关于加快实施低效利用建设用地“二次开发”的调研报告

关于加快实施低效利用建设用地“二次开发”的调研报告

改革开放以来，随着我国速生型的城镇化推进和低端扩张型的产业化发展，城镇和产业用地急剧增长，加上管理制度、利益调节等难以适应土地利用快速转型的要求，一定程度上造成了土地利用的分散、低效，形成了不少低效利用建设用地，这在东部沿海及大中城市等先行发展的地区尤其具有代表性。

在用地供需矛盾突出，产业结构调整和经济发展方式转变压力不断增大的背景下，转变土地利用方式，以增量扩展向存量挖潜转变，统筹区域、城乡协调发展的要求越来越迫切。低效利用建设用地“二次开发”，正是有效拓展建设用地空间，推动土地资源集约利用和经济发展方式转变，促进社会经济科学发展的重要手段。

一、低效利用建设用地“二次开发”的必要性

（一）是经济社会发展规律的要求

1.低效利用建设用地“二次开发”是土地利用方式动态发展的必然过程。从农业社会到工业社会甚至未来的服务社会，利用土地的方式不断发生变化。特别是对城市土地而言，高度聚集的人口与企业不断地推动土地转换。土地的流转频率加快、使用方式不断变化，土地开发过程具有动态性的特征。另一方面，经济飞速发展，城市功能提升也是一个动态的发展过程，城市经济由原来的“以二产为主、以人口高度聚集”为特征，不断向“以服务经济和和谐城市发展”为特征的方向推进。在这个过程中，城市地块不断更新与重新利用，产业结构也不断发生变化，必然带来土地利用方式的不断变化。因此经济发展的动态性也决定了低效利用建设用地“二次开发”是土地利用方式动态发展的必然过程。

2.低效利用建设用地“二次开发”是当前经济社会发展和土地供给矛盾的必然选择。目前，我国经济快速发展导致对土地的迫切需求与城市可供土地不足之间的矛盾日益突出，如果无法进一步挖掘土地潜能和推动土地高效利用，那就会制约城市经济发展，甚至影响城市未来的发展定位。城市产业更新要求土地资源有效供给，城市可持续发展也需要改变现有的土地粗放经营模式，实现土地集约利用。因此当前经济社会发展和产业结构转型的迫切性决定了对存量土地再开发利用的迫切性，也决定了低效利用建设用地“二次开发”的必然性。

（二）是上级部门对加强国土资源管理工作的要求

党中央国务院历来高度重视节约集约用地工作。中央十七届五中全会首次提出了“落实节约优先战略，全面实行资源利用总量控制、供需双向调节、差别化管理”，进一步确立了加强资源节约和管理在“十二五”期间的重要地位。党的十八大报告提出：“要加强国土资源节约集约利用，减少土地消耗强度，严守耕地保护红线，严格土地用途管制，建立国土空间保护制度，为子孙后代留下更多资源，留下天蓝地绿水清的美好家园”，更是对节约集约用地工作提出了更新、更高的要求。

随着城市化和工业化的不断推进，新增土地资源将日益稀缺，未来的发展将主要依靠存量建设用地的再利用。国土资源部把开展“城市低效利用土地二次开发”作为重点课题进行探索研究，并在广东进行了“三旧改造”省部试点工作，今年将进一步总结经验，在更大的范围进行推广。浙江省国土资源厅已经拟定试点实施方案正在争取国土资源部的政策支持。中央、部省对开展低效利用土地“二次开发”、加强土地节约集约利用的重视和部署，给积极探索我市低效利用建设用地“二次开发”工作提供了难得的机遇和良好的外部条件。

（三）是宁波土地资源禀赋和土地利用现状的要求

一是从资源供给能力分析。在土地利用方式不变的情况下，根据宁波市“十五”、“十一五”经济增长与建设用地关系预测，“十二五”期间宁波全市建设用地总规模将达到280—313.8万亩,静态平均测算新增建设用地需求量为41.25万亩，而《宁波市土地利用总体规划（2006—2020年）》确定的至规划期末新增建设用地指标仅为29.2万亩，土地供需矛盾十分突出，外延扩张式的土地利用方式难以为继，必须通过存量建设用地挖潜等手段，保障社会经济发展。

二是从土地利用结构和强度分析。根据城镇地籍调查数据，我市主要用地类型占城市建设用地的比例，工业用地比重最高，达46.2%，大大超出城市规划标准；居住用地21.4%，低于规划标准下限，商服用地比例也明显偏低，城镇用地结构不尽合理；从土地利用强度分析，宁波市城镇综合容积率仅为0.72，而国外的一些发达城市的容积率一般都在2.0以上，我国香港的容积率是2.0。广东已完成的14万亩改造项目，平均容积率由0.66提高到1.5的经验表明，我市土地利用结构和强度都亟须通过“二次开发”进行调整，进而推进城市品质提升和经济发展方式转变。

三是从宁波经济社会发展水平分析。2011年宁波城市化率达66%，全市劳动人口的二三产业就业比率达92%，城市经济已经成为宁波市最重要的经济构成。2011年宁波市人均GDP为12378美元（按常住人口计算），表明宁波地区的综合经济实力已率先达到中上等发达国家标准，地区的产业发展水平、服务业发展也达到了新阶段，按照经济阶段划分标准，宁波市已处于工业化成熟时期，即“技术集约化”阶段，已经具备通过土地“二次开发”达到土地集约化利用的条件。

二、广东省“三旧”改造政策分析

广东省“三旧”改造试点工作的基本政策依据，是《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》。该意见主要涉及规划编制实施、土地市场建设、土地产权制度、利益共享机制等4个方面共19条政策措施。

本质上看，19条政策措施，正是针对存量建设用地与新增建设用地在土地占用、开发、处置、收益等方面的差异而进行的改革探索和制度创新，初步形成了存量建设用地再开发的政策体系。

（一）允许按现状补办历史违法用地手续

现行的政策是：对违法用地，需按违法前的地类报批，涉及新增建设用地指标和年度计划指标；需按报批时法律和政策进行听证、办理社保审核和安排留用地。

存在问题：历史违法用地一类是村集体和个人违法非农建设用地，另一类是2005年前上一轮规划期间因政府招商引资等原因造成的历史遗留违法用地（因涉及基本农田等原因，一直没有补办合法手续）。对于2005年以前的违法用地，在第二次土地调查时已经按照现状集体建设用地上图，在新一轮的土地利用总体规划中也已进入建设用地总规模（不要求安排指标），从规划层面上说只需办理土地征收手续，报省政府审批，不必占用新增建设用地指标和年度计划指标。如需按违法前的地类报批，指标无法落实，且手续繁琐，部分城中村已无耕地，无法按现行规定安排留用地。

广东政策规定：用地行为发生在2007年6月30日之前，已被纳入低效利用建设用地“二次开发”范围、符合土地利用总体规划、城乡规划和低效利用建设用地“二次开发”专项规划、没有合法用地手续且已在使用的建设用地，依法处理后按土地现状完善征收手续，凡用地行为发生时法律和政策没有要求听证、办理社保审核和安排留用地的，在提供有关历史用地协议或被征地农村集体同意的前提下，不再举行听证、办理社保审核和安排留用地。

允许按现状补办历史违法用地手续，解决了一直悬而未决的历史违法用地手续合法化问题，极大地促进了“三旧”改造的进行。

（二）允许存量土地使用权人在不违反法律法规的原则下，按照规划对土地进行再开发

现行的政策是：由政府征收国有土地上房屋并收回国有土地使用权，或征收集体建设用地并完成拆迁后，出让或者划拨土地，由建设单位完成开发改造任务。

存在问题：由于将被改造地块的单位和个人排除在改造利益分配之外，政府或开发建设单位与被改造者双方容易产生冲突和对抗，改造难度很大，加之政府财力有限，导致改造效率低下，甚至难以开展。

广东政策规定：除了因公共利益需要必须对土地进行收购储备外，土地使用者在符合土地利用总体规划和城乡建设规划的前提下，土地使用者可以自己、也可以与他人合作等方式，对土地进行再开发。

新政策调动了存量土地使用权人再开发改造的积极性，有利于加快改造进度，最大限度地盘活存量建设用地，显化其资产价值，增加土地的有效供应。

（三）完善城镇存量土地出让制度，原土地使用权人自行改造涉及划拨土地使用权可采取协议方式补办出让手续

现行的政策是：工业和经营性用地必须采取招拍挂方式出让。

存在问题：原土地使用权人自行改造也必须采用招拍挂方式办理，将不能保证原土地使用权人获得土地使用权，也无法保证其前期投资收益，且可能增加改造成本，降低原土地使用权人的改造意愿。

广东政策规定：在旧城镇改造范围内，符合规划的，除由政府收购储备后重新供地的之外，鼓励原土地使用权人自行改造，所涉及的划拨土地使用权，可以采取协议方式补办出让手续 。

新政策提高了原土地使用权人释放土地，参与“三旧”改造的积极性，增强了投资信心，同时政府也能获得即期的土地收益和长远的税收增长，形成多方共赢的格局。

（四）完善集体土地权能，促进集体建设用地流转

现行的政策是：农村集体土地只能用于农村公共设施公益事业、乡镇企业和村民住宅建设，且不允许流转给农村集体以外的单位和个人进行非农业建设。

存在问题：由于集体建设用地缺乏流动性，导致利用效率低下、集体土地价值难以显化。

广东政策规定：对土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围外的旧村庄改造，在符合规划的前提下，除属于应当依法征收的外，允许农村集体经济组织自行改造或与有关单位合作开发建设，允许将集体建设用地使用权出让、转让、出租、抵押、作价出资或者入股，但不得用于商品住宅开发。

新政策打破了政府垄断的单一的供地渠道，促进农村存量建设用地的再开发利用，并极大地显化集体建设用地的资产价值，实现集体经济组织和农民的集体土地权益。

（五）集体土地经农民集体自愿申请可以征为国有，并交由集体经济组织使用

现行的政策是：集体建设用地只有征为国有，并通过招拍挂出让后才能进行工业及经营性用地开发。

存在问题：限制了集体经济组织对集体建设用地的开发权利，影响集体经济组织参与改造的积极性。

广东政策规定：土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内的旧村庄改造，原农村集体经济组织可以申请将村庄建设用地征为国有，报省人民政府批准，其中，确定为农村集体经济组织使用的，交由农村集体经济组织自行改造或与有关单位合作开发建设。

充分照顾了农村集体经济组织的土地权益，有利于调动其积极性，加快改造进程，并能增加农民财产收入。

（六）在国家、改造者、土地权利人之间合理分配“三旧”改造的土地收益，照顾被改造地块单位和个人的利益

现行的政策是：在由政府实施改造的单一模式下，改造的土地增值收益主要成为政府的出让收入和开发商的利润。

存在问题：被改造地块单位和个人仅能依照法律规定获取房屋和土地的相应补偿，无缘分享改造产生的土地增值收益，致使改造困难重重。

广东政策规定：地方政府可将获得的土地出让纯收益按一定比例返还给被改造地块的原使用者或原农村集体经济组织，专项用于支持其发展。允许采取将拆迁补偿费用和合理利润作为征地拆迁成本从土地出让收入中支付、将拆迁与拟改造土地的使用权捆绑招标 。

新政策充分照顾了投资主体、被改造地块单位和个人的权益，有利于形成改造利益多方共享的格局。

同时，必须看到的是，广东省正在进行的“三旧”改造实践探索，是适应发展新要求的、对存量建设用地管理的一场大胆试验，反映了当地政府在土地管理理念、方式和手段等方面的一系列深刻转变，但在实践中，也出现了一些问题和风险，主要有以下几点：

一是违法用地反弹风险。不适当运用按现状补办用地手续政策可能诱发更多的违法用地。

二是寻租风险。协议出让采用按照评估价格确定补交出让金，可能产生寻租风险。

三是“小产权房”风险。允许集体土地自愿申请征为国有，并交由集体经济组织使用，可能导致变相开发“小产权房”。

四是建设用地规模扩大风险。允许边角地、插花地、夹心地等零星地块不经农转用一并申报纳入改造，若控制不严，会导致规避农用地转用报批，扩大建设用地规模，造成耕地减少 。

三、广东“三旧”改造探索对我市的政策启示

广东“三旧”改造中进行了一系列创新，有些甚至触及了现行政策制度的“盲区”或“模糊地带”。对于我市来说，结合广东“三旧”改造探索经验，要实施低效利用建设用地“二次开发”，政策瓶颈、动力来源、利益平衡、因地制宜，是其中的难点和关键。

（一）政策瓶颈

1.历史违法用地的处理。主要是2005年前上一轮规划期间因政府招商引资等原因造成的历史遗留违法用地。2005—2006年，按照省国土资源厅《关于印发违法用地补办审批手续意见的通知》（浙土资发〔2005〕16号）等有关文件要求，我市已经补办了一批违法用地，但仍有部分用地因涉及基本农田，或其他原因，一直没有补办合法手续。这类用地在第二次土地调查时已经按照现状集体建设用地上图，在新一轮的土地利用总体规划中也已进入建设用地总规模（不要求安排指标），从规划层面上说只需办理土地征收手续，报省政府审批，不必占用新增建设用地指标和年度计划指标。但是，按照省国土资源厅《关于进一步完善农转用、征收及农村土地综合整治等项目地类、权属审核工作的通知》（浙土资发〔2011〕46号）规定，对违法用地，需按违法前的地类报批。因此，该类土地处置至今仍然是个难点，也是“二次开发”重点要突破的政策瓶颈之一。

2.招拍挂出让方式的突破。2002年7月1日以后，商业、住宅、旅游等经营性用地一律采用招拍挂方式出让；2007年7月1日以后，工业用地也必须采用招拍挂方式出让，这是我国土地使用制度的一大改革。“二次开发”的核心是存量建设用地再开发利用，如果沿用新增建设用地采用的一律招拍挂出让方式，势必变成由政府全部收回（收购）后的旧城改造行为，而无法调动现有权利主体的参与“二次开发”的积极性。

3.出让收益的分配。广东政策规定，地方政府可将获得的土地出让纯收益按一定比例（不高于60%）返还给被改造地块的原使用者或原农村集体经济组织，专项用于支持其发展。这与国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）土地出让金不得以任何形式返还的规定矛盾，与现行房屋征收补偿办法的公平性也需综合考虑。

（二）动力来源

建设用地“二次开发”的动力来源于以下几方面：一是建设用地供需矛盾突出，急需通过存量挖潜为经济社会发展提供支撑；二是当地经济实力较强，原土地使用者通过“二次开发”改造提高竞争力的期望值高；三是产业发展的前景好，“二次开发”改造后土地增值空间较大；四是当地依法依规管地用地的意识强，能够避免产生更多的新问题。在政策制定时应充分考虑以上动力来源，制定不同的推进政策。

（三）利益平衡

“二次开发”要能够顺利推进，必须做到利益平衡。一是必须重视改造增值收益的合理分配，以利益激励调动各方积极性，构建存量建设用地再开发利用的激励政策。二是要采用形式多样的“二次开发”模式。如政府出资实施的旧城镇综合整治改造模式，政府主导社会力量实施的旧厂房拆除重建改造模式，政府主导社会资金参与的旧城重建改造模式，原土地使用权人主导的旧厂房升级改造模式，村集体主导社会力量参与的旧村庄（城中村）改造模式，投资者收购相邻地块集中实施的改造模式，以土地和地上建筑物整体出让方式引入社会力量实施改造模式等。

（四）因地制宜

广东“三旧”改造中进行的一系列创新，有些由于触及了现行政策制度的“盲区”或“模糊地带”，还需要在实践中继续检验，并非直接适用于我市。广东开展“三旧”改造具有特殊的经济社会发展特点，一是这里的市场已发育成熟，包括投资者的市场判断能力、民众的市场心理、社会发展的市场氛围等；二是农村集体土地股份制改革试点，为集体土地收益合理分配和规范管理提供了基础；第三是广东集体建设用地使用权流转试点已开展了6年多，为“三旧”改造中涉及的大量集体建设用地的市场化运营创造了良好的条件。

总的来看，各地发展情况各有不同，如果将广东“三旧”政策无条件盲目搬到各地去，必然会产生各种“不适之症”。只有因地制宜，制定适合当地经济社会发展特点的“二次开发”政策，才能真正达到预想的目标。

四、下一步工作建议

这次国土资源部在总结广东“三旧”试点经验的基础上，下一步将选择部分城市，扩大试点，进行适度推广，其中会涉及很多政策创新。为此，我市必须未雨绸缪，做好政策的储备工作。结合我市近年出台的相关政策和我市实际，建议如下：

（一）统一思想，达成共识。近年来，我市经历了持续快速的经济增长，“亩产论英雄”的氛围逐渐形成，2011年度建设用地地均GDP为3.43亿元/平方公里，列全省前列，但与广州等先进相比，差距很大（广州2011年建设用地地均GDP为7.72亿元/平方公里），同时一些地方土地粗放利用、城镇建设规模低效快速扩张、农村人均建设用地偏高等现象仍然存在，经济社会发展面临着土地资源极其紧张，但同时土地利用率不高的矛盾。因此，一方面，各级各部门必须充分认识到加快城镇低效用地“二次开发”工作，是拓展我市用地空间，加快产业结构调整升级，提高土地节约集约利用水平，以土地利用方式转变促进经济发展方式改变的一项重大举措，对我市经济社会发展具有全局性的重要意义。另一方面，也要认识到城镇低效用地“二次开发”是一项复杂的社会系统工程，涉及规划编制实施机制、存量土地出让制度、集体土地权能、利益共享机制等方面，必须建立健全“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的工作格局，各有关部门要密切配合，加强统筹协调，形成工作合力。

（二）摸清底数，上图入库。要明确低效利用土地的评价认定标准，尽快摸清我市低效利用建设用地的底数，为下一步开展低效利用建设用地“二次开发”提供基础数据。建议依据第二次土地调查成果、卫星影像资料等数据，组织开展建设用地节约集约利用现状、潜力调查，建立低效利用建设用地项目基础数据库，并结合一张图工程，将每宗低效利用建设用地在城镇村庄地籍图、土地利用现状图、土地利用规划图、城乡规划图上标注，建立相应台账，实现存量挖潜动态管理。

（三）探索政策，做好储备。低效利用建设用地二次开发涉及诸如各类历史用地手续处置、土地报批、土地供应、出让收益分配等多个方面的政策和措施，必须加强与部、省有关部门的沟通联系，加强调研，探索制定妥善处置历史遗留问题的措施，积极做好政策研究和储备。重点是三方面：一是充分调动城镇存量土地占有者集约高效利用土地的积极性；二是在坚持土地招拍挂出让的前提下，存量土地的开发者可以协议方式获得土地使用权；三是合理确定不同主体的收益分成，形成利益共享格局。

（四）因地制宜，争取试点。低效利用建设用地“二次开发”是在特殊历史时期产生的特殊事物，一些措施突破了目前的政策规定，带来了经济利益的再次分配。但是“二次开发”没有一成不变的模式，在广东取得较好效果的措施，不一定全部适合宁波，比如允许开发商品住宅等。一定要因地制宜，灵活制定符合当地实际情况的具体政策措施，有力推进低效利用建设用地“二次开发”。同时，要抓住这次部、省扩大试点，推进低效利用建设用地“二次开发”的契机，争取列入试点城市，有效推动我市土地节约集约利用，加快经济发展方式转变。

（宁波市国土资源局： 周力丰　楼立明）