规划指标省内调剂及市场管理机制引入的必要性

10.4.1　规划指标省内调剂及市场管理机制引入的必要性

1）通过耕地补充易地调剂实现省域耕地总量动态平衡

江苏省各地的资源特点很不相同，有些地区在粮食作物的生产上具有比较优势，而另一些地区则在非粮食作物或其他产品的生产上具有比较优势。前一类地区将多生产粮食和后一类地区交换非粮食产品，而后一类地区则少生产或不生产粮食。这样，不仅双方都能从通过地区间的贸易中获得好处，而且，各地的产业结构和其资源特点条件相吻合，也有利于各类资源的最佳配置和可持续利用。比如说，历史上我国西南和西北的许多省区靠其植物、矿产和草场资源的优势发展当地经济，部分粮食则经由市场从华南和华中的省份获得。但自20世纪50年代推行了计划经济体制以后，各地区的粮食自给自足变成了一个政策目标。结果，那些本来在粮食生产上不具有比较优势的地区被迫将大量的山坡林地或是草场改种粮食作物，这一方面降低了资源配置的效率，另一方面还破坏了植被，造成了水土流失、草场沙化。对于江苏省来说，应当按照市场的规律来调整全省的生产布局；应以市场为纽带，让各地区按照比较优势来发展经济。经济发达地区的劳动力成本高，土地稀缺，农业不是这些地区的主要优势，应该改变生产结构，减少农业生产，这样既有利于这些经济发达地区的产业升级，也能为适合农业生产的一些地区让出农业市场，使不发达地区的农民可以分享到经济发达地区经济发展的成果。因此要求各区、市建设占用耕地做到占补平衡，有利于资源的合理配置和资源利用效率的提高。

为了在二者之间取得平衡，应仿照广东省国土资源厅在2001年8月推出了“耕地易地开发”的政策，由经济发达、土地后备资源不足的苏南地区投资，到土地后备资源较丰富的苏北、苏中部分地区进行开发，以实现整个江苏省耕地的占补平衡。这一举措，一是解决了苏南的建设用地问题，二是增加了全省耕地面积，三是推动了贫困地区的经济发展，一举三得，也体现了江苏省在政策执行方面一贯的灵活性和创造性。

2）实施基本农田省内异地代保统筹区域发展

随着耕地保护观的拓展以及异地开发政策取得了显著效果，基本农田保护政策也可进行适当调整，可以尝试施行基本农田的异地保护政策。在确保国家粮食安全的前提下，在国家宏观控制的基础上，应当允许一部分自然条件特别的地区或大城市郊区在不破坏耕地耕作层并能迅速恢复耕作的前提下，进行农业生产结构调整，如栽种果树、花卉等，甚至可以建造简易饲舍，发展养殖业。而这些非粮食种植的农用地，可与粮食种植用地一样受到严格的保护。总之，只要在土地用途调整中不破坏耕地的耕作层，或不破坏耕地表层土壤，在需要时即可恢复耕作的，不必视作耕地在实质意义上的减少。

基本农田保护政策应当坚持全省一盘棋的思路和实事求是的态度。江苏省基本农田保护指标是以1996年各市耕地的详查数据为依据分配的。目前苏南部分地区很多水利设施已被破坏、农田污染严重，达不到基本农田的标准，且建设用地需求量很大，因此应适当调整基本农田的保护政策和思路，在省内实施基本农田的异地保护政策。

当然，江苏省粮食政策基本目标的转变，并不意味着粮食生产要素的供给会逐步减少。随着工业化和城市化的进程，工业用地、城市用地必然侵蚀部分农业用地，这部分当然需要有所控制。但农业产业结构的调整，如粮食生产转向经济作物生产、牧业生产，不是减少耕地而是储备了耕地。粮食过剩，价格降低，农民可以把生产要素转而投向效益更高的其他农产品生产；粮食紧缺，价格上升，农民又会把投向其他方面的生产要素转向粮食生产。所以，通过适宜的粮食政策可以提高生产效率，推动国民经济更好更快发展。这样，非但不会削弱江苏省的粮食安全，反而有助于加强粮食安全。因此对“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”这样的规定，应适当给予调整，否则会给国土部门增加执法难度，也增加产业调整过程中的各项成本。

3）通过建设用地指标区域调剂协调地区经济发展

通过以上的简要论述，可以通过耕地异地开发、基本农田异地代保政策来完善耕地、基本农田保护政策，以保障新一轮规划的有效实施。推行耕地、基本农田异地代保都是为了协调耕地保护与建设用地趋增这对特殊的矛盾，在一个地区土地总量不变的前提下，耕地保有量指标的减少，意味着建设用地指标在一定程度上的增加。以江苏省为例，需要增加建设用地指标、降低耕地保有量指标的往往是经济比较发达的苏南地区，这些地区工业、第三产业比较发达，城市化率比较高，相对来说区位条件比较优越，同样的建设用地指标带来的经济效益往往比较大。所以，要进行建设用地指标区域协调。

4）规划指标市场管理机制引入的必要性

前两轮规划根据各县市的经济发展情况及资源禀赋进行指标分配，但是不可否认的是，往往在分配中公平性不够，偏袒经济发达地区，牺牲落后地区的发展权。譬如：后备资源比较充分的苏北某些县市分配的耕地保有量与基本农田保有量指标远远大于苏南某些市县，但是具有讽刺意味的是，这些不发达地区由于经济发展势头不强劲、经济发展环境不够好，建设用地指标分配不是按照其耕地保有量与基本农田保有量指标在全省中所占的比例来进行分配，远远小于苏南某些经济发达的县市。显然，长此下去，苏北陷入建设用地指标不够、耕地保有量与基本农田保有量指标过高，经济发展力度不足的恶性循环；而苏南却恰恰相反，在政府政策的偏袒与牺牲苏北发展权下，经济发展越来越快。

长此下去，不仅导致区域发展的失衡，还会导致严重的社会问题。此时，在政府的宏观调控下，引入市场机制来协调规划指标的分配，在一定程度上会缓解以上提到的问题。