和谐社会背景下农村多元化纠纷解决机制探析

和谐社会背景下农村多元化纠纷解决机制探析

姜睿哲^[1]

摘要：在构建社会主义和谐社会的过程中，要求我们高度重视正确处理农村的各种矛盾纠纷，逐步构建和完善我国农村多元化的纠纷解决机制。本文基于农村社会纠纷的特点，评价了现行农村社会纠纷的解决机制，提出了完善农村多元化纠纷解决机制的具体措施。

关键词：农村　社会纠纷　民间调解　人民调解

目前，我国正处于社会整体转型时期，随着改革的深化和利益格局的重新调整，一些社会矛盾和社会问题开始凸显。我国作为一个农业大国，农村又成为这些矛盾纠纷的集中体现地。能否妥善处理好农村的矛盾纠纷，直接关系到建设社会主义新农村目标的实现。

一、当前农村社会纠纷的特点

1.纠纷主体的多元化倾向明显。市场经济体制的建立，打破了旧的经济模式和地区封锁，建立了竞争机制，经营人员和商品流动量大，矛盾触及点明显增多，使得农村矛盾纠纷主体日渐呈现出多元化的特点。传统的农村矛盾纠纷一般是村民与村民之间、家庭成员之间、邻里之间的纠纷，现在纠纷的主体进一步扩大到村民与村委会之间、村民与企事业单位或其他经济组织之间以及村民与政府及职能部门之间。农村矛盾纠纷的当事人已不再是单纯的村民个人，而且包括众多的经济个体和行政组织和部门。

2.纠纷客体的呈现复杂性特征。当前农村社会纠纷往往是各种因素互相作用的结果，有历史原因、政策原因、利益原因、宗族原因，也有处理方法不当的原因。既有基层管理干部管理方式落后，处理问题简单粗暴的一面，也有部分群众要求过高，不顾集体大局的一面。既有传统文化积淀与现代文明冲突的一面，也有计划经济时代的定势思维与市场经济、民主政治不相适应的一面。各种矛盾成因交织在一起，形成了当前农村社会矛盾的复杂性。

3.农村社会纠纷规模扩大，呈现群体性特征。近年来，我国农村群体性、突发性事件呈上升趋势，严重影响社会稳定和改革开放的大局。形成这种群体性纠纷的深层次原因就在于我国目前正处于社会主义初级阶段，在农村，多种所有制形式、多种分配方式将长期并存。这样，农村群众在分配收入上将不同程度地拉开档次，从而形成了不同利益群体之间的矛盾。在当前的社会转型时期，随着农村利益格局的剧烈变动和利益关系的全面调整，随着不同的利益群体自觉意识的日趋强化，彼此在与切身利益相关的矛盾和问题上，在相同的利益群体内部易于进行有目的、有组织地沟通和串联，进而形成一些不良的群体行为。

4.纠纷发生领域扩大，对抗性加剧。现在的农村社会纠纷扩展到社会生活的各个领域。而且，矛盾的对抗性因素在增长，矛盾激化的可能性在增大。过去的纠纷大多是小范围的个别行为，采取的方式相对比较温和，现在一些矛盾纠纷主体往往抱着“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的错误心态，一有矛盾纠纷，即刻通过各种手段使矛盾公开化、激烈化，严重影响了社会的稳定，扰乱了社会经济秩序的正常运行。

二、现有农村纠纷调处机制的评价

目前，针对农村纠纷的上述特征，我国农村的纠纷解决机制是多元化的。民间调解、人民调解委员会的调解、基层政府的纠纷解决机制以及法院的纠纷解决机制都在实践中发挥着各自的作用。其中，民间调解是通过民间力量来解决纠纷，它是我国传统意义上的纠纷解决机制的一种延续。人民调解是通过人民调解委员会这个群众性组织对基层的纠纷和矛盾进行调节，它是得到法律确认和政府指导的一种特殊的民间调解。基层政府的纠纷解决时由代表国家行政权力的基层政府发挥政府的权威，综合运用各种力量和规范，促进纠纷的妥善解决。法院的纠纷解决是国家司法机关介入，对社会矛盾和纠纷的调处和化解。我国现有的农村纠纷解决机制对农村纠纷的解决起到了很大的作用，但是我们也应当看到，在实践当中，多元化纠纷解决机制在许多方面还存在着诸多的不足和问题，这主要体现在以下几个方面。

1.民间调处机制的功能和地位不足。根据目前法律的规定，经民间调解组织的调解所达成的调解协议具有民事合同的性质，当事人应当按照协议履行自己的义务。但在实践中，大量的调解协议并不具有民事权利义务内容，完全依靠当事人的道德自律。如果当事人不自觉履行，调解协议就成为一纸空文，无法发挥其作用。另外，由于目前人民调解组织的调解方式随意性大，缺乏严格的程序规范，调解员队伍不稳定，文化素质偏低，这些都导致了目前的民间调解的作用无法充分发挥。

2.基层政府的调处机制的功能设置不合理，调处行为缺乏相对的公正性和独立性。基层政府在主动参与社会纠纷解决过程的同时，也受到了来自各方面力量的介入和干预，尤其是在那些利益关系复杂、相关先例不确定的纠纷中更是如此。基层政府参与纠纷的解决过程变得复杂化，体现着各种力量之间的冲突和平衡，带有更多的政策性目的，由此使得纠纷解决本身被工具化了。这就使得一些纠纷特别是复杂的纠纷无法在基层政府面前得到认真的、公平的解决。另外，行政调解结果没有明确的法律效力，也使得其在实践中的作用大打折扣。

3.司法调解受其自身制度设计的局限，难以发挥更大的作用。首先是法院解决纠纷的成本相对来说比较高，不仅是诉讼费用等金钱成本，还有因为法院的严格程序导致的时间成本，这些都使得很多纠纷不适宜法院解决。其次，法院解决纠纷的能力也是有限的。特别是在现阶段，社会的不断变动导致了法律的滞后和不完善，而我国的法官又没有造法的权力，法院必须根据法律的明确规定解决纠纷；这就使得一些问题复杂、法律争议较大的纠纷很难通过法院得到解决，反而不得不放到其他纠纷解决机制中去，由社会力量去平衡和解决。

4.农村多元的调解机制设计中，不同的调解部门和多种纠纷解决方式间缺乏有效衔接的机制。例如在人民调解与司法程序衔接方面，基层调解组织主持下的达成诉前调解协议的效力虽然已经被司法解释所确认，但是由于法院和调解组织之间缺乏必要的联络机制，对基层调解组织调解意见的法律效力不明，当事人如果拒绝基层组织的调解，基层组织就无所作为。总之，在各个纠纷的解决机制之间缺乏必要的沟通，没有形成系统化和配套化的纠纷解决体系。

5.立法对多元化的纠纷解决机制的构建较为薄弱。在我国现阶段，针对多元化纠纷解决机制还没有一部专门的法律来加以规范。这使得在制度的具体运用方面，大多依靠各个地方的实践经验的总结，以及最高人民法院等相关部门的有关规定，导致多元化纠纷解决机制存在着很大的不确定性。在缺乏相关立法的前提下，其权威性也会受到很大的挑战。

三、完善农村多元化纠纷解决机制的对策

为适应我国农村纠纷解决的需要，应当在立足我国国情、借鉴外国ADR制度的经验基础上，建立和完善一个包括协商、调解、仲裁、诉讼等方式，彼此相互协调地共同存在，相辅相成的、满足社会主体的多样需求的程序体系和动态的调整系统，即多元化的纠纷解决机制。具体包括：

1.完善人民调解制度，充分发挥民间调解的作用。首先要建立法院对人民调解协议的审查机制。通过人民调解达成的人民调解协议可以提请法院审查，如果经审查认为人民调解协议合法，法院可以直接确认调解协议有效。反之则可以对其作出撤销或宣告无效的判决。其次是扩大人民调解的范围。民商事纠纷、刑事自诉纠纷、一定范围内的行政纠纷都应该纳入调解的范围。第三是建立特定纠纷诉前人民调解前置制度。我国可以将人民调解委员会作为诉前调解机构，规定诉前调解的范围为家庭、邻里纠纷及小额纠纷。四是规范人民调解组织机构。不管是乡镇人民调解委员会还是行业性的人民调解委员会，都应该按照民主的原则产生，机构设置、人员身份和行政机关相区别，从而保持独立性。五是完善人民调解的资金保障。

2.建立庭前和解程序，重构法院调解制度。第一是要扩大庭前强制和解制度适用范围。对于适用庭前强制和解的案件的范围，扩大到所有的民事案件。第二是要完善庭前和解的相关配套制度。首先，应建立调解委员会制度。由调解法官和调解委员组成调解委员会主持调解。其次，建立庭前和解会议制度。通过立法，将参加和解会议作为当事人的一项义务。如果当事人不能达成和解，则案件就进入审判。最后，应明确庭前和解的效力。赋予庭前和解以执行力，和解协议有无效或可撤销事由的，可以另行提起诉讼，而不必经过再审程序。

3.健全农村化解社会矛盾纠纷的行政调解机制。党政部门领导机制是预防和化解社会矛盾纠纷的关键。要利用一级党政组织的统一领导权力，在行政权力的框架下形成协调和合作。要建立整合资源、整体联动的领导机构和工作平台。形成以党委、政府统一领导、政法综治部门牵头协调、职能部门共同参与、社会各方整体联动的集控制、调解、处置于一体的工作格局。

4.建立健全化解社会矛盾纠纷的法律机制，将社会矛盾化解引入法制化轨道。要化解社会矛盾纠纷，必须通过加快建立和完善社会主义市场经济法制体系，提高法律意识来解决。首先，围绕一些突出的社会矛盾纠纷加紧立法和完善制度。其次，加强法制宣传和教育。法制部门应加强对基层干部的法制教育，增强基层干部的法制观念，提高基层干部的依法执政和科学决策的能力。最后，司法部门应强化司法公正。司法机关在处理各类社会矛盾纠纷时，应做到司法公正，严格以事实为依据、以法律为准绳，严格依法办事，只有这样，才能公正地解决社会矛盾，从而使人民群众相信法律，逐步将化解社会矛盾引入法制化轨道。

5.建立和推行大调解格局，完善社会矛盾纠纷调处责任机制。针对当前农村社会矛盾纠纷凸显的现状，应该建立人民调解、行政调解和司法调解“三位一体”的大调解体系，使三种调解各自发挥作用，互相衔接配合，形成“三调联动”机制。在解决社会矛盾纠纷中，强化宣传教育，引导人民群众自觉把调解作为调处矛盾纠纷的主要选择。大力倡导用非诉讼手段解决民事纠纷，积极探索和建立律师主持诉前及庭外和解制度。加强各类矛盾纠纷调解组织的规范化建设，加大调解工作的投入力度，确保调解组织的人员、报酬、工作和责任落实。调处社会矛盾纠纷还应建立和完善责任机制。同时，对于社会矛盾纠纷的调处建立责任追究制。将排查调处矛盾纠纷纳入社会治安综合治理工作考评和文明建设考核的内容，作为领导干部考核的重要依据。只有建立健全社会矛盾纠纷的责任制，才能将社会矛盾纠纷排查化解工作落到实处。

【注释】

[1]姜睿哲（1982—），男，山东招远人。中国海洋大学管理学院2008级农村与区域发展领域农业推广硕士研究生。研究方向：农村社会学。