；村级集体经济的发展可以为农民提供就业机会，直接增加农民收入；村级集体经济强大的村，通过股份制改革，农民成为股东，能够从集体资产的经营收益中分红。调查显示，凡是村级集体经济发展较好的村，农民的收入水平往往较高，农民人均收入与村集体经济收入之间存在显著的正相关性。

二、嘉兴市村级集体经济发展的主要成就和存在问题

2009年市政府下发《关于进一步发展壮大村级集体经济的若干意见》（嘉政发〔2009〕40号）以来，我市各级政府认识上高度一致，十分重视发展壮大村级集体经济和集体经济薄弱村转化工作，分别结合实际制定出台了相应的扶持政策，并采取大量积极有效的措施，促进了村级集体经济的快速发展。

（一）嘉兴市村级集体经济发展的主要成就

1.村级集体资产快速增长

从总量来看，村级集体资产已达到一定规模。据农经统计资料显示，2012年底，全市889个村（股份）经济合作社，拥有村级集体资产总额为138.47亿元，村均1557.6万元，分别比2008年底增长64.2%和68.7%，平均年各增长13.2和14.0个百分点；村级所有者权益为69.72亿元，村均784.2万元，分别比2008年增长43.0%和45.2%，平均每年各增长9.4和9.8个百分点。从资产构成来看，流动性资产和固定资产二者占了资产总额的94.1%；从资产增量来看，固定资产比2008年增加了35.32亿元，占总资产增量的65.2%；流动资产增加了15.48亿元，占增量的28.6%，由此可见，村级资产质量得到有效提高，可用于村级集体增收的资产增长较快。

2.村级集体收入稳步增长

依附于村级资产的快速增长和财政补助力度的加大，村级集体经济收入呈稳步增长的态势。2012年，村级集体经济总收入14.92亿元，村均167.8万元，比2008年分别增长44.1%和47.9%，平均年增长9.6和10.3个百分点。其中村级经常性收入（包括经营收入、发包与上交收入、投资收益）62887万元、上级财政补助收入53136万元、其他各类收入33218万元，村均分别为70.7万元、59.8万元和37.4万元，各占总收入的42.1%、35.6%和22.3%，村级收入来源呈现“三足鼎立”之势，而且村级经常性收入的增速位居首位。

3.村级经济薄弱村转化效果明显

近三年来，各地着力在薄弱村的转化上加强扶持，通过强化班子建设，开展物业项目建设，引导异地抱团发展，加强财务监管等有效手段，巩固发展一般村，加快转化薄弱村，从总体来看效果明显。到2012年底，全市村级总收入在30万元以下的薄弱村从2008年的90个下降到24个。

4.村级集体经济支出呈刚性增长趋势

2012年，全市村级集体总支出12.00亿元，村均134.9万元，比2008年增长50.4%，高出同期收入增幅6.3个百分点。一是村级组织运转经费占总支出的比重近一半。2012年，保障村级组织运转的管理费支出57254.7万元，占总支出的47.7%，村均64.4万元，比2008年增加19.4万元。二是公共基础设施建设及维护性支出比重加大。除去上级对新农村建设和村庄整治等各类公共基础设施专项补助外，2012年村级组织支付的公共服务费用12266.5万元，用于农业发展支出32702.2万元，二者合计为44968.7万元；村均50.6万元，二者占总支出的37.5%。

5.村级集体经济收益呈两极分化趋势

2012年，全市889个村集体经济收支结余总额为29290万元（村级经济总收入－村级经济总支出），村均32.9万元。但是，当年无经营收益（经营收入－经营支出）的村有494个，占55.6%。经营收益5万元以下的村42个，5万～10万元的34个，100万元以上的93个，全市仍有一半以上的村入不敷出。50%的收益集中在不到20%的村内，富裕村与薄弱村之间的集体经济收入逐渐拉大，两极分化趋势日益明显。

6.村级集体经济增收渠道呈不断萎缩趋势

一是租金收入增势减缓。受宏观调控政策影响和土地等要素制约，村集体对非农建设用地的支配空间越来越小，建造标准厂房、商业用房等新增物业难度加大。二是政策性收入空间缩小。随着农村税费改革的深化，《农村土地承包法》的贯彻实施，村一级已全面取消固定面向农民收取的村公益事业资金，土地流转收益全部返回到户。2012年，全市发包上交收入仅占总收入的5.6%，比2008年下降了3个百分点。三是补助性收入剧减。由于大规模土地整理基本完成，建设征用速度放缓，土地征占用等补助收入将大幅减少。因此，一些村由于缺乏可以利用的资源和资产，难以找到“新的增长点”；还有一些村即使有资源可以开发利用，但由于集体经济没有积累，缺少启动资金，只能望洋兴叹。

（二）嘉兴市村级集体经济发展的存在问题

1.土地空间不足

从前几年的发展来看，多数薄弱村以挖掘原有的集体建设用地资源为主要手段开展物业项目建设；少数村通过从农户手中流转土地进行物业项目建设（后遗症较大），如此，村内原有的土地资源已得到了充分的挖掘。今后的状况，一是即便有政府的资金扶持，村级要开展物业项目建设，也苦于缺乏建设用地而难以落地；二是未经审批而违规操作，出现浪费，造成损失。从全市来看，无论是经济强村，还是薄弱村，要发展物业经济，土地是最大的一个制约因素。

2.发展资金匮乏

一方面，村集体收入减少与支出增加的矛盾日益突出，造成积累空虚。从分村情况看，村级经济收入在30万～50万元的村只能勉强维持正常运转，而村级集体经济收入30万元以下的村日常开支难以维持，甚至村干部报酬也得不到保障。另一方面，金融机构风险意识不断加强，薄弱村依靠贷款开展创收项目建设的门槛提高，村集体融资无门；村民在发展集体经济方面的积极性不高，甚至多有抵触情绪。为不触减负的高压，村干部在筹资无路、缺少资金的情况下，对集体创收项目只好望而却步。薄弱村尽管有政府的扶持，但有的连配套资金也难以筹集，或者偿还的难度很大。

3.人员素质不高

从我市村集体资产管理和运营的过程看，其管理主体基本上由村班子成员组成，而在某些时候又经常是主要领导人说了算。在资产和财务管理上，虽然监督机制较为健全，但在执行中存在不到位的情况。村财务人员业务素质不高，变动频繁，而且往往只负责报账职能，镇（街道）核算中心财务人员只负责核算职能，而村财务理财小组又无法真正履行好监督职能，使一些村主要负责人的行为实际上失去了监督，极个别村甚至出现了村集体资产“全体农民所有、少数干部使用、个别领导占有”的现象。

三、嘉兴市村级集体经济发展的典型模式

近年来，在各级党委、政府的重视下，各地坚持从实际出发，依据当地资源、地理条件、发展环境，通过“筑巢引凤”找商机，依靠政策扩总量，开发三产兴市场，开源节流盘存量，多轮驱动发展壮大村级集体经济，形成了集镇型、城郊型、沿路型、资源型、市场型等多种发展模式，走出了一条发展壮大村级集体经济的路子。

（一）物业经营型

物业经营的对象基本上是标准厂房、市场、沿街店铺、民工公寓等，既具有自然升值的功能，又对管理者的经营能力要求较低，可以成功规避村集体经济管理主体素质较低问题。因此，一些地理环境优越、经济实力较强的村，利用自身优势投资建造物业后出租，获得稳定的租金收入。一大批经济薄弱村也在盘活村内集体建设用地的基础上，通过政府的政策扶持，积极开展有稳定收益的物业项目建设，增加集体经济收入。从当前来看，推进物业经营模式，对有一定土地资源，且地理位置尚可的薄弱村来说，是最为直接有效的转化途径。如海宁市马桥街道先锋村利用地处海宁（中国）经编科技工业园的优势，建造标准厂房3.5万平方米用于出租，每年可为村级集体经济增收400多万元。南湖区凤桥镇永红村利用扶持政策，建造标准厂房、店面房等，每年为集体增收36万元，走出了一条比较稳定的发展路子。

（二）抱团发展型

多数薄弱村地处偏僻，资源不足，发展村级经济门路不多，单兵作战能力更弱。因此，对比较偏远的薄弱村而言，迫切需要通过联合整合资源，实现共同发展。一是由镇（街道）政府牵头，在工业园区内统一为经济薄弱村建造标准厂房，增加薄弱村收入。二是村与村合作共谋发展，既有薄弱村之间的互相联合，又有强村带弱村型的联合。如平湖市新仓镇芦湾村等7个原薄弱村共同投资1400多万元在镇工业园区“车业创业孵化中心”内，建设标准厂房11924平方米，平均每村每年收益20多万元。钟埭街道由经济强村花园村带2个集体经济薄弱村联合建设17000多平方米的综合性商务大楼。新埭镇9个村经济合作社共同出资1000万元组建平湖新联实业有限公司，以开发物业为主实施资本经营。

（三）资源开发型

利用资源和产业优势，通过土地整理、宅基地复垦、土地流转等，加大对基础设施的投入，盘活资源性资产，挖掘集体经济新的增长点；通过提升鱼塘、果园等，以拍卖、承包、租赁、股份合作等方式，把产业优势转化为经济优势，增加村级集体经济收入。如桐乡市洲泉镇马鸣村通过土地整理和复垦后出租，年收益增加15万元。平湖市新仓镇开展宅基地拍卖尝试，8个宅基地拍卖净收益达90万元。秀洲区王江泾镇民和村利用集体土地提升鱼塘298亩，年租金收益18万元。还有一些村利用沪杭高速、乍嘉苏高速、杭州湾跨海大桥沿线的优势，以场地租赁等形式参与高架广告经营，收取固定租金，拓展增收渠道。

（四）服务创收型

依托地处城郊和工业功能区的优势，大力发展商饮服业，主动为工商企业和新居民提供全方位的服务；依托村经济合作社，加快土地规模化流转，在提供服务的同时实现增收。如嘉善县魏塘镇庄港村利用地处魏塘镇郊，当地工商企业发达，新居民集中居住的条件，积极提供服务，推进农村三产的发展，通过服务集体经济实现增收30多万元。秀洲区油车港镇合心村全村共流转土地面积2190亩，占农村土地承包总面积的51%。农村土地经营权的流转，在产业结构进一步得到优化和乡村环境进一步美化的同时，还有效促进了农民和村集体经济的增收。

（五）管理增效型

通过科学规范集聚点、强化资产和财务管理、推进农村社区股份合作制改造等手段，增强村级组织增收节支的能力，压缩村级非生产性开支，达到管理出效益的目的。如桐乡市屠甸镇汇丰村通过实施新村集聚，进行土地平整和宅基地整理，既新增了200多亩土地，为今后村级集体经济的发展腾出了更多的土地空间，又避免了重复建设和不必要支出，大大减轻了村级集体经济的负担。农村集体资产产权制度改革推进顺利，全市到2012年底，共有841个村完成了集体资产产权制度改革，占总村数的94.6%，既强化了村干部发展村级经济的意识，又提高了全体股东参与、监督村级经济的主动性。

四、进一步加快我市村级集体经济发展的若干建议

（一）盘活自身存量，优化资源配置，拓展村级集体经济发展途径

1.发展农业设施

发展设施农业是实现农业现代化的必然要求，也是促进农村集体经济发展的重要途径。围绕粮油、水产、水果、蔬菜、花卉苗木、食用菌、畜牧、蚕桑等产业开展现代农业生产设施项目建设，加大对村（股份）经济合作社等集体主体的财政帮扶力度，按照一定面积，给予村（股份）经济合作社实际投资额一定的补助。鼓励村（股份）经济合作社利用集体所有的农地、水面等资源，围绕主导特色产业，农业观光旅游等新兴产业，以集体独资或吸收其他资金参股等方式建设大棚、粮食烘干、仓储等农业设施，以出租、承包等形式取得稳定收入，将资源优势转化为集体经济发展优势。

2.盘活资产经营

鼓励村（股份）经济合作社充分挖掘、整合闲置或低效使用的办公用房、老校舍、仓库等各类集体资产，通过厂房、机器设备、鱼塘、闲置土地等集体资产出租或入股经营的方式，搞活存量资产，发包和租赁经营，以存量换增量。同时，还可以对区域位置优越的宅基地实行有偿选位，探索开展宅基地有偿使用制度改革，拓宽村级集体经济增收渠道。

3.兴办服务项目

以村（股份）经济合作社为投资主体，为农村一、二、三产业提供生产经营的专项服务和配套性服务。组建服务合作、富民合作等各类合作组织，联合兴建写字楼、民工宿舍、仓储设施、商铺店面、农贸市场等物业项目。鼓励高速公路、国道沿线的村通过广告位租赁以获取稳定的收入。同时，要抱团联合发展。对一些地理位置偏远或受规划限制、村内资源匮乏、发展空间较小的薄弱村，要以镇为单位，统一在城镇规划区或工业园区内安排一定用地指标，用于薄弱村兴建物业；鼓励村与村、村与企业抱团联合在新市镇、新社区周边联建或联购物业项目，增加村级集体资产和集体经济收入。

（二）多方支持帮扶，弥合发展鸿沟，创新村级集体经济发展方式

1.就地发展

对位于城郊，二、三产业发达的村，要挖掘集体建设用地资源，采取各种形式开发兴建物业项目，获得稳定收入。积极开展集体土地确权登记，鼓励村级组织以村庄整治、宅基地复垦为抓手，增加集体建设用地存量，通过物业开发、租赁等增加集体收入。

2.异地开发

对一些地理位置偏远、村内资源匮乏、发展空间较小的薄弱村，要以镇（街道）为单位，统一在城镇规划区或工业园区内，安排一定的用地指标，用于薄弱村兴建物业；鼓励薄弱村异地购置物业，增强经济薄弱村的“造血”功能。

3.抱团联合

鼓励村与村抱团联合在城镇规划区或新市镇、新社区周边，联建或联购物业项目，增加物业收入。鼓励有条件的地方，以村为主体投资组建开发公司，组团式经营物业项目，采用统一购置、统一租赁、统一收益分配模式，增加村级集体资产和集体经济收入。

（三）加大财政支持，实行税费减免，强化村级集体经济发展动力

1.鼓励开展“一事一议”筹资筹劳建设村内公益事业

拓宽村级公益事业建设投入渠道，建立以村民“一事一议”筹资筹劳和村级经济组织投入为基础，财政奖补资金为引导，企业与社会捐助为补充的多元投入的村级公益事业建设投入新机制。建议市财政对上年度“一事一议”实际筹资筹劳5万元以上且收缴率在80%以上的村，继续给予工作经费上的奖励。对开展村内公益事业建设“一事一议”筹资筹劳的村，按照一事一议财政奖补办法组织实施，对结合美丽乡村建设实施的与村民生产生活密切相关的村内公益事业“一事一议”项目优先予以立项奖补。

2.建立村干部基本报酬财政补助制度

根据经济社会发展水平，参照农民人均纯收入，合理确定村干部基本报酬。扩大财政对村干部基本报酬转移支付的范围，减少村级非生产性支出。

3.实行税费减免政策

落实各级有关规定，对村集体创收建设项目，免收征地管理费、土地登记费、房屋登记费、城建配套费、墙改费等规费；减半收取白蚁防治费、工程质监费、测绘费、散装水泥费等事业性收费和需委托中介机构出具的如设计、审计评价、公证、评估等服务费用。对村集体建设项目依法办理土地出让的，其出让金收益部分，经济薄弱村通过财政全额返还，一般村返还50%。村集体通过资产租赁获得的房产性、营业性收入，薄弱村按照应上缴税收地方留存的100%返回，其他村返还50%。村集体通过资产租赁获得的房产性、营业性收入等地方留存部分，实行先征后奖。村级组织用于非营利性的公共活动场所的用水用电，按照居民生活价格标准执行。对企业用于村级公益事业的捐赠支出，按一定办法在计算应纳税所得额时扣除。同时，鼓励电信运营企业等加大对惠及“三农”的资费政策倾斜力度；鼓励金融机构通过下浮贷款利率等方式支持村级集体经济项目建设。

（四）优化发展环境，突破要素制约，夯实村级集体经济发展基础

1.落实村级发展用地机制

坚持优先、适量、兼顾的村级发展用地原则。一是落实用地指标。根据全市经济薄弱村现状，各县（市、区）在每年建设用地指标中切出5%的指标，专门保障村级集体经济发展，重点向经济薄弱村倾斜。市里每年安排100亩土地指标，统筹用于市本级薄弱村建设有固定收益的项目（区按1∶1的面积配套），或者通过指标折抵入股等形式，力求用地指标效益最大化，支持薄弱村发展物业经济。二是开展农村土地综合整理。通过农村土地综合整理，新增建设用地指标的50%，用于本村集体发展物业性创收项目。由于规划因素无法在本村落实的，可置换到城镇规划区、工业园区内发展物业经济。三是建立土地征用留用地政策，村集体土地被征用的，按批准征用土地面积的5%～10%作为村级发展留用地，用于发展二、三产业。镇（街道）政府可在区位条件相对较好的城镇规划区内安排部分建设用地，用于经济薄弱村发展物业经济。

2.加大金融支持力度

各金融机构特别是农村合作银行，要在信贷上优先支持村集体发展物业项目建设，允许村以《村经济合作社证明书》作为贷款主体依据，对经济薄弱村发展集体经济建设项目的，贷款利率按基准利率下浮20%，其他村按照基准利率执行。鼓励发展各类农民信用合作组织，完善信贷支持机制，解决村集体融资难问题。

3.选好配强班子

一是加强基层组织建设。要切实加强以村党组织为核心的村级组织建设，形成以村党组织为领导，村经济合作社和村委会合理分工、各司其职、相互配合的组织管理体系。建立健全村级组织工作制度和议事规则，着力建设一支守信念、讲奉献、有能力、重品行的农村基层干部队伍。二是选配优秀带头人。按照市委《进一步加强基层党组织建设的意见》和“领雁计划”的要求，把选优配强村级组织班子，尤其是村党支部书记作为农村基层组织建设的首要任务抓好落实。三是加强干部队伍建设。加强对村干部致富技能、市场经济知识、经营管理等方面的培训，使村级班子真正成为带领农民开拓创业、加快促进富民强村的核心力量。完善村干部基本报酬财政转移支付制度，在现有标准的基础上，按全市农民人均纯收入逐步提升。进一步完善激励约束机制，将村干部报酬与发展集体经济挂钩，增强村干部干事创业、发展集体经济的积极性，着力建设一支守信念、有能力、重品行的农村基层干部队伍。

（五）加强管理考核，健全运行机制，提高村级集体经济发展质量

1.加强对村集体资金资产资源的监管

农村集体资金、资产、资源（简称“三资”），是发展农村集体经济和实现农民共同富裕的重要物质基础。要加强村经济合作社组织建设，摸清集体“三资”现状，加快健全和落实农村集体“三资”管理制度，推进民主管理进程。强化农村“三资”管理服务中心的监管职能，建立“群众民主监督、会计核算监督、上级审计监督、电子网络监督”四位一体的监督机制，着力构建“管理规范、监督有力、运行高效、富有活力”的农村集体“三资”管理体制和运行机制，保证村级集体的正当收入不流失，不断提高村集体资产的利用率。

2.强化村集体经济的民主管理

进一步规范和完善村级集体经济民主决策的内容、形式和程序，集体经济发展规划、发展项目、工程建设、资产变更等重大事项和重大支出必须实行民主决策。严格执行村级财务收支预决算制度，完善村财务公开和民主管理制度，积极发挥民主理财小组作用，做到村级财务按月公开、逐笔公开，重大财务事项随时公开，经营性资产出租全部公开招投标。在目前已完成村集体资产股份制改革的基础上，加强村级集体经济审计监督的经常化、制度化和规范化建设，强化事前监督。

3.全面加强督查考核

对村级集体经济申报的项目，须经实地踏看、审核认定后，方可确定实施，项目管理要严格执行支农项目责任管理制度，并建立项目监督验收组，实行年度考核和项目验收。把村级集体经济发展成效纳入各镇年度目标管理责任制考核，并作为各镇党委落实基层组织建设工作责任制的重要内容纳入年度述职。对村级集体经济发展好、增速快、后劲大的村和为村级集体经济作出突出贡献的村“两委”班子，实行考核奖励。