旅游改革发展的国内背景分析

1.2　旅游改革发展的国内背景分析

通过对国家经济社会总体发展背景分析，并进一步分析国家建立综合配套改革试验区，积极推进旅游改革发展的重大举措，为研究腾冲旅游改革发展试点的战略任务、发展目标和建设重点，探索加快转变经济发展方式的新途径和新模式提供科学的宏观依据。

1.2.1　我国经济社会发展形势分析

经过改革开放30年的持续快速发展，我国已积累了雄厚的物质基础，经济实力、综合国力、抵御风险能力显著增强;我国工业化、城镇化快速发展，基础设施建设、产业发展、居民消费、生态环境保护等方面发展潜力巨大;社会主义市场经济体制不断完善，形成了较好的体制环境;金融体系总体稳健，财政赤字规模较小，外汇储备充足，国内储蓄率较高，宏观经济政策调整有较大余地。尤其是近年来我国经济保持平稳快速发展，年均增长百分之十以上，2006年突破21万亿元，成为世界第四大经济体。2003年我国人均国内生产总值首次超过1000美元，到2006年又超过2000美元，我国已经由低收入国家步入了中等收入国家行列，城乡居民收入较大增加，家庭财产普遍增多，公共服务明显增强，改革发展成果更多地惠及广大人民群众。

党的“十七大”报告提出，要加快转变经济发展方式，促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变的方针，并强调服务业是今后我国扩大就业的主要渠道，要着重发展就业容量大的服务业，鼓励其他服务业更多吸纳就业，充分挖掘服务业安置就业的巨大潜力，围绕小康社会建设目标和消费结构转型升级的要求，大力发展旅游、文化、体育和休闲娱乐等服务业，优化服务消费结构，形成较为完备的服务业体系，提供满足人民群众物质文化生活需要的丰富产品。

2008年，尽管国际金融危机、冰冻灾害、汶川地震等一系列危机对我国发展提出了前所未有的挑战，但我国发展的重要战略机遇期仍然存在，并没有因为各种危机而发生逆转。随着我国改革开放取得重大突破，经济保持平稳快速发展，社会建设全面展开，文化建设开创新局面，使我国综合国力大幅度提升，人民生活显著改善，全面建设小康社会取得重大进展。但与此同时，经济社会发展中的深层次矛盾和问题也日益凸现，因此党的十七大指出:要实现未来经济发展目标，关键要在加快转变经济发展方式，完善社会主义市场经济体制方面取得重大进展。

1.2.2　国家推进综合配套改革试点分析

建设国家综合配套改革试验区，推进综合配套改革试点，是党中央、国务院在新时期和新阶段，从我国经济社会发展全局出发而作出的重大战略决策和部署。自2005年以来，国家先后批准上海浦东新区、天津滨海新区、重庆市、成都市、武汉城市圈和“长株潭”城市群六大全国综合配套改革试验区，初步形成了多个内容相结合，多项改革相配套，东中西部地区相协调的新一轮综合配套改革试验区，各综合配套改革试验区建设目标和重点如下。^[1]

1.上海浦东新区综合配套改革试验区

●综合配套改革的基本目标，通过5到10年坚持不懈的努力，逐步形成贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的制度体系，力争在全国率先建立制度比较完备、运行比较高效的社会主义市场经济运行机制。

●综合配套改革总体要求是立足“三个着力”，即着力于转变政府职能，构建从事经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的责任政府，注重制度环境建设和改造的服务政府，依法行政的法治政府;着力于转变经济运行方式，构建符合社会主义市场经济要求、与国际通行做法相衔接的经济运行法规体系和体制环境;着力于改变城乡二元经济与社会结构，构建和谐社会。

●综合配套改革的主要任务包括:推动政府转型，建立公共服务型政府管理体制;推动各类要素市场发展和金融创新，完善现代市场体系;探索混合所有制的实现形式，增强微观经济主体的活力;培育和发展中介组织，提高经济活动的社会组织化程度;加快公共部门改革，促进经济社会协调发展;加快科技体制改革，增强自主创新能力;探索人力资本开发机制，创造人才强国的制度环境;消除城乡二元制度障碍，推进城乡一体化发展;扩大对外开放，形成适应国际惯例的市场运行环境;建立科学的调节机制，完善与经济社会发展水平相适应的现代社会收入分配与保障体系。

2.天津滨海新区综合配套改革试验区

●综合配套改革的基本目标，是用5至10年的时间，率先基本建立以自主能动的市场主体、统一开放的市场体系、精简高效的行政体制、科学有效的调控机制、公平普惠的保障体系、完备规范的法制环境为主要特征的完善的社会主义市场经济体制。

●综合配套改革的总体要求，主要是围绕转变政府职能、完善基本经济制度、健全现代市场体系和公共服务体系，着力消除制约经济社会发展的体制性障碍，创新科学发展、和谐发展、率先发展的体制机制，推动滨海新区不断提高综合实力、创新能力、服务能力和国际竞争力，带动和促进区域经济发展。

●综合配套改革的主要任务:坚持社会主义市场经济改革方向，探索新的区域发展模式，建设社会主义和谐社会的体制保障。深化企业、科技等体制改革，提高自主创新能力，加快转变经济发展方式，建设高水平制造业和研发转化基地。深化涉外经济体制改革，形成与国际通行做法相衔接的管理体制和运行机制，加快北方国际航运中心、国际物流中心建设，成为我国北方对外开放的门户。深化金融体制改革，建设现代金融服务体系和全国金融改革创新基地。改革土地管理制度，形成节约集约用地新格局。深化城乡规划和农村体制改革，促进城乡一体化发展。推进社会领域改革，创新公共服务管理体制，构建覆盖城乡的基本公共服务体系。推进资源节约型和环境友好型社会建设，建设人与自然、经济社会与生态环境相和谐的新城区。推动行政管理体制改革，加快建立统一、协调、精简、高效、廉洁的管理体制。

3.重庆市统筹城乡综合配套改革试验区

●综合配套改革的基本目标，是围绕全面建设小康社会的总体目标，以解决农民工群体的制度空白为突破口，配套推进重点领域、关键环节的改革，基本解决统筹城乡的体制障碍和制度缺失问题，逐步形成统筹城乡发展的制度框架，建立起充分体现科学发展、和谐发展理念的新型制度体系。

●综合配套改革的总体要求是，建立起工业支持农业，城市反哺农村的互动机制，促进城乡互动发展;建立起经济既好又快的可持续发展机制，市场配置资源的基础性作用充分发挥，宏观调节制度体系比较完善;建立起城乡居民共建共享、和谐共处的良性机制，促进社会和谐稳定。建立起城乡规划、建设、管理的创新机制，形成城乡规划建设管理一体化、生态环境同建共治和一圈两翼协调发展机制，实现城乡规划科学化、建设集约化、管理法制化和信息化。同时，在全市范围内有计划、分步骤、有重点地推进户籍制度、土地管理和使用制度、社会保障制度、公共财政制度、农村金融制度、行政体制等改革。

●综合配套改革的主要任务是“七个着眼于”，即着眼于统筹城乡劳动就业，大力推动农村富余劳动力转移;着眼于统筹进城务工经商农民向城镇居民转化，大力加强农民工就业安居扶持工作;着眼于统筹城乡基本公共服务，逐步提高农民社会保障水平;着眼于统筹国民收入分配，大力加强对“三农”发展的支持;着眼于统筹城乡发展规划，大力推进生产力合理布局和区域协调发展;着眼于统筹新农村建设，大力促进现代农业发展和农村基础设施改善;着眼于统筹城镇体系建设，大力打造城镇群。

4.成都市统筹城乡综合配套改革试验区

●综合配套改革的基本目标:通过5至10年或更长时间的努力，基本建立统筹城乡发展的体制机制和政策体系，基本实现城乡经济社会、资源环境全面协调可持续发展，试点地区人均生产总值稳定增长，城乡居民收入差距明显缩小，非农就业比重和城镇化率大幅提高，使城乡居民享有均等化的基本公共服务、同质化的生活条件、平等化的经济政治社会权利，初步改变城乡二元结构，努力实现城市又好又快发展、农村更好更快发展。

●综合配套改革的总体要求:通过改革探索，在统筹城乡发展等重点领域和关键环节率先突破、大胆创新，全面推进各个领域的体制改革，建立城乡统一的行政管理体制，建立覆盖城乡的基础设施建设及其管理体制，建立城乡均等化的公共服务保障体制，建立覆盖城乡居民的社会保障体系，建立城乡统一的户籍制度，健全基层自治组织，加快经济社会快速健康协调发展。

●综合配套改革的主要任务:一是建立长效机制。重点是:建立城乡一体的规划建设机制、城乡均衡的利益分配机制、城乡统一的政策保障体制、城乡同步的民主管理机制和城乡衔接的政府服务机制;二是突出区域特色。形成不同经济发展水平、不同类型地区统筹城乡发展改革的新格局;三是探索解决重大问题。重点对统筹城乡发展改革中涉及的六个方面的理论问题和十个方面的实践问题进行认真研究，形成研究成果，指导工作实践。

5.武汉城市圈综合配套改革试验区

●综合配套改革的基本目标，深入贯彻落实科学发展观，根据资源节约型和环境友好型社会建设的要求，从观念更新入手，着眼于体制机制创新，全面推进各个领域的改革，在重点领域和关键环节大胆试验，率先突破，积极探索建设中国特色新型城市化建设的路子，走出一条有别于传统模式的工业化、城市化发展新路。

●综合配套改革的总体要求，按照建设资源节约型、环境友好型社会的总体目标，以武汉市为主体，发挥武汉在城市圈中的龙头和辐射作用，实施市场、产业、金融、城乡、制度、环境六大创新为重点，在财政投融资方式、财税管理方式等方面进行突破，同时增强武汉城市圈内“1+8”城市在产业、金融、交通等方面的关联度，并通过改革缩小城乡差别，为推动全国体制改革、实现科学发展与社会和谐发挥示范和带动作用。

●综合配套改革的主要任务:一是探索建立统筹区域产业发展的体制机制，实现区域经济一体化;二是探索建立资源节约环境友好的体制机制，实现区域的可持续发展;三是探索建立增强自主创新能力的体制机制，完善区域创新体系;四是探索加快发展现代服务业的体制机制，优化区域经济结构;五是探索建立基础设施共建共享和公共资源合理配置的体制机制，完善区域公共服务功能;六是探索完善城市圈土地资源管理体制，探索节约和集约用地的新型城市化发展模式;七是创新城乡统筹发展机制，实现城乡协调发展。

6.“长株潭”城市群综合配套改革试验区

●综合配套改革的基本目标:深入贯彻落实科学发展观，根据资源节约型和环境友好型社会建设的要求，全面推进各个领域的改革，在重点领域和关键环节率先突破，积极探索建设中国特色新型城市群建设的路子，真正把“长株潭”城市群建设成为改革创新的先导区，新型工业化、新型城市化、新农村建设和“两型社会”建设的示范区。

●综合配套改革的总体要求，是抓住“两型社会”建设涉及整个经济增长方式的转变的机遇，在投资政策、财税政策、土地政策、生态补偿政策方面进行“先行先试”。加强“三大建设改革内容”，包括资源节约体制改革，生态环境保护机制改革和行政管理体制改革，为推动全国体制改革、实现科学发展与社会和谐发挥示范和带动作用。

●综合配套改革的主要任务:一是加快基础设施建设“新五同”，即交通同网、能源同体、信息同享、生态同建、环境同治;二是大力推进“两型”产业为支撑的新型工业化，加快建设湖南航天科技工业城、航空工业城和临空经济区;三是围绕把“长株潭”城市群建设成中部地区的物流中心、文化中心和金融中心，重点建设长沙金霞、湘潭九华等物流园区，大力发展会展、动漫、创意、旅游等产业;四是继续实施“3+5”城市群战略，以推进长株潭“两型社会”建设综合配套改革带动“3+5”城市群建设。

7.国家推进综合配套改革试点的启示

根据上述分析，国家各个综合改革试验区的改革发展重点各异，在一定程度上体现出国家对不同地区改革发展的不同要求，也表明了国家在新时期对改革发展的综合考虑。从上述六个综合改革配套试验区的比较分析，可以得到以下启示。

●启示一，建立国家综合配套改革试验区，是深入贯彻落实科学发展观的根本要求，也是我国自改革开放以来对发展理念不断深化认识的结果。改革开放以来，我国在发展理念上经历了从“发展是硬道理”到“发展是第一要务”，再到“科学发展观”的转变和升华，从开始时追求数量的增长观到强调质量的发展观，到目前追求全社会和谐发展的科学发展观，不仅体现了我国对发展理念的认识在不断加深，而且也充分反映了我国在发展内涵上也在不断升华和丰富。

●启示二，建立国家综合配套改革试验区，是以建立完善社会主义市场经济体制为目标，以综合配套改革进一步促进科学发展。通过建立国家综合配套改革试验区，以解决试点地区实际问题与攻克全国性难题为重点，把改革和发展有机结合起来，在行政管理体制改革，完善基本经济制度，推进金融改革创新、土地管理改革创新、社会领域改革创新，促进资源要素市场化，统筹城乡协调发展，建设资源节约型和环境友好型社会等方面实现重点突破与整体发展，在推进重点地区加快改革发展的同时，为全国其他地区的综合改革起示范作用。

●启示三，建立国家综合配套改革试验区，是加快转变经济发展方式的战略启动点。进入21世纪后，随着我国改革开放取得重大突破，全面建设小康社会取得重大进展的同时，经济社会发展也进入了受资源、环境、社会矛盾等多重条件约束的新时期，尤其是随着中国对外开放向纵深发展，来自国内外的挑战也趋于严峻。从内部来看，由于缺乏系统性的一系列单项改革所引发的矛盾已经超越了经济系统，扩展为大量的社会问题，进而形成对改革深化的内在压力;从外部来看，随着我国经济快速发展，在吸引世界关注的同时，大量使用资源和能源的粗放式经济增长也造成了一些外部的担忧。因此，需要通过建立国家综合配套改革试验区，进一步探讨新的发展思路、发展模式、发展途径及参与国际竞争的新方式，促进我国经济社会在新时期实现新发展。

●启示四，建立国家综合配套改革试验区，是推动我国区域经济社会协调平衡发展的新支点。经过30年的改革开放，从全国经济发展格局看，呈现出“南高北低”、“东快西慢”的发展态势，区域经济社会发展的差距不断扩大，已成为新时期发展的突出矛盾，需要寻找新支点来带动区域协调发展。通过建设国家综合配套改革试验区，既有利于促进我国东部地区继续快速发展和率先实现现代化，又能够支持西部大开发和促进中部崛起，从而带动中西部地区发展，形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的区域协调发展新格局。

●启示五，建立国家综合配套改革试验区，关键在于先行先试权。因此，目前综合配套改革的关键仍在于先行先试权，即在涉及国家经济社会发展重大问题上的先行先试权。对上海浦东、天津滨海新区的综合配套改革试点，是先行先试对外开放和制度创新方面的重大举措;对重庆市、成都市的综合配套改革试点，是先行先试统筹城乡发展的重大战略举措;对武汉城市圈和“长株潭”城市群的综合配套改革试点，是先行先试建设资源节约型和环境友好型“两型社会”的重大战略决策等。

●启示六，建立国家综合配套改革试验区，已不再是分散的单项改革，而是涉及经济社会各方面的改革。从广度上看，综合配套改革包括经济体制、行政体制、文化生活、社会和谐、生态环境等;从深度上看，综合配套改革必然触及深层次的体制机制问题，包括经济、政治、社会、法制等制度的再造过程和创新过程;从利益上看，综合配套改革将更多地涉及不同利益群体、利益关系的调整等。

●启示七，建立国家综合配套改革试验区，体现了如何突出各地方实际情况，实现中央和地方协同推进。一方面，综合配套改革必须与各地的实际相结合，既要根据国家对试验区的统一要求，也要结合当地实际来确定改革方案，以探索具有示范性的新的发展方式和经验;另一方面，综合配套改革的推动方式，把中央部门和地方的积极性更好地结合起来，既充分发挥地方的主动性，又能够加强国家对综合配套改革的领导、指导和支持，从而更有效地推动改革发展的顺利进行。

上述这些启示，对于研究和制定腾冲旅游改革发展试点的战略与规划具有十分重要的借鉴和指导意义，同时也有利于从国家和省级角度，充分认识推进腾冲旅游改革发展试点的必要性和重要意义，从而为确定腾冲旅游改革发展试点的战略任务、发展目标、建设重点和推进旅游改革发展提供重要的理论依据和政策依据。

1.2.3　中国旅游改革发展分析

改革开放以来，我国旅游业持续快速发展，已成为国民经济的重要产业，实现了从旅游资源大国向旅游大国的跨越，树立起了世界旅游大国的鲜明形象，成为推动世界旅游发展的最富活力的重要力量。

1.中国旅游发展现状分析

1978年，我国无论是国际旅游接待人数还是旅游外汇收入都排在世界40名以后，到1999年开始进入前5名，成为国际入境旅游的接待大国;与此同时，国内旅游也伴随着我国经济社会发展而迅速发展(见表1－2)。2007年，我国入境旅游人数达到13200万人次，比上年增长了5.5%;其中入境过夜旅游人数达到5472万人次，旅游外汇收入达419亿美元，分别比上年增长了9.6%和23.5%;国内旅游人数达到16.1亿人次，国内旅游收入达7771亿元，分别比上年增长了15.5%和24.7%;出境旅游人数4095万人次，增长了18.6%;旅游业总收入首次突破1万亿元，达1.09万亿元，增长了22.6%。我国继续保持了全球第四大入境旅游接待国、亚洲最大出境旅游客源国的地位。

表1－2　中国旅游30年发展情况

资料来源:何光日韦.新世纪、新产业、新增长:旅游业成为新的增长点研究.中国旅游出版社1999年版.《中国旅游统计年鉴》1992—1998年，国家旅游局历年工作报告.

2.中国旅游改革与发展趋势

当前，面对我国已进入继续全面建设小康社会的新时期、新阶段和新任务，国家旅游局明确提出:要把全面推进旅游产业转型升级，不断推动改革创新，作为贯彻落实党的十七大精神的重要举措，以提高旅游发展质量、效益和竞争力为目标，以转变旅游发展方式为核心，以加快改革创新为动力，以优化产业结构为基础，以推进集约型发展为重点，实现速度、质量、效益的协调发展。根据国家旅游局的总体部署，我国旅游产业未来改革发展的主要目标和重点如下:

●转变旅游发展方式，全面推进旅游产业转型升级，切实转变旅游产业的发展方式、发展模式、发展形态，实现我国旅游产业由粗放型向集约型发展转变，由注重规模扩张向扩大规模和提升效益并重转变，由注重经济功能向发挥综合功能转变，全面提升旅游产业素质，提升旅游发展质量和效益，提升旅游市场竞争力。

●推进旅游体制改革，适应社会主义市场经济体制不断完善的新形势，进一步加快改革步伐，坚持用改革的办法解决旅游业深层次的矛盾，不断化解影响和制约旅游业科学发展的各种问题。进一步破除体制障碍、行政分割和地区壁垒，充分发挥市场对资源配置的基础性作用，大力引导和培育有实力的大企业发展，支持中小企业发展，支持不同行业、不同所有制企业参与旅游业发展，推进旅游市场主体平等竞争。

●完善旅游产品体系，紧紧抓住国家扩大内需、促进消费的战略机遇，加强旅游消费配套政策研究，切实贯彻落实国家和有关部门出台的相关政策措施，努力把旅游培育成新的消费热点，进一步加强旅游产品体系建设，在完善和提升观光旅游产品的同时，大力发展休闲度假旅游产品，积极培育和发展旅游新产品，新的旅游形式和新的旅游业态的发展，促进旅游产业持续稳定发展。

●统筹城乡旅游发展，大力推进乡村旅游发展，不断提高乡村旅游发展水平，促进非农就业、农民增收，使乡村旅游在服务社会主义新农村建设中发挥更加积极的作用。大力推动旅游目的地体系建设，以中国优秀旅游城市和中国最佳旅游城市为基础，打造一批具有世界影响的旅游目的地品牌，推动县域旅游品牌建设，推进特色旅游小城镇发展，推进AAAAA级旅游景区创建，推进旅游精品品牌建设。

●统筹区域旅游发展，认真贯彻国家西部开发、中部崛起、东北振兴、东部率先发展的国家区域发展战略，积极推进重点区域旅游发展，继续推进重点旅游线路发展，大力推动城市旅游功能完善和都市旅游发展，培育区域旅游增长极，使之成为具有国际竞争力的旅游品牌。以民族地区、革命老区、边疆地区、贫困地区为重点，实施“旅游扶贫富民工程”，进一步加强区域旅游国际合作。

●推进旅游管理创新，通过加大运用现代科技成果的力度，提高旅游业的科技含量，提高全行业的创新能力，提高旅游业的信息化水平;引进和推广现代经营管理模式，推进品牌化、网络化、集团化发展，促进旅游业向现代经营管理模式转变;加大旅游人才培养的力度，提高旅游从业人员整体素质，更多地依靠人才支持和智力投入，促进旅游产业素质的提升，全面推动旅游科技、服务与管理创新。

●加大旅游对外开放，积极发展旅游多边、双边国际交流与合作，积极稳妥地推进旅游市场对外开放。注重统筹国际国内两种资源、两个市场，在积极引进国外资金、技术、人才和管理模式的同时，更加积极地引导和推动中国旅游企业走出去参与国际市场竞争，有序推进合资旅行社试点经营中国公民出境旅游业务，全面提升我国旅游业的国际竞争力。

●推进可持续旅游发展，认真贯彻“开发与保护并重、开发服从保护”的旅游业发展方针，按照建设资源节约型、环境友好型社会的要求，走生态文明的旅游发展之路。切实抓好旅游行业的节能、减排和环境保护工作，要积极引导旅游企业和旅游消费者增强节能环保意识，加强节能环保监督，促进旅游业的可持续发展。

●规范旅游市场秩序，大力发展入境旅游，积极发展国内旅游，有序发展出境旅游，确保国内旅游、入境旅游、出境旅游市场协调发展。整顿旅游市场的秩序，开展诚信旅游，改善旅游市场的环境，开展有声势、有特色、有成效的旅游宣传促销活动，树立新的国际形象，促进国内外旅游市场的扩大。在旅游安全保障方面也要加大力度，能切实保证海内外游客的人身安全，在面临突发事件时，有详备的安全预案。

我国旅游产业未来改革发展的目标和重点，不仅增强了加快推进腾冲旅游改革发展试点建设的信心和决心，而且也为云南和保山腾冲旅游改革发展指明了方向，并为确定腾冲旅游改革发展试点的战略任务、发展目标和建设重点提供了重要的产业依据。

1.2.4　海南建设“国际旅游岛”分析

自1988年海南建省以来，围绕海南省主导产业的定位曾进行过较长时间的争论，几乎经过了整整20年的时间，海南省建立“国际旅游岛”的发展战略终于取得了重大突破，得到了国务院和国家有关部门的大力支持。2008年3月，在国务院给海南省人民政府的复函中，同意海南省进一步发挥经济特区优势，在旅游业对外开放和体制机制改革方面积极探索，先行试验，并要求国务院各有关部门对海南发展旅游业给予大力支持和帮助。同时，复函还批准在海口、三亚、琼海、万宁四市各开办一家市内免税商店，以方便国际游客旅游购物。

1.海南省提出建设“国际旅游岛”的过程

建设海南“国际旅游岛”，最早是由中国(海南)改革发展研究院(以下简称中改院)提出。在2001年11月中国正式加入世界贸易组织(WTO)后，同年12月，中改院从推进海南经济国际化发展的角度，首次提出了《建立海南国际旅游岛框架建议》;2002年6月，中改院在2001年的框架建议基础上提出了《建立海南国际旅游岛可行性研究报告》的政协提案，正式提出了建设国际旅游岛的概念;2002年，国家有关部门批准海南对所选定的21个国家和地区的旅游团队可以在海南享受15天免签证的优惠待遇;2003年，国家又批准海南为中国首个部分航权(第3、4、5航权)开放的试点省份，使海南旅游业走上了旅游投资、客源市场、旅游企业管理国际化的发展轨道。

2006年底，海南省在全省经济工作会议上提出:要瞄准建设国际一流休闲度假旅游目的地的目标，促进海南旅游业转型升级，通过大旅游发展带动现代服务业的发展。2007年初，海南省人代会的《政府工作报告》中明确提出:要全面推进“国际旅游岛”建设，加快旅游产业转型升级，努力打造国际休闲度假旅游目的地。2007年4月，海南省第五次党代会正式提出:扩大旅游开放，推动“国际旅游岛”建设，并将“国际旅游岛”建设列入了“十一五”海南推进的四大改革中。随后，海南省政府正式向国务院提出了设立海南“国际旅游岛”综合试验区的请示报告。2007年6月，国家有关部门对“国际旅游岛”建设给予了高度重视，并由国家发改委、外交部、公安部、商务部、海关总署、国家旅游局等部门组成联合调研组，到海南对“国际旅游岛”建设调研和考察，海南省专门为国家有关部委的这次调研制作了一份《推进海南国际旅游岛建设》的方案建议。在这份方案建议中，将“国际旅游岛”的内涵总结成9个字，即“免签证、零关税、放航权”。再次阐释了“国际旅游岛”，是指在特定的岛屿区域内，以扩大旅游业开放为重点，对外实行以“免签证、零关税、放航权”为主要特点的旅游开放政策，以推进旅游服务的国际化进程，成为具有特色和极具影响的国际旅游度假胜地;提出了海南“国际旅游岛”建设的总体目标是，力争用10年至15年的时间，把海南建设成为世界一流的旅游服务国际化、生态环境持续良好、海岛生态旅游特色鲜明、旅游环境安全、中外游客向往的国际热带海岛度假休闲旅游目的地。

2.海南建设“国际旅游岛”的目标和内涵

2008年4月底，海南省政府举行新闻发布会，正式发布《海南国际旅游岛建设行动计划》，提出要争取用20年，分三个阶段的努力，到2028年，把海南岛建成世界一流的旅游设施国际化、旅游服务国际化、旅游产品国际化、旅游环境生态化、旅游安全社会化，特色鲜明、安全保障、中外游客向往的国际热带海岛度假休闲旅游目的地。同时指出:建设海南“国际旅游岛”，是再创海南特区新优势的重要突破口，是支撑海南长远发展的战略需要，随着海南国际旅游岛的建设，将为中国旅游业的整体转型提供理论和实践的借鉴。

《海南国际旅游岛建设行动计划》，明确了海南“国际旅游岛”建设的三个阶段性目标:到2013年，建成国际旅游岛的雏形，入境游客占全省旅游接待人数的10%以上，旅游外汇收入占旅游总收入的20%以上;到2018年，基本建成国际旅游岛，入境游客占全省旅游接待人数的20%以上，旅游外汇收入占旅游总收入的30%以上;到2028年，建成世界一流的国际旅游岛，入境游客占全省旅游接待人数的30%以上，旅游外汇收入占旅游总收入的40%以上。

根据《海南国际旅游岛建设行动计划》，海南国际旅游岛建设的基本内涵主要有三点:一是确立新目标，旅游业全面与国际接轨，实现“服务零距离、管理零距离、景区零距离、产品零距离”，把海南建设成为“旅游开放之岛、欢乐阳光之岛、休闲度假之岛、生态和谐之岛、服务文明之岛”;二是建立新体制，旅游发展与管理的体制机制符合国际惯例;三是实行新政策，对外实行以“免签证、零关税、放航权”为主要特点的旅游开放政策。

3.海南建设“国际旅游岛”的主要措施

根据《海南国际旅游岛建设行动计划》，全面启动海南“国际旅游岛”建设的主要工作:一是构建通向世界旅游市场的便捷通道;二是加快推进旅游要素的国际化改造;三是构建国际化的旅游服务保障体系;四是创新旅游管理的体制机制。具体措施有以下几方面:

●争取更好的免签证政策。在用足、用好落地签证政策的同时，进一步落实好免签证政策，为境外游客来海南创造更加便利的出入境条件。执行好“21个国家5人以上旅游团来海南实行15天免签”的政策，争取近期将21个国家的范围扩大到26个国家，旅游团“5人以上”的限制条件放宽到“2人以上”;在未来5年内，新选一批具有较大潜在客源市场的北欧、中亚等国家，争取对其旅游团来海南实行免签证政策;争取把目前免签时间15天延长至30天;对来海南的国内游客，争取授权海南办理出入境手续，使其旅程延伸至东盟国家。

●全面落实好已开放的航权。用好国家已经批准海南开放的第3、4、5航权，加快开辟旅游客源地、潜在客源地国际航线，争取5年内国际地区航线增加到60条，吸引中外航空公司50家;落实好第5航权，实现第5航权航线零的突破，用足用好中途分程权，境外的航空公司经营海南的国际航线除延伸到内地开放城市以外，争取延伸到香港、澳门等地区;用好“南边开口、北边开放”的航路政策，建设好海口美兰、三亚凤凰机场的国际中转厅，为游客提供舒适的中转环境，把海南培育成为中国面向东南亚的区域性旅游集散中心;协商国家海关、出入境等有关部门，落实异地出关的便利政策等。

●积极扩大旅游业对外开放。积极引进境外知名旅行社和酒店管理集团，形成客源市场、目的地市场经营一体化。在5年内以俄罗斯、韩国、日本等主要客源地为重点，引进20家带客源、带航线的境外知名旅行社，进一步加快与国际旅游市场的对接步伐;近期内争取国家将国际旅行社的审批权下放给海南，鼓励有实力的境外知名旅行社开办合资或独资旅行社，以吸引更多海外客源;加快引进国际知名酒店管理集团，5年内引进20家著名国际酒店管理集团，使五星级水准的度假型酒店达到60家以上，进一步提升海南酒店管理水平，促进其向规模化、品牌化和国际化方向发展;按照“国际旅游岛”的标准，在外国游客聚集区建设一批针对国际游客的旅游服务项目;加快旅游要素的国际化改造，加大国际旅游市场的开发力度，加大对旅游宣传促销的投入，在海岛特色旅游等旅游新业态的包装和促销方面有新提高。

●大力发展休闲度假与生态文化旅游。把旅游开发和生态保护结合起来，开发热带雨林度假游、海岛温泉康复度假游、高尔夫度假游和海洋旅游等生态旅游产品;高标准建设一批精品度假区，加快神州半岛、海棠湾、香水湾、清水湾、石梅湾、铜鼓岭、美丽沙、新埠岛等重点旅游景区建设;推行“绿色饭店”创建活动，形成绿色旅游管理体系，实现景点和生态的统一，促进人与自然的和谐发展;突出海南民族风情特色资源，挖掘海岛历史文化传统，开发、丰富具有海岛特色和民族特色的文化旅游产品和旅游线路，开发具有黎、苗民族风情的传统工艺制品;积极发展旅游文化娱乐、体育业，创办具有国际影响力的大型旅游文化赛事和体育活动，积极承办国际级比赛项目，鼓励发展大型旅游演艺项目。

●加快建立旅游免税商店。根据“国际旅游岛”建设的要求，推进旅游相关服务业的开放和发展，按照国际惯例，向国内外招商引进大型免税品经营集团经营旅游免税商店，在机场口岸设立免税商店的基础上，加快建设市内免税商店。近期，先在海口、三亚各建立一家市内免税商店，然后在琼海、万宁各建立一家市内免税商店;出台《海南省免税商店和免税品的管理办法》，规范免税商店的经营管理。

●加快旅游人力资源开发和人才培训。做好旅游人力资源规划，创新吸引人才的体制机制，加快旅游人力资源开发，积极营造吸引人、培养人、留住人、激励人的良好环境，使旅游人才在数量、质量和结构上都能适应建设“国际旅游岛”的目标要求。加强旅游职业教育，增加对旅游职业教育的财政投入，充分发挥高等院校在旅游职业教育方面的作用。坚持院校培养与在岗培训相结合，本地培养与外地引进相结合，加快培养中高级旅游管理人才。鼓励境外著名旅游人才培训机构进入海南，设立独资或合资的旅游管理培训中心。

●建立以旅游业为龙头的现代服务体系。推行《五年旅游优质服务计划》，为游客提供优质满意的旅游服务;加快“海南游客到访中心”体系建设，设立服务内容、服务项目、服务方式、运行机制都与国际标准接轨的游客到访中心，建立旅游志愿者服务机制;加强旅游管理、服务的信息化建设，完善旅游信息门户网站，搭建互联网络旅游信息服务平台;5年内利用已有的金融机构服务网点，设立外币兑换窗口，允许一定数额的小额外币自由兑换;积极吸引国内外一流的医院在海南设立医疗机构，建立医疗急救服务保障体系，为突发危急疾病的游客实施及时救治;建立多元化、多层次的康复保健体系。

●营造建设“国际旅游岛”的社会氛围。围绕“国际旅游岛”建设目标，认真组织国内外著名旅游咨询规划设计机构，高起点编制《海南国际旅游岛建设总体规划》;建立规范的旅游市场环境，加快“12301”建设，建立旅游咨询投诉服务平台，建立“有诉必接、有接必查、有查必果”的快速反应机制;引导和支持国内外大企业参与海南旅游企业的改组、改造和重组，催生一批海南知名旅游品牌，建成一批具有国际竞争能力的旅游企业集团;近期制定出台全省旅游标准体系，将旅游标准的立项、制定和实施等纳入规范化轨道，出台与国际旅游岛相适应的旅游市场规范发展的地方法规;完善旅游软环境，搞好全民教育，提高全民素质，营造全民参与建设“国际旅游岛”的社会氛围。

●创新旅游管理的体制机制。建立与“国际旅游岛”相适应的旅游发展与管理的体制机制，建立符合国际惯例的旅游行政管理体制，设立符合国际惯例的政府旅游宏观管理部门，负责旅游规划、政策制定、行政管理。内设二级旅游推广部门，负责国内外旅游市场宣传推广;组建旅游行业联合会，形成旅游行业发展和自律的机制;引进国际知名旅游交通投资商和管理公司进入海南旅游市场，重组和改造旅游交通要素，形成更加便捷、更加现代化的旅游交通服务体系;创建与“国际旅游岛”建设相适应的投融资体制，设立海南旅游产业发展基金，扶持重点项目和基础设施网络建设;整合、优化资源配置，大力培育和推荐旅游上市资源;探索发行大型特区旅游产业债券，探索整合现有彩票资源，为旅游产业发展建立新的融资渠道。