农村管理体制与农村公共产品供给

一、农村管理体制与农村公共产品供给

农村公共产品供给水平，取决于两个要素：一是经济发展水平；二是政治体制。农村公共产品供给制度与乡村治理制度、农村税费体制三者紧密相关。有效的乡村治理制度是合理的税费体制和公共产品供给制度的必要前提，而一定的公共产品供给制度又与一定的农村税费体制相对应。

（一）农村管理体制对公共产品供给的制约

乡村的治理模式，或者说农村管理体制不仅仅是一种组织形式，一种适宜的管理体制应当是一个好的动员机制。

新中国成立前，中国的封建社会延续了两千多年，在“普天之下莫非王土”的思想下，伴随着王朝国家的各种“均田”政策，土地以及其他生产要素分散化生产方式为主的小农经济自然“大行其道”，当时的农业生产技术、农田水利设施建设几乎全部依靠国家的力量来完成，国家依靠官僚体制，承担技术创新和推广的主要责任。如官员中的所谓“农官”，就是主要负责农业生产的，负责农业生产工具、耕作技术的创新与推广，以及农业租税的征收等；汉武帝时期，官府在全国范围内倡导新技术和新工具的采用，大力推广犁耕等新的耕作方法，在短时期内普及了新技术，提高了农业产量，这是我国有史记载的第一次。

漫长的农业社会各个王朝的国家行政机构都止于县级，所以在国家政权治理力不从心的乡村社会，在长期的演变中，自身形成了特殊的非正式社会治理。乡村与乡村外的世界保持长期的相对隔绝和分离，与外部资源处于微弱的联系，更不用说整合，民众的公共利益空间狭小，民众对公共产品的需求偏好较弱。自然村落成为一个利益共同体。在这个共同体内，公共责任主要由乡绅承担，这些精英从长期运行的科举制中获得文化和意识形态的精神支持，主要为提高在乡村范围内的社会地位、威望而承担公共责任，其动机并非单纯追逐经济利益。他们提供维持乡村社会财产安全、生活安全与秩序的公共服务，并在关系大多数成员的公益事业举办中起组织和积极筹资的作用，靠乡规民约来维护公共秩序，从而降低了对成本高昂的官方公共服务机构的需求。然而，这种公共产品供给体制维持的基本前提，在于乡绅对政治经济利益的追求与乡村社会公共利益一致，这种供求关系比较脆弱，很容易被外力干扰，对现代元素尤其没有抵抗力。

乡村共同体公共产品供给的财政基础除了乡绅缘于公益与私人利益一致的自愿提供外，大都还有更主要的经济来源，如不少乡村的土地主要由家族所有而非严格的个人所有，家族力量为农民提供了精神上的依托和经济上的保障。历史研究发现，在中国南方的某些地区，私人地主的势力远不及“集团地主”即集体性的土地占有者，集团地主控制的生产资料收益，被规定必须拿出固定部分在一定范围内用于公共分享，以保证乡村公共产品供给有必要的资源支持，维系乡村共同体的生存、安全、内聚和秩序。当然这种公共产品的供给体制大多局限于乡村社区半径很小的范围内，对较大型的公共产品或公共设施的提供，仍就力不从心，如要涉及乡村外的大型水利设施的建设，就会陷入因财力不足和组织成本高昂的动员困境，而且整个国家财政也因财力汲取不足存在公共产品供给的财政危机，历史上因大江大河治理不力，造成生态和社会灾难就是最好的例证。

总之，在传统农业社会，小农经济的封闭和分散，决定了农民在政治上呈现游离的特征，在社会组织方面缺乏有效整合。所谓公共产品供给的公共性、覆盖面以及数量上都十分有限。

中国共产党自1949年执政以来，对乡村社会的治理和各种资源的整合史无前例，强力推动乡村社会的制度变迁和乡村改造。

中国共产党对乡村社会的政治经济体制进行了制度创新，建立了全新的乡村基层组织，迅速地实现了把农民组织起来的目标，并领导其积极参与声势浩大的政治经济与社会主义改造运动。当越来越多的农民被整合在新型政治经济组织中时，过去农民似“一袋马铃薯”的低组织格局，得以根本改变。

在新中国成立初期的一段时间内，农村地区财政收支制度执行的是类似于城镇的统收统支制度，即财政收入全部上交县财政，有关农村中的支出均由县财政审核拨付。

对乡村社会进行全面改造是庞大的系统工程，需要相应的制度性财政支撑，以工业化为强国方略的政府，也需要从农业和农村提取资源，政府在为重工业进行资本积累的情势下，不可能有净资金对乡村进行支持。因此，政府主导下的乡村公共产品供给，不得不沿袭历史上的自我供给体制。与过去不同的是，在中国共产党的领导下，农民在较大的范围内被积极地组织和动员起来，乡村公共产品供给走上了用劳动力最大限度替代资金的道路。应该说这是在既定的资源约束和资源禀赋条件下的最优策略。这也成为中国共产党在乡村社会有效供给公共产品的一次成功尝试。

人民公社时期，逐渐形成了“三级所有，队为基础”的所有制结构，即人民公社、生产大队、生产队三级，并以生产队为基本核算单位。在分配体制上，确立了新的分配原则，即农民的劳动成果归集体所有，实行工分制，扣除各种费用之后的剩余部分，以工分为权数分配给社员。这样，农村中的财务关系主体由原来的农民与国家之间的关系，变成了公社与国家之间的关系。社队成为农村公共产品提供的重要主体。这种农村公共产品供给的实质是农民自己提供农村公共产品，是一种制度外供给。

人民公社时期乡村公共产品供给体制的运行，仰赖于相关配套制度的安排：一是国家对农村经济的全面控制，公社作为政社合一的组织为跨大队、跨生产队的资源调配和公共产品供给提供了保证；二是工分制的分配方式使集体可以根据公共事业建设的需要决定公积金和公益金的提取比例，这种高效的资金筹措方式对农民造成的负担是间接和隐蔽的；三是公社对社区劳动力高度控制的劳动力管理体制，使得集体组织可以随心所欲指挥和调配劳动力，进行劳动密集型公共建设。农民由政府以行政命令的方式动员并组织起来，采取以劳动力替代资本的办法，应对资本短缺，进行公共项目建设；四是由于农户只有很少部分私有财产，缺乏经济自主权，并保持高度的同质性，农户缺乏对公共产品的主动需求，也没有需求的差异性，或者说牺牲了农民个性化的需求偏好，这使得自上而下集中、统一地供给公共产品变得非常便捷而高效。

1979年实行的家庭联产承包责任制，改变了我国农业生产的激励机制，农业生产经济效率得到了极大提高，但农村中集体的力量却随之削弱，造成农村公共产品供给的萎缩。家庭联产承包责任制是“自下而上”形式的诱致性制度创新，原来以农村集体经济为主渠道进行资金筹集的农村公共产品供给，伴随着农村集体经济的解体，应该有一个新的资金供给主体。人民公社解体后，1983年在农村中成立了乡（镇）政府和村民委员会，行使行政职能，乡财政也开始组建起来，在“交够国家的，留足集体的，剩下全是自己的”制度框架下，不仅农民再度拥有了财产占有权、经营自主权、劳动支配权、独立核算权、剩余索取权，而且乡财政的资金来源也有了一定保证，但支出范围仍很有限。农村公共产品供给和公共事务与人民公社时期一样，仍属于制度外供给，决策程序和机制依然将农民排斥在公共项目的决策、运作、监督之外，忽视农民的个性化需求偏好，许多一次性公共产品供给出现产品质量下降的问题，如中小学教育、水利基础设施、交通道路等，农民不需要的一些公共产品如高档楼堂馆所，却出现供给过剩；国家财政拨款仅够满足乡镇政府职能运行成本，农村公共产品供给成本的绝大部分仍需要进行预算外筹集；国家与农民的分配关系表现为：农业税、提留款以及剪刀差，制度外筹集，“两工”或者以资代劳以及行政事业性收费等等，农民负担有些沉重。

针对税费改革后公共产品供给中出现的问题，中央政府采取了有针对性的举措，提出建立公共财政，加大财政支农的力度，在城乡公共产品供给制度实现一体化之前，许多政策已经惠及了农村地区。

2004年，中央一号文件决定实行粮食直补、良种补贴和大型农机具购置补贴政策。随后，又出台了保护耕地、加大农业投入、严格控制农资价格和实行粮食最低收购价四项保障措施。这一政策仍在延续。

从2005年开始，全面推进新农合医疗制度建设，解决农民看病难，吃药贵的问题。

2006年出台《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，国家着力加快了乡村基础设施特别是农民最急需的生活基础设施的建设，包括农村水利、道路、电网、通信、饮水安全、沼气等设施建设，全国大中型和重点小型病险水库改造。“加快安全饮水设施建设，今年再解决3200万人的安全饮水问题。”

也是在2006年取消了农业税，终结了延续2600多年农民种田交税的历史。接下来又推出了一连串举措：将农村义务教育全面纳入国家财政保障，全国农村免除义务教育阶段的学杂费，1.5亿农村中小学生家庭经济负担普遍减轻。

2008年，探索乡村有效治理机制写入了中央一号文件。文件指出，要完善“一事一议”制度，推行村务公开，建立答疑纠错的监督制度。引导共青团、妇联等人民团体更好地发挥党联系群众的桥梁和纽带作用。在党组织领导下，培育和发展服务“三农”的社会组织，发挥在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，实现政府行政管理和基层群众自治有效良性互动。鼓励有条件的村建立与农民生产生活密切相关的公益服务员制度。不断增强社会自治功能，创新农村社区管理和服务模式，优先在城市郊区开展农村社区建设实验，努力把农村社区建设成管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。

此后，开始了村级公益事业决策试点工作。这是公共产品供给制度层面的重大进展。

（二）政府职能对农村公共产品供给的制约

如果在产品提供和分配中不使用公共权力和公共资源，那属于纯粹的民间行为，而非公共供给和公共服务。也就是说，公共产品供给必定会受到政府职能的制约。

1．我国政府职能的发展演进

1949年到1958年，是我国行政体制初步建立和完善阶段。该时期的政府职能特征是政治与公共管理并重。建国初期，在全新的政治制度下，我国的社会治理结构几乎空白，经济基础产业落后、人民普遍贫困、资金极度匮乏，在政治经济发展的双重压力下，党中央确立了以政府主导和计划经济为主的社会管理和经济管理体制。因此，在设计新中国国家管理机构体系时，为实现深入管理、全面主导的目标，每级政府的组织机构都比较庞大。

在中央集权的原则下，这个时期的政府职能主要是通过行政手段集中控制各种社会资源，呈现笼罩式的全能政府形态。在政治上构建了覆盖城乡的行政机构，在经济上绝对控制各种发展资源，在社会管理上事无巨细。这种政府职能模式，在短时期内建立了完备的行政体系，有效的恢复了社会秩序，并积聚了巨大的经济资源和社会资源，政府通过对各种资源的统一利用，加快了工业化步伐。

但在实践中也发现，这种职能形态表现出中央政府高度集权、行政机构臃肿庞大、责权不明、行政效率低下等弊端，于是在1951年和1956年，中央先后展开了两次以精简、紧缩、权力下放为主要内容的政府机构调整，但并未触及和改变职能模式。

1958年到1978年，我国政府职能逐渐由政治职能与公共管理职能并重，过渡到以政治职能为主。早在1956年，中央就提出开展第二次政府机构调整，增强地方政府的职能，但由于“大跃进”和人民公社运动的兴起，这种改革思路未能实施。从整体来看，政府职能仍然表现出中央政府集权、全面控制经济发展资源和全面干预社会事务的特征。直到1966年“文化大革命”开始后，随着以阶级斗争为纲指导思想的确立，政府的公共管理职能与经济职能日益弱化，政府逐渐通过政治指令等方式实现对经济、社会等事务的高度控制。这一时期计划经济体制不断加强，政府采取下达计划经济指令的方式控制社会发展。期间，虽然开展了五次中央下放权力，增强地方政府权力的机构调整，但是采用行政手段集中控制社会资源的职能模式并没有得到明显改变。

1978年到2003年，我国政府职能以经济职能为重心，经历了从经济建设型政府向经济调节型政府的转变。

改革开放初期，针对政府经济管理、国有经济问题开展了一系列改革，中央对政府机构和职能进行了大范围的调整，但政府职能依然表现为全面掌控的特征。1987年以后，随着对改革认识的不断深入，党的十三大确立了强化宏观管理，间接管理为主、直接管理为辅的政府机构改革方案，启动了以政府职能转变为内容的政府机构改革。这次政府机构改革不是以精简机构为特征，改为以职能合理配置、职责科学分工为宗旨，政府职能以管理为主转向服务为主的思路逐渐清晰。

1993年，政企分开为主要内容的政府职能转变，是1988年政府改革的继续和深化。虽仍然表现出“工业优先、城市优先”的导向，但这一时期有关政府职能的探索，初步形成了具有中国特色的行政管理体制。1994—1997年进行全国性机构改革。1998年中央明确把政府职能定为宏观调控、社会管理，公共服务。随着公民意识的觉醒，对政府公共服务的需求迅速增长，先前的经济增长导向束缚了政府公共服务的有效供给，供需矛盾对政府职能提出了新要求。2003年开始，政府职能向社会服务型转变。随着我国经济转型和不断发展，社会环境也发生的巨大变化，以促进经济发展为单一目标的政府职能模式，显然已无法应对城乡二元、区域发展失衡、“三农”滞后等新的社会发展问题。国务院于2004年出台《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出建设规范、协调、透明、高效的行政管理体制，以及统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。从政府理念入手，通过优化政府公共产品和公共服务，推动社会全面、均衡发展。通过逐步改革，机构设置逐渐与市场经济体制需求相适应；行政管理方式日趋科学化；行政体系运行规则逐步完善，管理手段更加多元；政府理念更新，降低了对各种资源的控制强度，激发了社会自主发展的活力。

党的十七大，首次提出建设服务型政府。

1988年提出转变政府职能以来，经过20多年的改革探索，政府职能转变取得了显著成效。一是我国政府正在由全能政府向有限政府转变，中央和地方政府要按照职能转变的要求，突出各自的管理和服务重点，进一步理顺并合理界定了部门职责关系，做到权责对等，避免职能交叉重叠，力求公共产品供给的有序有效；二是由人治政府向法治政府转变；三是由封闭政府向透明政府转变；四是由管制政府向服务政府转变，在改善经济调节、严格市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务。

2．确立公共服务的政府职能定位

在计划经济时代，政府就是“父母”，对整个社会进行无所不包的管制。一些领导干部往往以当好“父母官”而自豪。市场经济有自己的运行规则，首先是不希望政府干预太多。其次是面对日益民主化的社会，政府社会管理的理念必须有所创新，实现从管理者到服务者角色的转变。

改革开放前，我国政府职能与机构设置大都基于政治考量，政府权力在当时的社会资源配置中，占据了绝对主导地位，政府通过行政动员的方式集中力量达到某种目标，如通过工农业剪刀差，汲取农村资源，推动城市工业快速发展等。这种政府职能模式在短期内实现了特定的社会发展目标，但由于其他社会主体缺乏参与治理的政治空间而难以表达自身发展利益，造成社会发展中的各种矛盾长期积累，最终导致农村居民与城市居民权力不平等、农村发展资源匮乏、农业发展滞后等一系列问题，形成了城乡失衡的发展格局。

长期以来，无论是建国初期的全能政府，还是改革开放后的经济建设型政府和经济调节型政府，政府始终围绕经济建设展开职能。由于过分强调经济发展的效率，长期以来政府将公共资源更多地分配给了工业和城市，造化城市与农村工业与农业的不均衡发展，逐渐形成了城乡二元发展格局。随着市场经济的发展，城乡居民在实现了温饱之后，对公共服务提出了更高的要求，社会公共服务需求的主体、结构和数量都在不断增长，但政府的公共服务职能却未能随着社会需求的增长而转变，政府对公共服务投入较少、公共服务资源配置失衡、公共服务资源利用效率低下等问题尚未解决，都决定了必须通过转变政府职能，提升政府的公共服务属性来满足城乡社会不断增长的服务需求。

2002年党的十六大，把政府的社会公共服务职能与经济职能置于同样的高度，明确提出完善政府社会管理和公共服务职能，为政府职能转变确立了方向。2007年党的十七大，首次提出建设服务型政府。对政府职能转变提出了新的要求，确立了公共服务的政府职能定位。中央针对政府公共服务职能的薄弱环节开展了一系列改革，如加强社会保障体系建设，增加公共服务财政支出、加大财政支农惠农力度等。各级政府在工作中逐步增强了公共服务理念，一些地方政府为提升自身的公共服务能力，自发地探索服务性政府建设路径。可以说，政府公共服务理念的确立，是2003年以来的政府职能转变所获得最为重要的成就之一。

围绕公共服务理念展开的政府职能转变实践，也成为城乡社会均衡发展的推动力量。在推动城乡一体化发展新格局的背景下，进一步转变政府职能应当以提供城乡均衡的公共服务为目标，树立基层公民参与地方治理的主导理念，设置公民参与机制，完善法律规范与监督制度，有序发展社会利益组织，主动吸纳并积极回应农民的发展需求，以公权力保证社会利益的协调与整合。在这一过程之中，政府应当逐渐放开社会力量参与治理，通过发展基层参与性组织，增强民众直接参与等方式，促进政府、公民、民间组织共同参与城乡建设，以“合力”的形式为城乡发展提供多层次的公共服务，寻求政府、市民、农民以及其他社会力量共同参与治理的政府职能行使新模式。

实现城乡之间公共产品和公共服务的均衡供给是统筹城乡、促进城乡协调、推进城乡一体化发展的基本要求。但长期以来城乡二元的公共产品供给的制度安排依然存在，一方面，市场经济体制下资源具有自由流动性特征，受到利益驱使，包括公共产品在内的资源会自动流向经济较为发达地区，如城市；另一方面，城市的社会与经济发展水平较高，城市居民对于公共产品和公共服务的要求，无论是数量还是质量都远远高于农村地区，即使现阶段政府公平配置公共服务，短期内城乡之间的公共服务差距仍是难以消除的。因此，若要实现城乡均衡的公共服务供给，必须从顶层政策制度层面消除城乡差别，逐步实现基本公共服务均等化，最终消融城乡利益矛盾。

3．政府要积极作为应对公共产品需求快速增长

随着公共需求的快速增长，社会结构进一步分化，面对公民日益增长并呈现多元化的公共需求，提供基本而有保障的教育、医疗、社会保障等社会性公共服务，是政府义不容辞的基本责任。着力解决社会再分配，实现公平发展目标，努力推进制度创新，当是政府首选。

制度的第一含义是要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程。制度是节制人们行为的尺度。制度直接上是人与人的契约关系，间接上规定和体现了人与物的关系。但归根到底是协调人与人的关系的手段或工具。

制度作为规则和规范，是由历史阶段的生产力水平决定的，特定制度是特定生产关系的契约表现。制度作为生产关系对生产力有着巨大的反作用。

舒尔茨在《制度与人的经济价值的不断提高》中，将制度归为四类：一是用于降低交易费用的制度，如货币、期货市场制度；二是用于影响生产要素所有者之间配置风险的制度，如合约、分成制、合作社、公司、保险制度；三是用于调节组织与个人收入流之间的联系制度，如财产制度；四是用以确立公共产品和公共服务生产与分配框架的制度，如高速公路、飞机场、学校和农业试验站的建设和使用等相关制度。我们在这里讨论的制度属于后一种。

一般来讲，制度是稳定的，制度的稳定性表现为制度均衡。制度均衡是一种行为均衡，即对立势力中任何一方都不具有改变现状的动机和能力。具体地讲，制度均衡是指这样一种状态，即在制度框架和行为者的谈判力量给定时，没有任何一个行为者发现将资源用于再建立一套制度是有利可图的。但必须意识到，这一状态并不意味着每个人都对现存的制度表示满意，只是由于变革制度的预期成本和收益比较并不合算才决定保持现状。制度框架的稳定性保证了跨时间和地域的交易能够进行。但是，制度不是一成不变的，随着经济中各种资源的相对价格发生变化，再加上人们的偏好转变以及技术的重大突破等影响，会产生制度创新的可能性。制度的替代、转换与交易过程构成制度变迁或称为制度创新。

供给制度是否均衡，决定了能否产生制度创新的必要，农村公共产品供给的低效，将会激励制度创新。农村公共产品供给制度的创新，可以提高农村公共产品的供给效率。

制度创新可以分为诱致性和强制性。诱致性制度创新是指现行制度的变更或替代，或者是新制度安排，是由一个或一群原有制度下无法得到获利机会的人，为了响应获利机会自发倡导、组织和实行的。强制性制度创新由政府命令和法律引入和实现。

不管是哪一种制度创新，如同技术创新一样，只有创新利润的存在才会产生创新活动。

就我国农村公共产品供给制度创新的优化路径而言，由政府实施“自上而下”的制度创新更有优越性，一是目前农村中的市场机制尚不能充分发挥作用，只有政府进行制度创新才能获得潜在收益；二是创新成本个体无力承担，创新收益也应社会共享，只有依靠政府的力量才能实施；三是公共产品供给涉及收入的再分配，只有政府有能力实行；四是团体合作会导致协商成本攀高，所以，无论我国农村的实际情况，还是公共产品的特有属性，制度创新都非政府莫属。因此，强制性制度创新在农村公共产品供给制度变迁中占有重要地位。

制度创新的题中应有之义，是必须使政府决策和民间呼声统一于法律的权威。