全球化时代的中国治理

三、全球化时代的中国治理

1997年的东亚金融危机一方面给中国治理提出了严峻挑战和崭新课题，另一方面也为我们探索全球化时代中国治理的规律、积累经验提供了绝好的契机。因此，从政治学的角度对中国应对东亚金融危机的研究应该是探索全球化时代的中国治理的一个绝佳实例。下面将对全球化时代的中国治理进行一些理论分析，以便为我们建立关于中国应对东亚金融危机的个案研究的分析框架提供一定的启示。

（一）全球化时代

全球化是我们这个时代最重要的特征之一，但全球化的涵义格外繁杂。在经济学、社会学、文化学、政治学等不同学科领域内，全球化的内涵就大异其趣^[21]，即使在同行专家之间，对全球化的理解和评价也存在众多的差异^[22]，尽管如此，关于全球化的一些重要内容和基本特征人们还是可以达成一定的共识。

一般而言，全球化是指人员、资本、商品、信息等的跨国界、跨洲界的流动、联系和影响的增强。在全球化的学者中，关于全球化的定义有狭义和广义之分。狭义的全球化定义以阿兰·鲁格曼为代表，他认为，“全球化可以定义为：跨国公司跨越国界从事外国直接投资和建立商业网络来创造价值的活动”^[23]。安东尼·吉登斯则认为，只从经济学角度来看待全球化现象是一个错误，“全球化是政治的、技术的、文化的以及经济的全球化”^[24]。很明显，这是一种广义的全球化。要在各种各样的定义之中判断何者最为正确是非常困难的，这里将使用超越纯粹经济学理解的广义全球化概念。戴维·赫尔德、安东尼·麦克格鲁等人就是广义全球化概念的倡导者和使用者。

罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈也是从广义上理解全球化概念的。他们在2002年出版的《权力与相互依赖》（第3版）中专门增加了有关章节论述全球化问题。其中写道：“我们将全球主义定义为世界的一种状态，它关涉各大洲之间存在的相互依赖网络，并通过资本、商品、信息、观念、人民、军队、与环境和生物相关的物质（如酸雨和病原体）的流动和影响联结在一起。”全球化或“去全球化”（deglobalizatio n）指的是全球主义的增减^[25]。根据他们的理解，全球主义是相互依赖的一种表现形式。相互依赖与全球化都是多维现象。全球主义多种多样，例如经济全球主义、军事全球主义、环境全球主义、社会和文化全球主义、政治全球主义、法制全球主义等。

虽然全球化渗透于现代人类生活的方方面面，但是其中至关重要的就是经济全球化、政治全球化和文化全球化三大方面。

（1）经济全球化。这是指商品、服务、资本的全球化。在今日世界，几乎所有的国家都进行国际贸易，而且在绝大多数国家，贸易所得占他们的国民收入的相当一部分。历史发展表明，国际贸易无论从绝对金额还是与国民收入的相对比例来看已经达到了前所未有的水平。例如，世界贸易（商品和服务）在1999年已经超过6.8万亿美元，其中，出口占世界产出的比例则从1913年的7.9％增加到1998年的17.2％。随着全球贸易的迅速发展，跨国生产变得更加重要。2000年的外国直接投资是1985年的3倍。6万家跨国公司在全球拥有将近82万家分公司，他们每年在全球的商品和服务销售达到15.68万亿美元，雇员在1990年来的10余年中翻了一倍。虽然大多数跨国公司集中于美国、欧洲和日本这些发达的国家和地区，全球2000年的外国直接投资总额中有95％集中在30个国家，但是在过去的几十年中，发展中国家所占的外国投资和外贸出口的份额都有显著增长。东亚和拉美的新兴工业化经济体系已成为经济合作与发展组织（OECD）国家日益重要的投资场所和进口来源。因此，戴维·赫尔德和安东尼·麦克格鲁指出：“当今的经济全球化尽管发展得极不平衡，但它不只是发达国家的现象，而是包括了所有的大陆和地区。”^[26]

在经济全球化中尤为引人注目的就是金融全球化。从金融市场的基本要素这一角度来看，金融全球化包括金融机构全球化、金融业务全球化和货币全球化。各国银行和金融机构开展跨国经营活动，各国金融市场在时间上和空间上更加紧密地连成一体，使得全世界的金融投资者可以全天24小时在任何一个主要金融市场不停地进行各种金融活动^[27]。1997年的东亚金融危机在一定程度上就是金融全球化的结果。戴维·赫尔德和安东尼·麦克格鲁说：“1997年的东亚危机有力地显示了全球金融市场的影响。由泰铢的崩溃触发的金融风暴反映了经济联系的新水平。”^[28]国际金融投机是金融全球化的一个副产品，也已成为金融安全的重要威胁。

（2）政治全球化。政治全球化是指政治关系在空间和时间上的扩展与延伸，以及政治权力和政治活动跨越现代民族国家的界限、无处不在的这样一种历史过程。它首先表现为在世界某个角落发生的政治行为会迅速地传遍世界，影响到世界的每一个角落。在此基础上，各个政治活动中心和决策中心可以通过快捷的信息传播途径联结成复杂的决策和政治互动网络。其次，政治全球化反映了全球公共问题的大量出现和全球跨国组织的空前活跃。为了解决堆积如山的全球公共问题，各国之间的沟通与合作日益频繁。与此同时，各种跨国组织如雨后春笋般大量涌现。因此，国家之间的联系和超国家的联系变得非常丰富和复杂：

尽管政府和国家仍然理所当然地是强有力的行动者，但是，它们现在必须和一大群其他的机构和组织共享全球竞技舞台。国家受到无数的跨越不同的空间范围的政府间组织（IGOs）、国际机构和体制的挑战，同时还不得不面对诸如欧盟那样的准超国家机构。非国家主体或超国家实体，例如多国公司、跨国压力集团、跨国职业协会、社会运动等等，也都紧密参与了全球政治。此外，许多次国家主体和压力集团也参与了全球政治，它们的活动经常被卷入国际政治舞台。^[29]

这样，全球政治舞台就成了一种真正多头政治的混合主体体系。

政治全球化在安全和军事领域发展最快。罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈曾经指出，军事全球主义的一个佳例是冷战期间美苏之间的“恐怖平衡”。它们之间的战略相互依赖、针锋相对又组织严密。它不仅促成了跨越全球的联盟，而且双方都有能力在30分钟内用洲际导弹摧毁对方。其与众不同之处不在于它是全新的模式，而在于相互依赖所引致的潜在冲突规模和速度竟然如此巨大。冷战终结虽然没有加速军事全球主义，但导致了它的转型。基于美苏对抗的旧全球主义不复存在，俄罗斯丧失了对尼加拉瓜或安哥拉等偏远地区进行干涉的能力。由于前苏联威胁的消失，美国也无需像过去那样关注安哥拉等偏远地区。但“冷战终结与技术变革相结合，促成了另一种形式的、由美国主导的军事全球主义”^[30]，特别是在“9·11”恐怖事件后，美国单边主义的军事全球主义恶性膨胀，接二连三地在阿富汗等偏远地带发动反恐战争。当然，与美国的单边主义相对应，全球的反恐联盟和反恐合作也有一定程度的发展。

政治全球化不仅表现在安全和军事等传统的政治领域，更为重要的是它还反映在许多经济、社会、环境全球化问题的内涵不断增大的政治意义上。正如罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈所说：“几乎所有形式的全球化都有政治意义——这些正是我们这些国际政治学者所最感兴趣的。例如，世界贸易组织、《不扩散核武器条约》、《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》、联合国教科文组织等都是应对经济、军事、环境和社会全球化而创设的。”^[31]戴维·赫尔德等人也指出：“环境污染、毒品、人权问题和恐怖活动是急剧增加的跨国政策问题关注的中心，而这类跨国政策的制定超越了领土管辖权和现存的全球政治同盟，并要求进行国际合作，以便有效地解决问题。”^[32]基于这种需要，跨国的政策组织及其政策研讨与制定活动层出不穷，种类繁多，例如联合国首脑会议、西方八国首脑会议、国际货币基金组织、世界贸易组织、世界卫生组织、欧洲联盟、亚太经济合作组织、东南亚国家联盟地区论坛以及其他名目各异的官方和非官方会议。根据戴维·赫尔德和安东尼·麦克格鲁的估计，在19世纪中叶，一年只有两三次国际会议，而时至今日，国际会议的总数则超过了4　000^[33]。

（3）文化全球化。这是指信息、观念和人员（信息和观念的载体）的跨国流动。文化全球化作为一种历史现象可以追溯到2300多年前亚历山大大帝的征服，它建立了从雅典穿过埃及到达印度河的横跨三大洲的帝国。亚历山大的征服以希腊文化的形式将西方思想和社会组织形式引入东方世界。在过去2000年中，世界三大宗教即基督教、佛教和伊斯兰教的传播也具有某种文化全球化的性质。但是，文化全球化在近期却发生了量和质的变化。正如一些全球化研究者所说：“20世纪晚期文化互动和文化交流在地理规模、直接性和速度等方面已经经历了一系列决定性的变化——不仅出现了具有历史独特性的技术，而且形成了不同形式的文化生产和互动的制度化（其中的许多形式逐渐跨越了民族文化和民族国家的界限和社会空间）。”^[34]电子科学和信息技术的飞速发展则是推动当代文化全球化的重要动力。当通信卫星遍布外层空间、因特网将世界连成一体、大众传媒跨国联动时，信息和观念就在全球开始呈现出无障碍、无缝隙、短时差、高速率的自由流动和传播状态，并推动全球文化的形成。

正在形成的全球文化大致可以区分为精英文化和大众文化两类。从全球精英文化的形成来说，彼得·伯格认为主要有两大来源，一是所谓的“达沃斯文化”（Davos culture），因每年在瑞士山城达沃斯举行世界经济论坛而得名。在每年的达沃斯世界经济论坛上，来自世界各地的商界巨子、政界要人汇集一堂，交流信息，共商发展大计。二是所谓的“学术俱乐部文化”（faculty club culture），由学术网络、基金会、非政府组织和一些政府的或政府间机构进行传播。它也在全球积极开拓市场，但不是像跨国公司那样推销商品，而是推销主要由西方知识分子创造的思想观念和行为方式，例如人权观念、女权主义、环境保护意识、文化多元主义等思想观念和体现这些思想观念的政治和生活方式。彼得·伯格指出，达沃斯文化和学术俱乐部文化都有它们的都市中心，并让某个“边缘”依附于它们。但是，就前者而言，它们的中心已经不再限于西方，东京、香港、新加坡已成为强大的商业文化中心，上海和孟买则是重要的潜在中心。就后者而言，也就是在学术文化中心方面，西方尤其是美国则具有垄断优势^[35]。大众的全球文化主要是由阿迪达斯、可口可乐、麦当劳、迪斯尼等商业企业传播的，并渗透到全球广大的普通民众之中。

虽然由经济、政治、文化等方面的跨国流动的扩大和加速而形成的全球化浪潮构成了我们这个时代的鲜明特征，但是，回顾历史就可以发现，全球化并不是今天才出现，也不是20世纪才出现的现象。如果不追溯到2300年前的亚历山大的征服的话，那我们至少可以肯定，当代全球化的源头应该是1492年哥伦布发现美洲新大陆、达·伽马绕过非洲抵达印度的航行和麦哲伦的环球航行。正如威廉·麦克高西所说：“开始于15世纪的欧洲航海大发现开辟了对地球上的遥远陆地的一个探险和殖民的时代。”^[36]随后的技术革命和工业革命在推动资本主义从萌芽状态迅速成长壮大的同时，也带动了全球化的深入发展。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中对资本主义的全球化发展进行了精彩的分析和阐述。他们说：“大工业建立了世界市场，就把全球各国的人民，尤其是各文明国家的人民，彼此紧密地联系起来，致使每一国家的人民都受着另一国家的事变的影响。”^[37]他们在分析资本主义生产方式所带来的全球化影响时指出：

不断扩大产品销路的需要，驱使资产阶级奔走于世界各地。它必须到处落户，到处创业，到处建立联系。……资产阶级由于开拓了世界市场，使一切国家的生产和消费都成为世界性的了。……资产阶级还挖掉了工业脚下的民族基础。古老的民族工业被消灭了，并且每天都还在被消灭。它们被新的工业排挤掉了，新的工业的建立已经成为一切文明民族的生死攸关的问题；这些工业所加工的，已经不是本地的原料，而是来自极其遥远的地区的原料；它们的产品不仅供本国消费，而且同时供世界各地消费。旧的、靠国产品来满足的需要，被新的、要靠极其遥远的国家和地带的产品来满足的需要所取代了。过去那种地方的和民族的自给自足和闭关自守状态，被各民族的各地方的互相往来和各方面的互相依赖所代替了。物质的生产是如此，精神的生产也是如此。各民族的精神产品成了公共的财产。民族的片面性和局限性日益成为不可能。^[38]

资本主义的全球化发展进程到20世纪特别是第二次世界大战以后在新技术革命的推动下更是达到了一个新的历史阶段。因此，全球化的进程虽然不是现在才开始，但在现代社会发展得特别充分，表现得特别突出，其深度、广度和力度是任何历史时期都无法比拟的。

由于全球化运动肇始于西方，并受到西方资本主义、帝国主义、殖民主义发展的推波助澜，今日的全球化进程中依然存在大量的不和谐音。一方面，全球化的发展非常不平衡，特别是在欧洲、美国、日本等发达国家与广大的亚、非、拉发展中国家之间，致使有人怀疑和否认真正的全球化的存在。阿兰·鲁格曼在详尽分析了跨国公司的分布格局和经营战略之后认为，跨国企业的表现和活动证明了国际贸易是基于美国、欧盟和日本这样一种三极关系的，并且和三极是密切相关的。实际上，所有世界最大的500家跨国公司是在很强的三极国内基础上运作的。它们当中几乎没有真正的全球战略，跨国公司实际上是依照三极关系来组织生产、销售和其他商业活动的。国际贸易的将来更是如此，并没有全球化的趋势。有强有力的证据说明三极关系的不断巩固，政治压力和非政府组织的活动正在不断巩固三极关系，而不是建立一个全球体系。他甚至直言不讳地说：“我相信我们正在目睹全球化的终结。1997年，亚洲经济增长崩溃，随之而来的是1997到1998年世界范围的经济不景气。1999年12月西雅图的骚乱已经表明贸易自由和全球化的失败。事实上，全球化只是一个神话，它从来没有真正发生过。”^[39]另一方面，由于全球化在经济、政治、文化等领域的实实在在的发展，而且这种发展已经直接产生了一系列负面影响，致使反全球化运动也大有全球化之势。当今世界的反全球化力量五花八门、多种多样。根据时殷弘的分析，大致包括如下几类：一是那种旨在维护各自国家的利益，以致弘扬本民族、本地方的文化传统和价值观念体系，它们抵抗全球化大潮中占主导地位的西方文化和价值观念体系的侵蚀和支配；二是将靶子直接对准跨国公司的反全球化运动和思潮，它们将跨国公司视为庞大、不负责任和垄断性的怪物；三是发达国家的部分劳工，他们抗议世界贸易组织的贸易自由化规则促进了跨国公司的全球野心，从而牺牲它们母国工人的工作机会；四是环境保护主义者和人权运动分子等带有后现代主义和世界主义色彩的成分^[40]。

因此，在我们进入全球化时代并逐渐卷入全球化进程的时候，就必须正确分析和认识全球化的复杂性和多样性以及全球化进程中的矛盾和困境。只有充分肯定全球化的大势，而又清醒把握全球化带来的机遇和挑战，提高治理全球化的能力，我们才能未雨绸缪，沉着应对，争取主动，加快发展。

（二）多层与多维治理

政治是关于公共权威的活动，政治学就是研究公共权威的形成和活动规律的科学。但是，在传统的政治领域和政治学研究对象之中，这个公共权威主要就是国家。所以，在这个意义上，政治学就是研究国家的形成和活动规律的科学，一部政治学说史简直就是国家学说史。由于国家的活动有对内、对外之别，因此在政治学研究中就自然形成两大分支学科。一是比较政治学，专门研究国家内部的政治问题，从亚里士多德奠定的传统来看，主要就是研究政体问题，比较政治学中关于民主政体、专制政体、权威政体等的不遗余力的探讨就是具体生动的体现。二是国际政治学，专门研究国家的对外活动及其规律问题，专门研究国家与国家之间的关系问题，从胡戈·格劳秀斯到汉斯·摩根索的国际政治学说的源流来看，主要关心的问题是战争与和平。这种以国家的存在为前提和基础的分析视角和学科分类在当今全球化时代面临越来越大的挑战，国内政治与国际政治的相互重合与融合越来越需要比较政治学与国际政治学的结合与联合。

1.民族国家的变化

虽然国家已经具有非常悠久的历史，但是现代政治学探讨的国家主要是指拥有主权的近代民族国家。民族国家（nation-state）区别于古希腊的城邦国家（city-state），只是在人类历史演化到近代才开始出现。在中世纪晚期，随着文艺复兴运动的发展，意大利的一些城邦在对外交往中逐渐成为统一的政治实体。当时的政治家追求的目标首先就是争取独立，其次是寻求霸权，最后是建立主权国家。不过，只是到“威斯特伐利亚和平（the Peace of Westphalia）”之后，以民族国家为主体的近代国际政治秩序才真正确立。1648年威斯特伐利亚和平条约的签署，是欧洲乃至世界近代史上划时代的大事。中世纪罗马教廷曾经长期以专制方式支配欧洲各国的宗教和世俗事务，造成越来越多的不满和反抗。17世纪初西欧和中欧爆发了一系列反抗教会专制、要求改革的斗争或反叛，著名的“三十年战争”便是这种情绪的集中表现。威斯特伐利亚和平条约实际上是一种妥协，它意味着罗马教皇向各国要求主权的世俗力量作出了某种让步。和约的中心原则简单明了：一块领土上的统治者可以决定该领土上的宗教。这样，在每一块领土上不再有多重的效忠和权威，只有一个，即对统治者的效忠。到这时，近代民族国家的要素初露端倪：人民、人民居住之领土、拥有统治人民和领土之权威（主权）的统治者或政府^[41]。

这种以民族国家为主体的政治秩序就是“威斯特伐利亚模式”。根据戴维·赫尔德等人的归纳，威斯特伐利亚模式的特征可以概括为如下几点：

（1）世界包括或者被分割为许许多多拥有领土主权的国家，它们谁都不承认最高权威的存在；

（2）制定法律的过程、解决争端的过程，以及法律的具体实施过程，主要是由各个国家执行；

（3）国际法旨在建立共存的最低限度规则，创造国家间、民族间的持久联系是另外一个目的，但必须以这种联系能允许国家达到其目的作为限度；

（4）跨国界违法行为所要承担的责任，只是一种“私人事务”，仅仅和那些相关事务有关；

（5）法律面前，所有国家都被认为是平等的，法律规则不考虑权力的不对称问题；

（6）国家之间的分歧经常通过武力解决，有效权力的原则常常受到冲击，事实上不存在对诉诸武力进行制约的任何法律约束，国际法律标准仅仅提供最低限度的保护；

（7）使国家自由阻碍最小化的是“集体优先权”^[42]。

威斯特伐利亚模式的上述特征在19世纪就已经得到淋漓尽致的展现。这是一个现代民族基本生成、民族意识彻底觉醒的世纪，是一个主权国家相互承认和多边交往的世纪，也是欧美列强主宰国际权力分配、大肆对外扩张和征服的世纪。在经历了20世纪的两次世界大战之后，随着民族解放运动的开展，一大批新兴的民族国家获得独立，并开始活跃于世界政治舞台。因此，第二次世界大战以来，现代民族国家成为全球政治统治的主要类型。

然而，在当今全球化浪潮的冲击下，传统的民族国家已经面临经济、政治、文化等多方面的严重挑战。正如有的学者所言：“稳固的疆界，足以抵御外来侵犯的军队，充满民族自豪的社会意识，经济自给的独立，为国家利益一呼百应的人民，再加上一个政令畅通、管理有效的政府体系，一直是所有主权国家理想的生存发展状态。如今，这种传统的国家理想与实践，正逐渐被以全球化为重要特征的新社会浪潮打扫到历史的卷册中。”^[43]在全球化时代，不仅形成了诸如挑战国家主权的巨型跨国公司和制约国家主权的跨国联合行动，而且产生了任何一个国家都无能为力的全球公共问题。例如生态环境、资源枯竭、毒品犯罪等问题仅仅依靠民族国家的主权政府很难有效解决，必须进行国际合作。随着文化全球化的发展，传统的民族主义和国家认同逐渐弱化和淡化，代之而起的是全球意识。正是从这些现象出发，有些激进的全球化思想家竟然宣称“民族国家已经过时”，“民族国家正在终结”^[44]。

值得重视的是，在目前的国际和国内背景下，宣称民族国家的终结无疑过于偏激，甚至是出于偏见太深。民族国家及其主权政府在未来相当长的一个历史时期仍然还会在人类政治生活中扮演重要的角色。但是，我们也必须看到，随着全球化的进展，民族国家的地位和作用确实在变化，人类政治生活的形态也在变化。这些变化必然会引起政治统治和治理方式的相应变化。其中，最为引人注目的就是多层治理的形成。

2.多层治理的形成

传统的政治活动是一种典型的单层治理，即以国家为核心的治理。国家的对内活动与对外活动形成国内政治和国际政治，即内政和外交两个领域，两者泾渭分明。在内政和外交中存在着完全不同的两种权力关系状态，在国家内部存在一个以垄断暴力为后盾的公共权威，通常就是政府，而在国际政治中则没有一个公认的权威，完全是一种无政府状态，一种“自然状态”或“丛林状态”。这种不同的权力关系状态就形成了国内政治和国际政治中的不同的游戏规则。但是，在全球化的进程中，传统的国家权力发生了变化，一方面向上出现了超国家机构，例如各种国际组织和跨国体制；另一方面向下出现了地方和民间公民社会。由此，开始形成一种权威扩散状态和多中心、多层治理格局。在这种多层治理体系里，传统的国内政治与国际政治的界限变得不那么清晰，国内政治的国际化和国际政治的国内化现象普遍产生，从而形成一种新的政治景观。

一个典型的例子就是外交领域的变化。在传统的威斯特伐利亚模式下，国家的对外活动就是外交，其目标是争强权、求和平。外交的制度化形式就是外交部和驻外大使馆、领事馆。但是，在当今的全球化时代，首先是外交的内容已经发生了很大的变化。诚然，战争与和平问题仍然还是重要的外交问题，但外交的内容现在已经远远超出了传统的安全和军事领域，而是涉及经济、政治、文化、环境等人类生活的各个方面。其次是外交人员的主体已今非昔比。外交官当然还在从事他们的本行工作，但是今天的外交舞台上已经涌现出了大量的新角色。经济外交、体育外交、文化外交、环境外交等随着外交内涵的拓展应运而生。与此同时，与此相关的各级各类人员也都汇入了外交队伍的行列。再次是外交机构的急剧增长。由于许多传统的国内部门需要履行越来越多的外交职责，他们都纷纷在国内设立处理对外事务的部门和在国外设立分支机构或联络机构。戴维·赫尔德等人在论述外交领域的变化时指出，尽管外交部在传统上负责国际关系和对外政策的各个方面，但是，这种外交责任在今天已经分散到了不同的部门中。这不仅导致了签订国际协定的机构的数量和形式的急剧增加，也导致了国家之间协定的数量和形式的增加。事实上，许多部门中的官员今天已经无法判定什么是国内事务，什么是国际事务。随着国际和跨国领域中组织数量的绝对增长，以及从事国际事务的部门和机构的拓展，整个国际决策和外交体系变得复杂和多样化了。外交部仅仅成为这一复杂体系中的一套机构，以至于外交官们也预期到了“外交政策（时代）”的结束^[45]。

由此，人类政治生活正在向全球政治时代以及多层次的全球与地区治理转换。这种转换以“正式的与非正式的地区与全球法律和全球治理的多层体系的出现为标志”^[46]。命运政治共同体的观念不再仅局限于单一的民族国家的边界之内。这样，国内事务与国际事务之间、内部政治问题与外部政治问题之间、民族国家的主权与国际的考虑之间的区别，就错综复杂地交织在一起了。在所有重要的政策领域，国家政治共同体对区域的和全球的流动和过程的卷入使它面临着诸多跨边界的协调与规制。这就是全球化时代的新的政治现实。

3.国内政治与国际政治的联系理论

无论是比较政治学对国内政治的研究，还是国际政治学对国际政治的研究都不能完全适应全球化时代的新的政治现实。因为那些研究都是以民族国家的存在为前提，并将人类政治生活区分为国内政治和国际政治而形成的。但是，在民族国家日益受到挑战，国内政治与国际政治不断相互跨越和融合的新的现实情况下，就必须将比较政治学的研究与国际政治学的研究有机地结合起来，才能正确地分析和认识今日新的政治现实。

在过去的政治学研究中，一方面，比较政治学者在研究国内政治发展时对于国际环境的影响已经给予了一定的关注。例如，在研究20世纪70年代中期以来的世界民主化浪潮过程中，很多学者就注意到了美国的推进人权和民主的外交政策的影响。另一方面，国际政治学者在研究外交政策的形成过程中已经将国内的政治体制和政治发展状况纳入了他们的分析视野。由此看来，关注国内政治与国际政治的相互影响在政治学研究中已经具有一定的积累。这也为我们研究全球化时代的新的政治现实打下了良好基础。

国际政治研究中的层次分析就是注重从国际体系和国家两个层次展开对国际政治的研究，但在这两个层次中侧重点明显倾向于前者。由于一般的国际政治研究都认为国家的对外行为只是国家对外部刺激的反应，因此即便有人承认国内政治的作用和影响，国内政治也不能作为主要变量纳入分析范畴，只是在解释反常现象时才加以引入。把国内政治作为结构因素纳入国际政治分析视野的早期代表之一是赫伯特·凯尔曼。他认为，外交决策受到国内外官方和民间的各界人士及团体的影响。在一个国家中，有影响力的团体就包括行政机构、立法部门、军事机构、经济团体、各种势力团体以及传播事业部门。外国的影响则包括与本国结盟或同是某一地区组织成员的外国领导人、国际组织（如联合国）、非政府间国际组织（如教会和劳工组织）等。既然决策受国内外各界人士和团体的影响，研究国家体制及国际体制就尤其重要。除了其他因素，国家体制将限制公众舆论影响的能量及范围。民主国家和专制国家在这方面差异很大，但又不可简单化。因为在外交关系领域里，专制国家也可能考虑民意以确保公民的士气和对政府的支持；而民主国家在制定政策时也会忽略甚至操纵民意。在研究国际结构时必须注意一个国家所属的联盟和集团。盟国领袖能影响这个国家的政策，其程度深浅则视该国所需他们援助的程度及其能获得的传播渠道的程度而定。国际组织也能对某一国家产生影响，其程度深浅则视这个国际组织的权力大小，该国在这个国际组织结构中的地位，解决国际冲突的制度效能以及国际组织向成员国开放信息渠道的程度等而定^[47]。这里虽然只提到要注意国际体制和国家体制的研究，只强调了这种研究的重要性和必要性，而没有具体展开这种研究，但它对后来学术思想的演进则具有显著的积极意义。

20世纪60年代以后，随着国内政治与国际政治之间相互联系的加强，一些学者着手建构国内政治与国际政治之间相互联系的理论模式。詹姆斯·罗西瑙的“联系政治”模式就是一个大胆的尝试^[48]。罗西瑙认为，联系政治就是指国际政治体系与国内政治体系之间的相互渗透过程。这种相互渗透和相互影响一方面在国际体系、国家体系和地方体系等政治主体的不同层次上展开，另一方面还在领土、地位、人力资源、非人力资源等问题领域的不同维度上体现。为了说明联系政治的具体类型，罗西瑙把国家体系与国际体系之间的直接或间接的联系区分为9类，把联系的过程区分为渗透过程（penetrated process）、反应过程（reactive process）和竞赛过程（emulative process）3类，把国家体系分解为行为主体、态度、制度和过程4大类，各大类中又区分若干小类共计24类（例如行为主体就可区分出政府、军队、议员、财界、政党等），把国际体系环境区分为相邻环境、地域环境、冷战环境、人种环境、资源环境、组织环境6类。这样，国际政治体系与国内政治体系之间的所有联系类型就有9×3×24×6＝3888种^[49]。如果加上不同问题领域的区分，联系政治的类型就更加可观了。罗西瑙考虑了国内政治与国际政治相互联系的大量因素，并将之纳入一个总体分析框架。这一政治研究的创新不仅在当时得到了白鲁徇、加布里埃尔·阿尔蒙德（Ga-briel Almond）等人的高度评价，而且在往后的政治学研究中得到了广泛的运用^[50]。

虽然罗西瑙创新性地提出了“联系政治”的概念，并建构了独特的分析框架，但是他的研究没有得到深入拓展，不仅大量的分析变量之间的复杂关系没有得到解释和澄清，而且没有将这一分析框架与现实的政治过程结合起来。他的研究只是停留在静态描述的层面上，没有揭示国内政治与国际政治之间的动态关系。罗伯特·普特南提出的双层次博弈理论在某种程度上弥补了这种差距，对融合国家层面的解释与国际层面的解释，分析国际政治与国内政治之间的互动关系开辟了新的途径^[51]。双层次博弈理论集中关注的是国际谈判中的外交过程。普特南认为，可以把许多国际谈判的政治过程视为双层次的博弈。在国家层面上，国内集团通过向国家决策者施加压力，以采取有利于他们的政策，来追求他们的利益，而政府首脑通过在那些集团之间建立联盟来寻求权力，并且由此寻求对自身所偏好的国际政策的支持。在国际层面上，政府首脑试图最大化地满足国内的压力，同时使对外政策的不利后果最小化，以此展开与其他政府首脑之间的谈判。只要国家是相互依赖的主权国家，国家决策者就不能忽视这两个层面上的博弈中的任何一个层面。双层次博弈理论试图超越把国内因素附加到国际分析上或把国内因素与国际因素简单相加的做法，从而用一种综合性的、整体性的方法将国际政治与国内政治有机联系起来。

4.治理与善治理论

上述理论在进行政治学研究的创新的同时，为我们探索国际政治与国内政治的相互联系指示了方向。但是，仅仅上述理论本身并不足以探讨和分析全球化时代的新的政治现实。因为一方面上述理论都是注重对外交决策过程的分析，而不是着眼于整个人类政治生活的分析；另一方面，上述理论不约而同地都是在分析威斯特伐利亚模式下的国际政治。而全球化时代的新的政治现实恰恰是对传统外交决策的超越和对威斯特伐利亚模式的超越。因此，分析全球化时代的新的政治现实的理论必须是与这个时代特征相一致、相符合、相协调的理论。这种理论就是治理与善治理论。

20世纪90年代以来，在国际学术界，特别是在经济学、政治学、管理学等领域，“治理”一词大行其道。这是因为在许多学者看来，随着全球化时代的来临，人类政治生活正在发生重大的变革，其中最为引人注目的变化就是人类政治过程的重心正在从统治（government）走向治理（governance），从善政（good government）走向善治（good govern-ance），从政府的统治走向没有政府的治理（governance　without gov-ernment），从民族国家的政府统治走向全球治理（global govern-ance）^[52]。虽然治理相对来说仍然是一个较新的概念，但对它的解释已经层出不穷，莫衷一是。根据罗西瑙的解释，治理和政府统治并非同义词。尽管两者都涉及目的性行为、目标导向的活动和规则体系的含义，但是政府统治意味着由正式权力和警察力量支持的活动，以保证其适时制定的政策能够得到执行。治理则是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要和实现各自的愿望^[53]。

治理的目标就是追求善治。善治是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。俞可平将善治的基本要素概括为如下10个^[54]：

（1）合法性（legitimacy）。它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。

（2）法治（rule of law）。它的基本含义是，法律是公共生活管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事。

（3）透明性（transparency）。它指的是政府信息的公开性。

（4）责任性（accountability）。它指的是人们应当对其行为负责。在公共管理中，它特指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务。

（5）回应（responsiveness）。它的基本含义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时和负责的反应。

（6）有效（effectiveness）。这主要指管理的效率，包括两方面的基本意义：一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理成本。

（7）参与（civic participation/engagement）。这里首先是指公民的政治参与，即参与社会政治生活，但除此之外还包括公民对其他社会生活的参与，而且这类参与会越来越重要。

（8）稳定（stability）。稳定意味着国内的和平、生活的有序、居民的安全、公民的团结、公共政策的连贯等。

（9）廉洁（cleanness）。这是指政府官员奉公守法、清明廉洁，不以权谋私，公职人员不以自己的职权寻租（rent-seeking）。

（10）公正（justice）。公正指不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治权利和社会经济权利上的平等。作为善治要素的公正特别要求消除和降低富人与穷人、富国与穷国之间的两极分化，维护妇女、儿童、穷人等弱势群体的基本权利。

治理和善治理论突破了传统的政府统治的政治观念。一方面，它跨越了民族主权国家的边界，提出了多层治理理论。具体而言就是，把超国家的国际组织和国际机制等纳入了分析视野，形成了全球治理的理论，把次国家的地方组织和公民团体也纳入了分析范围，形成了地方治理理论。另一方面，它跨越了传统的政治观念，将社会问题、经济问题和文化问题也作为自己的研究对象，并试图在其中发掘政治意义，从而形成了多维治理理论。特别是在解决全球性的经济衰退、金融危机、环境污染、毒品犯罪、恐怖活动、走私活动、疾病传染等问题的过程中，传统的政治概念已经发生了历史性的变化。这种适应全球化时代的新的政治现实而提出的新的政治观念，也就是多层与多维治理观念，为我们分析中国参与全球化进程，特别是分析中国应对东亚金融危机的过程将具有直接的指导意义。

（三）中国参与世界

随着中国加入世界贸易组织、北京申办2008年奥运会和上海申办2010年世博会的成功，越来越多的人意识到，中国参与世界的步伐越来越快了。在当代汹涌澎湃的全球化浪潮的冲击和拍打下，中国已经自觉或不自觉地融入了这股历史洪流。东亚金融危机是全球化深入发展的结果。中国正是有了改革开放的丰硕成果和经验积累，才经受住了危机的严峻考验。中国正是因为有了东亚金融危机的警示和推动，改革开放的步伐才更加坚实和稳健。因此，分析中国应对东亚金融危机的过程不仅要从全球化的大势出发，更要将之置于中国参与世界、融入全球化大潮的历史背景之下。

在1949年中华人民共和国成立之后，中国与世界的关系经历了一个曲折发展的历史，大致可以分为如下三个阶段^[55]。

第一阶段从1949年到1970年。总体来讲，这是一个相对封闭和孤立的时期。在这一时期，中国一方面为恢复中华人民共和国在联合国的席位，与以美国为首的西方国家进行斗争；另一方面，中国努力发展对外关系，试图与其他一些国际组织建立联系，比如在20世纪50年代初分别向世界卫生组织、世界气象组织、国际民用航空组织、国际劳工组织、国际货币基金组织、国际复兴开发银行及万国邮政联盟等全球性组织提出了申请。与此同时，在东西对垒的冷战格局下中国参加了以前苏联为首的社会主义阵营建立的一些国际组织和机构，如世界民主联盟、国际学生联合会、国际妇女同盟等。中国的这种封闭和孤立状态主要是“在美国的胁迫下，发达的民主国家对其进行孤立遏制的结果”^[56]。当然，毛泽东本人的思想意识和无产阶级专政下继续革命的理论也使得他领导的社会主义新中国不可能真正承认西方主导下的国际体制的合法性，从而也谈不上对国际事务的积极参与和有效合作。

第二个阶段是1971年到1978年。这是中国逐渐调整对外战略和对国际事务有限参与的时期。它以第26届联合国大会恢复中国在联合国的合法席位为开端，其后中国与大批国际组织建立或恢复了合作关系。从1972年开始，中国陆续加入了联合国下属的开发署、环境规划署、工业发展组织、贸易组织、粮农组织、教科文组织等重要机构，逐步与欧共体、亚洲运动联合会、拉美无核区组织、国际大坝委员会、国际奥委会、国际标准化组织等恢复和发展了合作关系。导致这些变化的原因非常复杂，其中比较根本的有两条：一是美国在经历了20世纪60年代的国内国外政治压力后不得不调整对华政策，二是中苏对抗的严峻局面对中国形成巨大的压力。在这种新的形势下，中国调整了对外战略，不仅与美国等西方国家改善了关系，而且开始有限度地参与西方主导的国际体制和国际事务。但是，这个时期的一个重要特点就是，中外政治关系发展比较快，经贸方面的联系比较弱。

第三个阶段是1979年改革开放以后。这是中国不断扩大对外开放，全面参与世界事务，逐渐汇入全球化的潮流，并与外部世界开始形成良性互动的时期。在美国对外关系协会于1999年出版的一本著作中，一些美国专家也不得不承认中国在与世界的关系上已经发生了巨大的变化。他们写道：

中国又重新拥抱世界了。如今，中国的影响力波及世界任何重大事件。普通中国人了解外部世界的途径已大大拓宽。香港已成为中国的一部分，台湾和大陆之间的经济文化交流已十分广泛。中国对外贸易额1978年为210亿美元，1986年为738亿美元，而到1997年则增加到3　000亿美元。截至1997年下半年，中国外汇储备已达1　300多亿美元，对外债务达1　200多亿美元。中国从世界银行的借贷量最大。90年代初期和中期，中国同美国一样，是世界上吸引外资最多的两个国家。它已经成为50多个国际政府组织的成员，并已加入了1　000多个非政府组织。^[57]

当然中国在过去的20多年中所取得的对外开放的巨大成就远远不止这些。而且，随着中国加入世界贸易组织，进入新世纪以后，中国的对外开放格局还将进一步拓展，中国与外部世界的联系还将进一步加深。鉴于中国是世界上最大的发展中国家的国际地位和中国经济规模和政治影响的提升，中国本身现已成为当今世界不可忽略的重要组成部分。如果说以前中国离不开世界的话，现在则可以毫不夸张地说世界也离不开中国了。任何重要的国际组织如果没有中国的参加，那就是不完整的。任何重大的国际活动如果没有中国的参与，其影响和意义就会大打折扣。在这种全方位、多层次和宽领域的对外开放过程中，中国不仅日益受到全球化的影响，而且开始成为全球化进程的重要参与者和塑造者，开始对全球化进程施加一定程度的影响了。

中国全面参与世界历史的进程是与十一届三中全会以来党和政府的一系列对外开放决策分不开的。其中，邓小平的对外开放战略思想无疑具有根本性的指导作用。在确立了发展社会主义现代化建设的根本目标之后，邓小平就反复强调，中国要谋求发展，摆脱贫穷和落后，就必须开放。没有对外开放，就不可能翻两番^[58]。闭关自守只有死路一条。对邓小平来说，开放在很大程度上只是发展的一个条件和手段，对外开放是为了借鉴国外的经验和技术，借鉴国外的文明发展成果。他指出：“社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果，吸收和借鉴当代世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式，管理方法。”^[59]为此，我们必须实行全方位的对外开放政策。他在1984年的一次谈话中又指出：

对外开放，我们还有一些人没有弄清楚，以为只是对西方开放，其实我们是三个方面的开放。一个是对西方发达国家的开放，我们吸收外资，引进技术等等主要从那里来。一个是对苏联和东欧国家的开放，这也是一个方面。国家关系即使不能够正常化，但是可以交往，如做生意呀，搞技术合作呀，甚至于合资经营呀，技术改造呀，一百五十六个项目的技术改造，他们可以出力嘛。还有一个是对第三世界发展中国家的开放，这些国家都有自己的特点和长处，这里有很多文章可以做。所以，对外开放是三个方面，不是一个方面。^[60]

在邓小平的对外开放战略思想指导下，中国的对外开放事业得到了稳步推进。1979年决定对广东、福建两省的对外经济活动实行特殊政策和优惠措施。1980年决定在深圳、珠海、汕头、厦门设立经济特区。1984年开放14个沿海港口城市。1985年决定分两步走开放长江三角洲、珠江三角洲、闽南厦漳泉三角地区和辽东半岛、胶东半岛。1988年设立海南省，建立海南经济特区。1990年开发开放浦东和开放满洲里、丹东、绥芬河、珲春四个北方口岸。1992年决定以上海浦东为龙头，开放5个沿海城市，并开放哈尔滨等4个边境城市、沿海地区省会城市和11个内陆省会城市。1999年宣布实施西部大开发，在中国逐步形成了有重点、多层次、全方位的对外开放格局^[61]。中国的对外开放首先是以经济为重点，但是随着对外开放的扩大，逐渐发展到政治和文化等所有领域。对外开放不仅体现在社会主义物质文明建设方面，而且体现在社会主义政治文明和精神文明建设方面。

如果说在邓小平时代对外开放主要是着眼于为中国的经济发展创造条件、借鉴经验、引进技术的话，那么，在进入20世纪90年代以后，主要是在以江泽民为核心的党中央领导下，中国的对外开放就更加自觉、更加主动、更加积极、更加富有成效。中国顺利加入世界贸易组织和北京成功申办2008年奥运会就是典型的例子。与此同时，中国更加主动地加入了一些地区性和全球性的国际机制，争取扩大影响和树立良好的国际形象。这些新的发展主要基于中国综合国力的增强为中国更加积极地参与世界事务、发挥有益的作用提供了条件，同时也是因为江泽民等第三代领导人对全球化的大势具有更加深刻的认识和更加准确的把握。在1997年4月的一篇讲话中，江泽民就指出：“世界经济生活日益国际化，各国之间的经济联系日益加深。生产布局，投资走向，金融往来，科技开发，人才培养，乃至环境保护，都跨越了国界。”^[62]其后，特别是由于东亚金融危机的爆发，江泽民更是多次强调全球化发展的趋势及其对中国的机遇和挑战，为中国应对危机，战胜困难，顺利入世，全面参与世界事务提供了科学的指南。

在经历了20多年的改革开放之后，中国已经完全摆脱了过去封闭落后的局面，开始以全新的面貌展现在世界面前。特别是在进入20世纪90年代以后，中国开始正确认识全球化的双刃剑性质，抓住机遇，迎接挑战，使对外开放发展到了一个历史性的新水平。由此，中国不仅在国际、地区、国家和地方等多层次上融入了全球化进程，并参与了多层治理，而且在经济、政治和文化等多维度上融入了全球化进程，并参与了多维治理。东亚金融危机是全球化进程中的一个重大历史事件。中国应对东亚金融危机的过程本身就是一个多层与多维治理的过程。