全球化时代的中国治理创新

第二节　全球化时代的中国治理创新

中国成功应对东亚金融危机使中国经济保持了持续快速健康的发展，使中国的对外开放出现了全新的格局，使中国的对外交流和合作不断深化，使中国的国际地位得到明显提高。不仅如此，具有更为深远意义的是，中国应对东亚金融危机所采取的政策措施及取得的成效为全球化时代的中国治理积累了经验、提供了启示。全球化时代的一个主要特征就是超越传统的民族国家界限的规模庞大的人流、物流、资金流、信息流的形成。在此过程中，民族国家的传统权力不可避免地会受到来自多方面的挑战；与此同时，在民族国家之上、之下和之外逐渐出现和形成新的组织和权力中心。它们与民族国家一起共同面对一系列的全球和地区问题，共同出谋划策，共同致力于人类社会的和平与发展。如果以往我们只是说中国的发展离不开世界，在全球化浪潮风起云涌的21世纪，在中国迅速崛起的今天，我们就必须承认世界的发展也离不开中国。中国应对东亚金融危机的过程就体现了这一点，在中国加入世界贸易组织后就更是如此。正如张蕴岭在总结东亚金融危机的教训时所说：“全球化是一个现实，而不是一个选择。面对变化的经济环境，不仅应该在一国范围，而且应该在地区和国际范围内进行优化治理。”^[21]因此，全球化时代的中国治理不能仅仅局限在民族国家的单一层次之上，而是必须体现在多种不同的层次。具体而言，主要有如下四种层次。

第一，积极参与全球治理。大量全球问题的出现需要各国的合作和共同努力，需要所有的组织和全人类的共同参与。在应对国际事务和全球事务的过程中，不介入、不承诺曾经成为中国某些部门、某些领导的思维定势和行为习惯。这种在中国贫弱和封闭的情况下孕育形成、在改革开放后的一定历史时期依然得到坚持的态度至今并没有得到完全改观。中国应对东亚金融危机的政策和行动就充分证明，中国作为国际社会的一个负责任的大国，理应而且完全能够在国际事务中有更多更大的作为。正如中国的国际问题专家王逸舟所言：“只有更多地考虑全球事务，更好地负起作为崛起中的地区及全球大国的责任，中国才能更好地表达自身的要求，也只有这样才会使国家的发展与世界的进步互相促进而不是互相制约。”^[22]近年来，中国对新安全观的提倡和对国际关系民主化的强调已经产生了广泛和良好的影响，体现了中国参与全球治理的新理念，必将对未来的全球治理起到很好的指导作用。

第二，共同改善地区治理。中国是亚洲的一个地区大国，应该并且能够在改善地区治理的共同努力中发挥较大的作用。东亚金融危机爆发之后，中国与广大东亚国家一道为了本地区的和平与安全、稳定与发展已经构筑了多种形式的合作机制，对改善地区治理发挥了积极作用。为适应新的全球化和区域化的发展要求，有必要将东亚合作提升到一个更高的层次，并确立建立东亚共同体的最终目标。在2001年11月举行的东盟与中日韩（“10＋3”）领导人第五次会议上，韩国总统金大中主张将“10＋3”机制改为“东亚峰会”，并提出东亚合作的最终目标是建立包括政治、经济、安全多个领域的“东亚共同体”。然而，东盟对此提议十分谨慎，担心“东亚峰会”不再固定由东盟国家担任主席和东道国，东盟将丧失领导地位和核心作用。日本对韩国“东亚峰会”的提议也不表态，担心与韩国等其他东亚国家靠得太近，会把“10＋3”机制变成排斥美国的阵营，从而使日本丧失从美国得到的利益^[23]。但就在同一次会议上，中国总理朱镕基阐述了中国积极促进东盟合作的立场，提出了关于将农业、信息通讯、人力资源开发、相互投资和湄公河开发作为近期合作的重点领域的建议，以及建立中国—东盟自由贸易区的建议，得到了各国的广泛赞赏和支持，并达成了共识。尽管东亚合作依然困难重重，但是经过东亚金融危机的考验，东亚合作的方向日渐明确，东亚合作的形式日益丰富。

第三，不断改进国家治理。虽然在全球化时代民族国家的作用和影响受到一定的限制，但是毫无疑问国家仍然是当今世界最为重要的政治实体。中国国家治理的能力和水平在改革开放以来已经得到了极大的提高，但与全球化时代中国现代化建设和全面建设小康社会的历史使命和时代要求相比仍然存在相当大的距离。要改进国家治理，提高中国国家治理的能力和水平，就必须继续推进政治体制改革，加强国家制度建设，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明。我们比较早就提出了这些基本目标，但在具体实施方面没有采取行之有效的措施。胡鞍钢在论述国家制度建设的紧迫性时指出：“与经济发展相比，中国政治发展相对缓慢；与经济体制改革相比，政治体制改革严重滞后；与对外开放相比，优胜劣汰的竞争机制尚未在党内、政府、人大等权力机构引入和建立起来。总之，现行的政治体制严重制约了经济转轨与社会主义民主制度的建立，成为最大的制度瓶颈。”^[24]因此，中国需要进行从经济建设为中心向制度建设为中心的第二次转型。市场经济体制和民主政治体制是一个现代国家的两大支柱。在改革开放以来的20多年中，中国的市场化改革已经取得了引人注目的成就。因此，未来的国家制度建设的核心应该是大力发展民主政治，推动民主和法制建设，建立社会主义法治国家。

第四，努力创新地方治理。全球化的进程已经深入到世界的每一个地方、每一个角落。为了迎接全球化的挑战，在中国这样一个幅员辽阔、地区差异悬殊的国家，进行地方治理的创新就显得非常重要。中国的地方分权改革和中央与地方关系的调整已经赋予了地方多种多样的权力，并极大地调动了地方的积极性和主动性。在中国的许多地方出现了地方政府创新的强大动力，创新实践层出不穷。例如，在政治透明方面有政务公开、警务公开、司法公开、检务公开、校务公开、厂务公开、任前公示、政府上网、电子政务等；在行政服务方面有市长热线、领导下访、“政务超市”、扶贫济弱、治安联防等；在干部选拔和权力制约方面有干部竞争上岗、乡镇长直接选举、公推公投和“两票制”、“民告官”、离任审计等；在行政效率和廉洁自律方面有行政审批中的告知承诺制、“首问责任制”、急事急办制等^[25]。但是，我们也必须看到，一些地方治理的创新实践流于形式，没有取得应有的实效，还要进一步加强和优化。

另一方面，全球化在给人类带来新的机遇的同时，也带来了前所未有的风险和问题。全球化时代的中国治理既要在全球治理、地区治理、国家治理和地方治理等不同的层次上展开，又要应对经济全球化、政治全球化和文化全球化等不同领域出现的问题和挑战，因此是一个非常复杂并充满矛盾的过程。大而言之，全球化时代的中国治理的过程中必须正确处理的矛盾有如下几种。

第一，维护国家主权与创建国际机制的关系。全球化时代的一个显著特征就是民族国家主权的削弱和国际机制的形成。中国在积极参与全球化治理的过程中必然要相应地承担一定的义务和受到一些多边或双边协议的约束。但是，中国在更深更广地融入国际社会和国际机制时，决不容许别人借机干涉中国内政，侵犯中国主权，损害中国的民族尊严。实际上，这里就存在一定的矛盾并构成一种挑战。一位政治学者深刻地指出：“从历史上看，国家职能正处于从安全和秩序到公正和良好生活的发展过程中。这并不意味着国家放弃和交出了保护其成员的责任，远不是这样。一个国家如果终止进行保护，它也就不再是国家了。但是，在保证可能的生活条件之后，国家必须向一种良好生活的目标前进。正是这个转变现在构成了对政府设计者巨大的挑战。”^[26]对于中国这样一个正在崛起的发展中国家来说，既要积极参与国际机制，又要努力创新国际机制，这种矛盾可能更加尖锐，这种挑战也可能更加严峻。

第二，发展民主政治与建立有效政府的关系。政治全球化意味着各国之间在政治价值和政治制度上的认同取向，具体表现在自由、平等、人权、法治等民主价值的传播和普及，以及保障以上民主价值的政治制度的推广。因此，在一些人看来，政治全球化就是全球的民主化^[27]。20世纪70年代中期以来从南欧开始席卷拉美、东亚、东欧、前苏联、非洲的民主化浪潮似乎证明了这一点，也的确曾经令很多人对人类社会的民主前景感到非常乐观。然而，一度实现民主化的很多国家并未能巩固它们的民主成果，有的出现了“民主崩溃”或“民主倒退”，另外一些则被冠以“选举民主”、“形式民主”、“表面民主”、“部分民主”、“虚拟民主”、“准民主”、“半民主”、“假民主”等五花八门的称呼。期待已久的民主政治并没有像人们期待的那样取得良好的业绩。因为这些所谓的“民主”要么是腐败的，要么是无能和无效的。因此，在反思政治全球化的这一局面时，王绍光就一针见血地提出：“没有一个有效的政府，就不可能有稳定的民主制度”，为此，“在民主过渡期间，行使政府权力的方式必须改变，但政府权力本身却不应被削弱。民主改革者不应一味地试图限制政府的权力，而是应该更加努力地在原来属于空白的领域建立起新的全国性政府机构，在原来薄弱的部门进一步加强政府的能力”^[28]。中国虽然有一些民主化的渐进积累，但是真正的民主化的实质性突破还有待未来的持续努力。在迈向民主化的同时，如何保持和提高政府的有效性仍然是摆在我们面前的一大难题。

第三，复兴中华文明与发展全球文化。全球化时代的文化发展呈现一种纷繁复杂的图景，一方面，弗朗西斯·福山认定市场经济和民主政治已经取得了彻底的胜利，开始成为全人类的指导法则，并宣布“历史的终结”；另一方面塞缪尔·亨廷顿则认为文明之间的矛盾和差异是永恒存在的，冷战之后的世界冲突不再由政治、经济、意识形态等因素所决定，而是在现存的基督教文明、东正教文明、伊斯兰教文明和儒教文明等不同的文明之间展开。中国具有悠久的文明历史，中华文明正是在不断地借鉴、吸收和融合各种外来文明的基础上发展成熟起来的。因此，江泽民在1999年的一次讲话中曾经指出：“人类社会在漫长的发展过程中，创造了多姿多彩的文明。这些文明既有共性，也有差异，但都是人类智慧的结晶。正是由于人类文明的这种多样性，我们这个有着近两百个国家、两千五百多个民族的星球才如此丰富多彩。不同文明应该在平等的基础上开展对话和交流，彼此借鉴，取长补短，在发展和丰富自己的同时推动人类文明走向新的繁荣。”^[29]但是，就像历史上有许多文明灰飞烟灭一样，当今世界的各种文明的活力各不一样，强势文明在全球文化的形成过程中占尽优势，而一些边缘的弱势文明则有可能遭到进一步边缘化的危险，甚至被无情淘汰。在这种严酷的全球化现实面前，中华文明一方面要保持自己的历史传统和个性文化特色，另一方面则必须不断吸收外来文明并进行改造创新。这绝非易事。但只有这样，才能在共同缔造新的全球文化的同时实现中华文明的伟大复兴。

【注释】

[1]于尔根·哈贝马斯：《超越民族国家？——论经济全球化的后果问题》，乌·贝克、哈贝马斯等著，王学东、柴方国等译：《全球化与政治》，中央编译出版社，2000年，第76页。

[2]俞可平：《全球化与政治发展》，第39页。

[3]于光远：《二十三个年头改革的功过是非》，曹天予主编：《现代化、全球化与中国道路》，社会科学文献出版社，2003年，第31页。

[4]林阳泽：《21世纪亚洲经济的展望与挑战》，中国社会科学出版社，1999年，第165页。

[5]李鑫炜：《体系、变革与全球化进程》，中国社会科学出版社，2000年，第7页。

[6]《江泽民论有中国特色社会主义》（专题摘编），第514页。

[7]同上书，第515页。

[8]《江泽民论有中国特色社会主义》（专题摘编），第516～517页。

[9]同上书，第519页。

[10]林阳泽：《21世纪亚洲经济的展望与挑战》，第144～145页。

[11]赖纳·特茨拉夫：《全球化压力下的世界文化：来自各大洲的经验和反应》，第79页。

[12]张蕴岭：《优化治理：从亚洲金融危机中得出的教训》，张蕴岭：《探求变化中的世界》，社会科学文献出版社，2002年，第244～245页。

[13]卢中原：《沉重的国有企业——国有企业改革与发展的思考》，胡鞍钢等著：《思考中国——挑战中国的九大问题》，辽宁人民出版社，1998年，第340～342页。

[14]陈雪薇、陈述主编：《十三届四中全会以来重大事件和决策调查》，第389～391页。

[15]陈雪薇、陈述主编：《十三届四中全会以来重大事件和决策调查》，第202～203页。

[16]谢庆奎：《政治改革与政府创新》，中信出版社，2003年，第216～218页。

[17]林阳泽：《21世纪亚洲经济的展望与挑战》，第134～137页。

[18]罗锐韧主编：《跨世纪的中国》（上卷：新一届中国政府跨世纪施政纲要），第70页。

[19]陈雪薇、陈述主编：《十三届四中全会以来重大事件和决策调查》，第565～566页。

[20]温家宝：《在“中国发展高层论坛2002年会”开幕式上的讲话》，王梦奎主编：《加入世贸组织后的中国》，人民出版社，2003年，第3页。

[21]张蕴岭：《探求变化中的世界》，第247页。

[22]王逸舟主编：《磨合中的建构——中国与国际组织关系的多视角透视》，第38页。

[23]董正华：《发展中国家现代化的经验教训》，学术批评网http：//www.acriticism.com，2003年10月1日。

[24]胡鞍钢：《第二次转型：从经济建设为中心到制度建设为中心》，胡鞍钢、王绍光、周建明主编：《第二次转型：国家制度建设》，“前言”第7页。

[25]俞可平：《经济全球化冲击下的治理变迁与中国政治发展》，李惠斌主编：《全球化：中国道路》，第57～59页。

[26]莱斯利·里普森著，刘晓等译：《政治学的重大问题》（第10版），华夏出版社，2001年，第330页。

[27]转引自俞可平：《全球化研究的中国视角》，赖纳·特茨拉夫主编：《全球化压力下的世界文化：来自各大洲的经验和反应》，第101页。

[28]王绍光：《有效的政府与民主》，胡鞍钢、王绍光、周建明主编：《第二次转型：国家制度建设》，第339页。

[29]谢益显主编：《中国当代外交史（1949—2001）》，第596页。