青岛市流动人口现状及服务管理分析

一、青岛市流动人口现状及服务管理分析

（一）青岛市流动人口规模与分布特点

20世纪90年代以来，青岛市流动人口规模呈加速扩大趋势。

据第六次全国人口普查（以下简称“六普”）数据，截止到2010年11月底，青岛市共有常住人口871.51万人，户籍人口762.92万人。人口总数在21个大中城市中占第7位，人口增长率占第10位^[1]。

青岛市所辖七区五市共有流动人口2477318人，比2000年“五普”时的1256686人增加了122.06万人，增长了近1倍。数据显示，与“户籍人口”相对的“流动人口”在“常住人口”中的所占份额提高迅猛。在青岛市内四区207.79万常住人口中，有流动人口89.35万人，占43.0％。

外来人口所占比重不断提高。仍以“六普”数据为例，户口登记地在青岛市外的流动人口已达126.76万人，占整个流动人口的比重升至51.2％，超过了半壁江山。详见表1。

表1　青岛流动人口、外来人口的区市分布

注：流动人口统计上指居住在本街道（镇），户口登记地不在本街道（镇），且离开户口登记地半年以上的人口，包括青岛市域内的流动人口和外来人口；外来人口指的是常住本市，但户口登记地在青岛市外的人口。

据市公安局统计，青岛区域流动人口主要来自省内县市，占总数的58.6％，来自省外市县的占41.4％。显示，省内、近距离流动是青岛地区流动人口的重要特征，表明青岛市已同全国其他大城市一样，以打工为目的的跨省外出的流动人口数量减少，农民工以跨省外出为主的格局已发生改变。

青岛市流动人口分布特点是以市内四区为聚集中心、近郊三区为增长极。城市功能核心区的流动人口密度最大，而城市功能拓展区的流动人口规模最大。

从表1可见，青岛市区域流动人口的区域分布同全国其他大城市一样，呈现出明显的向城区集中态势。由于市内四区（市南、市北、四方、李沧）和近郊三区（崂山、城阳、黄岛）有较好的就业生活环境和较强的基础设施承载力，集聚了近70％的流入人口，是吸引流动人口居住、生活和就业的主要地区。

从五县市流入人口的户籍分布来看，由于经济社会发展相对落后于市内七区，对青岛市市内户籍人口的吸引力不足，流入人口主要由青岛市外人员组成。

流动人口的分布特点与驱动流动人口选择流动的意愿密切相关。以外来人口为例，截至2011年底，全市登记的外来人口中，以务工经商为目的的占58.8％，其次是“学习培训”，占14.89％，“随迁家属”占10.01％，“投亲靠友”“婚姻嫁娶”和“其他”原因来青的占9.94％。表明，经济原因已成为人口流动的主要驱动因素，哪里有更多的工作和创业机会，哪里就会吸引更多的流动人口。这也是导致流动人口不流动的主要原因，由于“务工经商”改善了他们的经济状况，不愿或短期不想返乡；因家庭等原因来青的占近1/5，说明青岛城市的宜居性，吸引了更多的“家属”随迁和投亲靠友者前来。

此外，流动人口在青滞留时间明显延长。对1200名流动人口的问卷调查显示，来青时间超过3年以上者达58％，3年以下的占42％。可见，流动人口群体虽总体年轻，但“常住化”倾向日趋明显。

（二）青岛流动人口务工特征

“六普”数据显示，常住本市、户口登记地在青岛市外的外来人口，其就业分类列首位的门类是制造业，占全部就业者的43.04％。其次是从事服务业者，按就业细分门类依次是批发和零售业，交通运输、仓储和邮政业，住宿和餐饮业。在青岛需要大力发展的现代服务业，如信息传输、计算机服务和软件业，外来人口占比极低，与城市需求有巨大差距的居民服务和其他服务业从业外来人口数量也明显偏低。从事建筑业者占6.35％。表明，青岛制造业成为吸纳外来人口的主要行业。而现代新兴服务业吸纳外来人口并不足。

据市社科院与市发改委2012年3月对全市七区五市1200名流动人口的问卷调查，受访流动人口从事行业按选择人数排序为一般服务业、轻工业、重化工业、高新技术工业、建筑业、新兴服务业与农业。与以往专业调查相比，从事服务业人数增加、高新技术工业人数占比明显扩大，传统轻重化工制造业占比缩小。单位性质以个体和民营经济为主，占51％，外资与合资企业达到26％，国有和集体企业各占11％，港澳台企业不到1％。见图1、图2。

图1　从事行业

图2　单位性质

受访流动人口的务工原因排在第一位的是“提升自身素质”，占18.2％，其次是“城市就业机会多”，占17.6％，“挣钱改善家境”的占16.3％，“学习技能”和“开阔眼界”的分别占14.1％和13.2％。表明，青岛流动人口进城工作的目的已多样化。受访流动人口92.1％的有工作，无工作的仅占7.9％。虽在业状态较好，但其工作的稳定性较差。在回答“如无工作下一步打算”的问题时，75％的选择“继续找工作”，19％选择“先学习再找”，仅有6％选择“回乡”。

另据青岛市人力资源与社会保障部门在2011年进行的一次以新生代农民工为对象的流动人口就业状况调查（新生代农民工的界定是指出生于1980年后、户籍在农村但在城市务工的人员，既包括从小在农村长大进城务工的青年劳动力，也包括随打工父母在城市中长大的青年劳动人口。调查采取区域调查和人力资源市场调查相结合的方式进行），青岛新生代农民工在就业方面突显以下几个特征：

（1）逐渐成为产业工人的主体。由于年轻、有文化、大部分没有农村生产经历和技能，决定了他们乐于脱离农业生产向城市流动，并逐步成长为青岛市产业工人的主体。

（2）求职更加注重职业发展前景。与老一代农民工相比，新生代农民工受教育程度较高，绝大部分接受过9年义务教育。在更换工作原因中，新生代变换工作除了工资待遇低而希望找到一份更好工作外，没有发展机会而跳槽的比例要高于老一代农民工15个百分点，说明新生代农民工已将工作待遇与未来发展结合在一起。

（3）加工制造和服务业是其主要就业行业，且就业稳定性降低。新生代农民工从事第二产业的占51.6％，其中从事制造业的占50.3％；从事第三产业的占47.9％，其中从事服务业的占22.8％，服务业又以居民服务业、批发和零售业为主。从就业稳定性看，新生代农民工每年平均更换工作0.59次，而老一代农民工平均每年更换工作0.25次，新生代农民工更换工作更加频繁。他们认为“守一家，不如跳三家”，在不同的单位可以多学些技术，通过跳槽可以充实自己的实用技能。

（4）劳动强度较大但工资收入不高。新生代农民工平均月工作时间26天，每天工作9小时左右，与其他年龄段的农民工劳动强度没有明显差异。从2011年青岛市人力资源市场招聘薪酬看，如果按照每月收入进行分组，月收入在1500元以下、1500～2000元和2000元以上的比例分别是13.79％、77.04％和11.58％，与青岛市2010年度社会平均工资28549元相比，农民工收入相对偏低。

（5）期望自主创业比例较高。“打工只是暂时的，我的目标是做老板”，反映了很多新生代农民工的心声。调查发现，在所需要的培训中，有55％的受访者希望获得创业知识培训；在对自己未来预期上，新生代农民工希望能够自己创业的占38％。

（三）当前流动人口面临的困境

据对1200名流动人口的问卷调查，结果显示，流动人口当前最关注的问题依次是收入、住房、企业效益及未来发展。

而影响流动人口在青岛安居的主要问题，按选择人数排序如图3所示。

图3　影响流动人口在青岛安居的主要问题

可见，难以获得稳定的工作、租不起房子、城市户籍成为影响流动人口在青岛安居的最迫切问题。它也可解释为是导致大多数流动人口不能安定的原因。虽然流动人口流动的原因是多方面的，从大环境看与国家的经济、社会发展阶段、城市化进程、地方经济的发展水平、开放程度、人口结构变动等有关，但从流动人口群体自身来看，决定其流动的直接驱动力主要不外乎收入、户籍、工作及住所的稳定等原因。对“现在最迫切需要解决的问题”选项回答，也可充分反映。具体情况如图4所示。

图4　迫切需要解决的问题

城市户籍，之所以成为流动人口群体最迫切需要解决的问题之一，并不是因为户籍本身的重要，而是由于它附带了更多的城市居民的社会福利与待遇，决定着流动人口能否真正融入城市。

（四）近年青岛市流动人口服务管理的探索与实践

1.户籍管理方面

（1）放宽流动人口在城镇落户条件，促进城乡一体化户籍管理。出台了《小城镇户籍管理办法（试行）》、《关于加快小城镇建设推进农村城市化进程的决定》等政策，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源作为落户基本条件，以“条件准入制度”取代计划指标管理，从“三投靠”户口迁移、购买商品住宅户口迁入、城镇企事业单位招收合同职工、国内外企业投资等方面放宽小城镇落户条件，引导农村富余劳动力向城镇合理有序地转移。

（2）统一城乡户口登记管理，实行居住证制度。2007年9月1日起，凡常住户口所在地在青岛市行政区域内的居民，统一登记为青岛市居民户口。以居住证为基础，融合就业、社保、教育、计生等多种服务管理功能于一体，逐步落实流动人口的市民化待遇、均等化服务。

（3）实施宽严适度的落户政策。从五市看，即墨市、胶南市相对其他三市经济较为发达，人口增长幅度较快，落户政策相对较严；平度市、莱西市经济欠发达，落户限制较为宽松。

（4）完善技能人才引进户口迁入政策。对取得高级工以上职业资格证书的农民工，与企业签订3年以上劳动合同，且缴纳社会保险满一年以上，即可落户。

2.住房保障方面

（1）针对流动人口住房问题的政策措施。一是在人员集中的开发区和工业园区，集中建设外来流动人口公寓，出租给用工单位，解决其住房问题。二是通过建立健全公共租赁房屋制度，逐步将部分签订劳动合同，且连续在青工作一定年限的流动人口纳入公共租赁住房保障范畴。《青岛市住房保障发展规划（2011～2013年）》提出要改善12000名新就业职工和有稳定职业并在青岛市居住一定年限的外来流动人口的居住条件。

（2）对本市农民住房问题相关政策措施。根据青岛市人民政府《关于加快农村住房建设与危房改造的实施意见》（青政字〔2009〕31号）有关规定，青岛市自2009年开始，积极探索通过农民经济适用住房的方式，解决农村新增住房问题^[2]。

3.公共就业服务方面

（1）着力改善和完善就业政策环境。青岛市政府下发了《关于实施更加积极就业政策进一步做好“十二五”期间就业工作的通知》，规定非本市户籍流动人口在青岛稳定就业6个月以上，可在常住地获取失业保险待遇。2012年，对当年8.82万名青岛籍的应届大中专毕业生发放一次性求职就业补贴，每人500元，以促进更多流动人口在城镇稳定就业。

（2）加强人力资源市场建设。基本形成市、区（市）、街道（镇）、社区（村）四级公共就业服务体系，为流动人口求职择业提供全程免费“一站式”就业服务。本市流动人口在进城务工前，即可查到相应的就业信息。建设市级示范性街道（镇）劳动保障服务中心20个，按照每个10万元的标准给予奖励。

（3）着力畅通就业信息收集渠道。与市各工业园区的用人单位建立了联系制度，广泛收集用工信息，并通过广播、电视、报纸、网络等媒介及时发布，为青岛市流动人口提供信息引导。2011年新增农村转移就业18.4万人，同比增长10.9％；外来人员就业31.5万人，同比增长22.1％；实现农民创业7500余人。

（4）扶持返乡的流动人口创业。一是政策扶持。对流动人口办理个体营业执照正常经营3个月以上的，可申领一次性自谋职业扶持金；在各类集贸、商贸市场租用摊位，按每人每月200元标准给予租金补贴；对创办企业年内新招用本市失业人员或派遣期内高校毕业生，按每人2000元的标准给予一次性岗位开发补贴。二是融资扶持。创新启动了“金智惠民”贴息贷款模式，对农民工自谋职业、自主创业贷款，由财政给予贴息。三是场地扶持。加大创业园区、特色街和专业市场建设，实施创业孵化基地和创业示范基地扶持项目，为自主创业流动人口提供低成本或无成本经营场地，对达到标准的，给予5万～50万元的奖励。四是服务扶持。成立了163人组成的创业指导专家志愿团，建立了容纳1800个创业项目的资源库。实施创业助推“1＋6”行动，为创业流动人口提供场地、资金、项目等方面帮助，并给予不少于1年的跟踪服务。

（5）加强职业技能培训。一是实施企业在职培训计划。对已经在企业务工的流动人口开展在岗培训和转岗培训，鉴定合格的，给予每人300元的培训费补贴和100元的技能鉴定费补贴。二是实施转移就业培训计划。对本市拟转移就业的流动人口，全面开展职业技能培训，鉴定合格的，给予每人500元的培训费补贴和100元的技能鉴定费补贴。三是实施技能储备培训计划。对本市初、高中毕业生，统一组织参加3年期限的劳动预备制培训，对参加预备制培训合格的，给予50％的学费补贴，其中“低保”家庭学生的学费全额补助。四是实施创业培训计划。对有创业愿望的本市流动人口，组织开展创业培训，培训合格的按照每人600～2000元标准给予创业培训补贴。

4.子女教育方面

2004年，青岛市政府下发了《关于进一步做好城市外来务工就业人员子女基础教育工作的意见》，外来务工人员子女要以全日制公办中小学校为主接收，不设立外来务工人员子弟学校。2007年，青岛市出台了《青岛市外来务工就业人员子女普通教育工作暂行办法》，明确了外来务工人员子女在接受义务教育和高中阶段教育方面完全享受市民待遇。

截至2011年，青岛义务教育阶段学校共有外来务工人员子女12.3万名，占全市总数的17％。据统计，青岛义务教育阶段97％的外来务工人员子女在公办中小学就读，只有3％的外来务工人员子女由家长选择在民办学校就读。在全国同类城市中实现了“三个率先”：率先实现外来务工人员子女公办学校全接收、率先免除外来务工人员子女借读费、率先实现与本地学生平等接受高中阶段教育。

5.权益保护方面

（1）建立网上月报制度、担保制度、工资保证金制度和清欠接访管理制度。每月通过银行发放流动人口工资，防止将工资发给“包工头”。目前，青岛市共制发建筑业流动人口工资卡17万余张，覆盖率达80％以上。

（2）加大劳动监察和仲裁力度。定期对用工较多的加工制造、建筑施工、餐饮服务及其他中小型企业开展流动人口工资支付、整治非法用工等专项执法检查活动。出台了一系列涉及流动人口合法权益的规范性文件，从源头上遏制争议案件的发生。

（3）实施法律援助和法律服务。开通流动人口维权绿色通道，实现应援尽援，能援则援。对经济上确有困难的流动人口依法办理减缓免诉讼费。加大对流动人口法制宣传力度。加强法律援助地区间协作工作，为农民工申请法律援助、调查取证提供便利。

6.计划生育方面

（1）将流动人口计划生育工作所需经费纳入财政预算，并建立稳定增长的长效经费投入机制。2011年，青岛市共投入流动人口计划生育经费1856万元，比上年增长41.3％。在流动人口集中的社区和企业建立了294个流动人口管理站，构建了比较完善的区市、镇街、村居流动人口工作网络。

（2）运用移动技术，实现流动人口信息的实时管理，保证流动人口计划生育管理服务的落实。推广使用基于二代身份证的“电子一证制”，启动全市流动人口信息部门综合采集工作试点，健全实时采集、动态监测、综合分析的全员流动人口统计监测体系。