中国宏观调控与经济金融治理

第三节　中国宏观调控与经济金融治理

东亚金融危机爆发前，中共中央和国务院对中国金融领域的风险保持高度的警觉，并未雨绸缪，采取了一系列防患于未然的治理措施。从1993年开始，经过3年的治理整顿，初步改变了经济高速发展中出现的金融秩序混乱状况，避免了金融危机的发生。1997年12月15日经济合作与发展组织在巴黎发表《经济前景》半年度报告指出，由于中国政府对经济实施宏观调控政策，严格控制贷款，因此，通货膨胀率降到了相对较低水平，中国经济实现了“软着陆”^[35]。当金融危机爆发后，面对极其复杂的国内外经济形势，中国中央政府高瞻远瞩，运筹帷幄，及时提出了“坚定信心，心中有数，未雨绸缪，沉着应付，埋头苦干，趋利弊害”的指导方针，果断做出了维护人民币汇率稳定、扩大内需、深化金融体制改革等措施，有力地化解了金融危机的影响和冲击。

危机前中国对金融风险的应对大体上经历了整顿金融秩序、改革金融体制并明确提出防范金融风险两个阶段。

（一）整顿金融秩序政策出台

1992年邓小平南巡讲话以后，全国掀起了新一轮经济建设的热潮，经济迅速回升，开始高速增长。但伴随着经济的高速增长，中国经济运行出现了新的过热的现象。在“开发区热”、“房地产热”的驱动下，金融领域出现了乱集资、乱拆借、乱设金融机构的“三乱”现象，并愈演愈烈。对经济领域特别是金融秩序的这种混乱局面如不及时制止，一旦经济增长速度放慢，就有可能爆发一场金融危机。面对金融秩序的严重混乱现象和日益升温的经济形势，在1992年10月，十四大刚刚结束，中共中央就召开有各地区各部门同志参加的经济情况通报会，提出既要抓住机遇，加快发展，又要注意可能出现的各种问题，保持改革开放和经济发展的顺利进行。江泽民在会上指出，要对经济形势有个总体把握，加强预见性，注意及时发现问题，并尽可能地把它们解决在萌芽状态，不要使之积累成大问题，影响全局，保持改革开放和经济发展的顺利进行。3月，经济情况通报会召开，又进一步指出了经济工作中的问题。此后，1993年4月，江泽民在《当前的经济工作》中指出：“我们要认真总结历史的经验教训，特别是要注意汲取历史上造成几次较大经济波折的经验教训，善于掌握带有规律性的东西……中央提出防止经济过热，就是为了提醒大家注意稳妥，避免大的损失，把经济发展的好势头保持下去。”^[36]4月14日，国务院发出紧急通知，要求坚决制止乱集资，加强债券管理，维护正常金融秩序。5月19日，江泽民写信给中央领导同志，特别强调对经济中存在的突出问题，要抓紧时间解决，否则，解决问题的重要时机稍纵即逝，倘若问题积累，势必酿成大祸。国务院紧急部署，派出7个调查组，由各部委一把手带队分赴14个省进行调查。国家计委、财政部、人民银行等部门对7个调查组的情况进行汇总、研究，并起草了加强宏观调控的文件，从1993年5月下旬至6月初，国务院连续召开会议，研究解决问题的政策措施。

在充分调查研究的基础上，中共中央、国务院于1993年6月24日，以中共中央6号文件的形式正式下发了《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》。6号文件标志着宏观调控的全面展开，也标志着“软着陆”的正式启动。文件共制定了16条加强和改善宏观调控的措施，以通过治乱达到降温的目的。由于这次经济过热主要是投资拉动，而金融秩序的混乱为需求膨胀火上浇油。所以，整顿金融秩序成为加强和改善宏观调控的关键。16条的基本出发点是基于宏观经济金融问题急剧恶化、亟待解决的紧迫性，把中心点放在恢复金融和外汇市场的稳定，以及增加对基础设施部门的投资来缓和瓶颈制约上。为落实《意见》精神，国务院先后召开一系列会议进行部署。7月5—7日的全国金融工作会议上，朱镕基要求金融系统的各级领导干部要带头执行“约法三章”^[37]：一是立即停止和认真清理一切违章拆借，已违章拆出的资金要限期收回；二是任何金融机构不得变相提高存款利率，不准用提高存款利率的办法搞“储蓄大战”，不得向贷款对象收取回扣；三是立即停止银行向自己兴办的各种经济实体注入信贷资金，银行要与自己兴办的各种经济实体彻底脱钩。中共中央、国务院派出10个中央调查组，前往20个省、市、自治区，督促检查各地贯彻落实《意见》情况。

（二）金融体制的改革与防范金融风险的提出

1993年12月，国务院做出了关于金融体制改革的决定，确立中国人民银行作为独立执行货币政策的中央银行的宏观调控体系，实行政策性银行与商业银行分离的金融组织体系。从1994年开始，中央财经领导小组开始每年听取一次金融工作汇报，并开始对财政、税收、金融、外汇、投资诸领域进行全面改革。金融体制改革的核心是建立与社会主义市场经济相适应的金融体制，发挥金融在促进社会资源配置中的主导作用，实现政策性金融与事业性金融的彻底分离，把国家专业银行办成真正的专业银行，把中国人民银行办成真正的中央银行。

1997年11月，全国金融工作会议在京召开。会议指出，金融是现代经济的核心，在我国国民经济中的地位和作用日益显著。会议要求，力争用3年左右的时间大体建立与社会主义市场经济发展相适应的金融机构体系、金融市场体系和金融调控监管体系，显著提高金融业经营和管理水平，基本实现全国金融秩序明显好转，化解金融隐患，增强防范和抗御金融风险能力，为进一步全面推进改革开放和现代化建设创造良好的条件。

作为防范金融风险的又一重要手段，由中国人民银行、各政策性银行、各商业银行等20个单位共同发起组建的金融清算总中心于1997年12月26日在北京成立。这一中心的建立，有利于银行间进行方便、快捷、安全、经济的支付结算并共享准确、及时的金融信息，有利于防范和化解金融危机^[38]。

1998年，东亚金融危机的影响，使中国经济增长目标受到了严峻考验。而“1998年是中国新一届政府行使职责的第一年，经济增长目标能否实现，不仅影响中国目前已经非常严峻的再就业形势，增加人民币币值稳定的压力，而且将影响国有企业改革、金融体制改革，也影响居民生活的改善，对实现十五大制定的国民经济发展战略目标带来不良影响，事关全局”^[39]。因此，该年度宏观经济体制改革至关重要。

总体而言，1998年的宏观经济体制改革既有深度又有广度。深度表现在：金融改革围绕着扩大内需、化解金融风险两个方面不断深化，努力建立有效、安全的金融体制，建立和完善消费信贷体制，颁布《证券法》，开始推进以规范收费管理、“费改税”为重点的财税体制改革，并建立了新的缉私体制。广度表现在：雷厉风行地推进了政府机构改革方案，国务院机构改革顺利完成；粮食流通体制改革又成为宏观经济体制改革的新内容。

面对复杂情况，1998年中国经济的宏观调控设定了三大政策目标：经济增长8％，通货膨胀率（以商品零售价格指数表示）低于3％，保持人民币汇率稳定。实现三大目标的宏观经济政策的基本取向是：扩大国内需求，以投资拉动为主导，以加快基础设施建设为重点，在发挥国内市场巨大潜力的同时大力开拓多元化的国际市场；注意把握好改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度，稳步推进各项改革，进一步扩大对外开放，积极进行经济结构的调整，并以做好下岗职工再就业工作、加强低收入居民基本生活保障、防范和化解金融风险为重点，保持经济和社会的稳定^[40]。

配合上述宏观政策的基本取向，中央政府实施了相应的金融货币政策和财政政策。

5月22日，央行召开“加强金融监督，整顿金融秩序”电视电话会议，戴相龙行长指出，我国金融业隐藏着严重的金融风险：一是国家银行不良贷款比例过高，实际收不回的贷款数额较大；二是一些城乡信用社和非银行金融机构遗留的问题较多，少数已不能及时支付到期债务；三是非法成立金融机构和非法从事金融业务的问题依然存在；四是股票期货市场存在不少违法违规行为；五是各类金融机构的各种违法违规活动比较严重。他还特别列举了当前金融机构七大违规表现：一是账外经营仍然十分严重，二是高息揽存问题屡禁不止，三是公款私存问题十分突出，四是现金管理松弛，五是银行承兑汇票和远期使用证业务管理薄弱，六是用银行资金炒作股票仍有发生，七是外汇指定银行在外汇业务经营中违反外汇管理的现象时有发生。为此，国家实施了一系列的金融政策调整和改革举措。

大体而言，1998年上半年偏重于运用金融手段和货币政策，这是由于现行国民收入分配格局向个人倾斜，居民储蓄成为社会总储蓄的主体部分，储蓄转化投资的主要方式是以银行为中介的间接融资；同时，这也是近几年在抑制通胀、实现经济“软着陆”中成功地运用了金融手段和货币政策之后，合乎逻辑的延续。

其基本内容包括三个方面：一是货币供应从1997年下半年起由前几年严格控制信用投放转为加快投放；二是金融调控方式进一步减少直接手段，加大间接调控的分量；三是强化金融监管，整饬金融程序，防范和化解金融风险。

其中，围绕扩大内需，促进经济增长而实施的金融体制改革措施包括如下几个方面。

（1）为扩大内需，加快建立消费信贷体制。

1998年5月15日，为推进住房制度改革，扩大有效需求，央行颁布《个人住房信贷管理办法》。与1997年的《个人住房信贷管理办法》相比，该办法有如下积极的变化：一是扩大贷款可购买住房的范围，二是扩大了贷款实施城市的范围，三是扩大了办理这一业务的金融机构范围。

10月9日，中国建设银行宣布向广大的企业单位和个人正式办理汽车消费信贷业务。随后，央行决定允许所有的国有商业银行承办这项业务。

（2）先后三次降低存、贷款利率，同时改革存款准备金制度。

经国务院批准，央行决定，分别于1998年3月25日（第四次）、7月1日（第五次）和12月7日（第六次）先后三次降低对金融机构存、贷款利率，并从3月21日起，对存款准备金制度实行改革，降低中央银行对金融机构的存、贷款利率。

（3）改革金融服务，支持经济增长。

5月份央行发布了《关于改革金融服务、支持国民经济发展的指导意见》，加大对经济增长的支持力度。

（4）成立为中小企业服务的信贷职能部门。

从4月份起，各大银行纷纷加大了对中小企业的贷款力度。7月1日，央行发布了《关于进一步改善对中小企业金融服务意见》，要求各商业银行都要成立为中小企业服务的信贷职能部门。

（5）恢复债券回购，加大公开市场操作在间接调控中的作用。

央行从5月26日起恢复向商业银行融资的债券回购交易，以加大公开市场操作在间接调控中的作用。从6月3日起，央行定期向全国银行间同业拆借市场成员公布央行债券回购利率等有关信息。

围绕防范和化解金融风险、建立完善金融监管体系而推进的改革措施包括以下几点。

（1）按照国际惯例，对信贷管理进行改革。

1998年4月份起改革现行的以期限管理为主的贷款分类法，实行以风险管理为主的“五级贷款”分类法，即将贷款的质量划分为正常、关注、次级、可疑和损失五级。

（2）进一步完善和加强金融机构内部控制建设。

1998年年初，央行颁布了《关于进一步完善和加强金融机构内部控制建设的若干意见》，在整章建制、强化统一一级法人制度、完善治理结构、建立内部风险评估和监测制度、强化内部稽查、加强金融职业道德教育、严肃金融法纪等9个方面作出了具体要求和指导意见。

（3）6月成立金融工委和金融系统党委，有助于保证金融机构的垂直领导体制，保证金融安全、高效和稳健运行。

（4）对中央银行体制进行重大改革。

1998年下半年，央行决定撤销原有31个省级分行，仅在九大经济中心城市设立9大跨省的大区分行，即沈阳、天津、上海、广州、武汉、成都、西安和南京等，克服长期以来金融运行受地方政府行政干预过大的弊端，有利于发挥中心的辐射功能，使中国人民银行成为真正意义上的中央银行，从原先事无巨细的日常业务中脱离出来，独立执行货币政策，进行宏观经济调控、有效防止通货膨胀。这一举措“有利于增强中央银行执行货币政策的权威性，有利于增强中央银行对金融机构监管的独立性，有利于提高人民银行全面履行中央银行职责的水平”^[41]。

（5）金融机构与其所属经济实体彻底脱钩。

（6）成立保监会。

继证券业与中央银行分离之后，保险业也与中央银行分离。1998年11月18日，中国保险监督管理委员会正式挂牌成立，成为国务院直属事业单位，是全国商业保险的主管机关。因此，形成了证券、保险分业监督管理与行业自律的基础和开端。

（7）《证券法》出台，证券市场步入法制化、规范化轨道。

12月29日《中华人民共和国证券法》在人大通过，并于1999年7月1日起实施。《证券法》的颁布是我国证券市场法制建设的里程碑，在保护投资者的合法权益，防范和化解金融风险，保障证券市场健康发展等多方面，都将起到十分重要的作用。

（8）关闭高风险的金融部门，取缔非法金融机构。

6月21日，中国人民银行公告：海南发展银行由于不能及时支付到期债务，为保护债权人合法权益，中国人民银行决定关闭海南发展银行，同时，指定中国工商银行托管其债权债务。中国最大的特区海南省唯一的一家有独立法人地位的股份制商业银行，在成立及运行不足3年之后被关闭，成为中国第一家被关闭的银行。

6月22日，中国人民银行公告：鉴于中国新技术创业投资公司严重违规经营，不能支付到期债务，决定关闭该公司。这是继中国农村发展信托投资公司之后，政府以行政手段关闭的第二家非银行金融机构。中国新技术创业投资公司被一度誉为中国“四大投资公司”之一。

7月22日，国务院颁布《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，对非法金融机构和非法金融业务活动作了较严格的定义。

7月23日，被称为中国最大的券商之一，被海内外一致看好的实力雄厚和盈利能力甚强的金融机构“君安证券有限责任公司”被宣布与“国泰证券公司”合并。

10月6日，在中国信托业排名第二、总资产最高时达327亿人民币的广东国际信托投资公司被关闭。

中央政府透过广信事件发出了一个明确的信息，政府不再为企业承担无限的信用担保责任，对金融机构的处理不再用行政手段，而是依据《公司法》、《破产法》、《证券法》等法律行事。今后境内外投资者作投资决策时，应更多地考虑信托投资公司的资产质量、经营绩效、资信等级，而不应考虑政府背景。另外，广信清算小组表示，根据中国《破产法》及国际惯例，不对境外债务予以优先清偿，广信清算后，境外投资者159.52亿元人民币的债权估计将损失60％。从长期看，这些整顿将提供一个长期投资预期的法规框架^[42]。

在短短的几个月时间内，中央银行对金融业的大力整治，从国内来看，是1998年金融工作会议关于深化金融改革、防止金融风险以及证券经营机构风险的重要部署；而从外部影响而言，正是吸取东亚金融危机的教训，中国金融业必须进行的整治内患的基础性举措。

东亚金融危机虽未直接冲击我国，但我国在某些方面的金融风险隐患并不亚于东亚受灾国。考虑到我国金融风险隐患形成有着特定的历史原因，防范和化解金融风险宜采取分类处理、分解矛盾、逐步推进、内紧外松、多做少说、以改革和创新带动风险化解等办法。对少数问题严重、短期可能引发金融恐慌的，则关闭机构，并做好善后工作。有的则采取新旧两本账，不良资产交由专门机构处置的办法。有的则先行警告，限期改正。

综上所述，1998年运用金融调控手段和货币政策的举措之多、频率之高、力度之大前所未有。但从上半年的情况来看，对扩大内需促进经济增长的政策效果不大明显，甚至出现了与政策方向相悖的经济内生性通货紧缩迹象。鉴于此，下半年转而采取更加积极的财政政策，7、8月份，国务院提出并经人大批准再发行1　000亿元10年期长期国债，定向用于农林水利、生态环境、储备粮库、交通通信、城乡电网、城市基础设施等方面，作为国家预算内基础设施性建设专项投资，相应增加银行配套基本建设贷款1　000亿元，以积极的财政政策扩大政府对基础设施投资规模，从而扩大社会总需求规模，带动相应的信贷和其他资金投入。

这一更加积极的财政政策，强化了货币政策效应，并开始扭转通货紧缩的趋势。通过发行巨额国债来进行基础设施建设，是应对亚洲金融危机和扩大内需、促进经济增长的短期对策。

1998年7月底，朱镕基在视察内蒙古和山西时，首次用“通货紧缩”一词表达了政府对当时经济形势的判断。虽然中国政府积累了大量的通货膨胀的经验，治理通货紧缩却是第一次。

通货紧缩作为与通货膨胀相反的现象，是指商品和劳务价格的持续下跌，往往与经济衰退相伴随，是经济衰退的货币表现，通常有三个特征：一是物价的持续下跌，货币供应量持续减少；二是有效需求严重不足，失业率居高不下；三是经济全面衰退，GDP负增长或大幅下滑。我国目前出现的是通货紧缩的迹象，而不是全面的通货紧缩，因为经济衰退和通货紧缩的两个最重要的特征（一、三条特征）在中国并没有出现^[43]。

从1999年我国经济发展的国际国内环境来看，经济全球化进程正进入一个加速时期，不确定、不可控因素很多，新的国际金融和经济秩序的确立将是一个漫长的过程，对于中国这样的发展中大国来说，巨大的内循环潜力是一个基本优势。因此，最可靠的办法是立足国内，把自己的事情办好，增强在经济全球化进程中的竞争和谈判能力，即抓住有利时机，加快体制和结构调整。