云南省“十一五”经济体制改革进展情况评估

云南省“十一五”经济体制改革进展情况评估

一、“十一五”我省经济体制改革工作的主要任务

根据省人大十届四次会议通过的我省“十一五”国民经济和社会发展规划的安排部署，我省“十一五”经济体制改革工作分6大领域30多个方面的工作。主要内容有:

在行政管理体制改革方面:建立健全各种预警和应急机制;建立行政审批、许可事项的监督管理机制;启动省直管县试点;根据区域主体功能不同，建立不同的政绩评价体系、分类推进事业单位改革;建立决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体系。

在所有制结构调整方面:建立健全国有资产授权经营、国有资本经营预算、企业业绩考核以及企业重大决策失误追究等制度;规范国有资本流动机制;完善促进非公经济发展的政策法规;完成公路、水利等垄断行业改革;建立和完善有效的国有资产监管体系。

在财政、金融、投资体制改革方面:完善省以下财政管理体制;建立政府投资决策责任追究制度;推行非经营性投资项目代建制;开展非税收入管理改革;建立规范的转移支付制度;建立财政绩效预算管理体系;建立新型投资体制。

在市场体系建设方面:完善土地市场及价格形成机制;完善水价形成机制;建立劳动力和人才市场化流动机制;规范发展资本、土地、劳动力等要素市场。

在社会事业管理体制改革方面:整合职业教育资源，深化高等教育管理体制改革;深化文化体制改革;扩大新型农村合作医疗制度试点;完善新型农村合作医疗管理制度;建立和完善政府对民间资本投入教育的鼓励机制;建立促进产学研结合的现代科研院所制度。

在农村改革方面:全面推进农村综合改革，基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革;深化农村金融体制改革，推进农村信用社改革;加快以集体林权为核心的林业产权制度改革;不断深化农垦体制改革等。

二、“十一五”前四年经济体制改革进展情况

我省“十一五”前四年经济体制改革工作取得了很大进展，各项改革顺利推进，初步完成了“十一五”规划部署的各项任务和目标。以农村改革、行政管理体制改革、财政金融投资体制改革、要素市场体系建设为重点，统筹经济和社会事业改革，加快形成促进发展方式转变、实现协调可持续发展的体制机制。具体表现在:

(一)农村改革向纵深发展

1.积极推进乡镇机构、加快农村义务教育和深化县乡财政管理体制改革，落实各项支农惠农政策，建立健全减轻农民负担的有效机制。制定出台了关于深化乡镇机构改革的指导意见;切实抓好农村义务教育保障机制政策的落实，进一步提高农村中小学公用经费补助标准;建立县乡最低财政支出保障机制，加强乡镇财政所建设，健全乡镇财政管理体制，积极探索建立确保农村税费改革后村级组织正常运转的长效保障机制。

2.积极开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点改革。云南省被列为全国首批开展村级公益事业建设一事一议财政奖补三个改革试点省之一。省政府高度重视此项工作，及时制定并下发了《云南省人民政府关于印发云南省村级公益事业建设一事一议财政奖补试点实施意见的通知》(云政发〔 2008〕114号)，召开了全省试点现场会议，对一事一议财政奖补试点改革工作进行了全面部署。目前，试点工作已在全省全面推开。

3.积极推进农垦管理体制及运营机制改革。通过建立新型农垦管理体制，充分发挥农垦资源、产业、规模、科技和组织等优势，进一步加快农垦经济发展，全面推动云南农垦“二次创业”。制定了关于贯彻《中共云南省委、云南省人民政府关于深化改革加快农垦发展的若干意见》的实施办法，对工作任务进行了分解。挂牌成立了省国土资源厅农垦国土资源管理局，并在相关农场等设置农场土地管理所。研究拟定了《云南天然橡胶产业股份有限公司上市框架方案》。挂牌成立农垦工业公司。组建成立了云南农垦物流有限公司。启动了“云南暨东南亚天然橡胶、化工物资批发市场及物流储运中心”项目建设。2009年12月30日印发了《中共云南省委、云南省人民政府关于推进农垦改革发展维护垦区稳定的若干意见》，对下一步工作作出全面部署。

4.集体林权制度改革有效推进。加大以明晰产权为主的集体林权制度改革力度，稳步推进林业经营体系、服务体系、森林资源流转体系和森林管护体系建设的配套改革，深化林业管理体制改革。我省从2006年开始，采取先行试点、逐步推开和主体先行、配套跟进的方式，逐步推进集体林权制度改革。制定下发了《云南省林业厅关于贯彻落实省委、省政府深化集体林权制度改革决定的意见》等相关的林改指导性文件、操作细则和管理制度。进行了森林采伐管理制度的改革尝试，把林木采伐限额落实到山头地块，采伐指标落实到林权所有者手中，调动了群众林改的积极性。组织开展了天保工程区人工商品林采伐试点，启动了生态公益林区的抚育间伐和更新采伐试点。截至2008年底，全省落实权属的村民小组数为14.03万个，确权到户数为534.89万户，确权面积为22 567.56万亩，占全省集体林面积的82.2%。发证户数289.49万户，发证面积为15 581.58万亩，占全省集体林面积的56.77%。其中普洱、大理、文山、楚雄、红河、保山等6个州市已基本完成林地确权勘察工作，全省已有70个县基本完成主体改革。9个省级试点县和主体改革基本完成的州市县启动了配套改革试点工作。

(二)行政管理体制改革逐步推进

1.全力推行重大决策听证工作，提高了各级决策水平。2007年至2009年，我省紧紧围绕加强县级以上行政机关自身建设，打造法治政府、责任政府和阳光政府的目标，切实抓好全省重大决策听证工作，提高各级科学民主决策水平，全省重大决策听证工作取得明显成效。截至目前，全省共组织各类听证519次，其中以省政府名义组织听证5次，以省政府部门名义组织听证13次; 16个州市以政府或政府所属部门名义组织听证79次，129个县(市、区)以政府或政府所属部门名义组织听证422次。

2.理顺行政执法体制，行政执法行为日益规范。一是梳理和公告执法依据与执法职权职责。全省各级政府法制机构对本级政府部门的执法依据与执法职权职责进行了梳理，并通过云南日报、云南省政府电子政务网等媒体向社会公布。二是抓制度建设，建立长效机制。先后制定下发了《云南省行政执法责任追究办法》、《云南省人民政府行政执法评议考核办法》、《云南省人民政府对州、市人民政府行政执法评议考核标准》和《云南省人民政府对省直机关行政执法评议考核标准》等规定，全省行政执法单位基本建立了行政执法责任制、执法过错和错案追究制、依法赔偿制、评议考核制等四项制度。三是改革行政执法体制，积极推进相对集中行政处罚权和实行综合行政执法工作。全省16个州市政府以及滇池管理局、渔洞水库等都已先后开展了综合行政执法工作。目前，经省政府批准成立了昆明市综合行政执法局、潞西市城市管理综合行政执法局等综合行政执法机构，较好地解决了多头执法、重复执法、交叉执法等问题。

3.深化行政管理体制改革，积极转变政府职能。一是认真组织实施行政审批制度改革。按照《行政许可法》的相关规定和国务院、省政府关于行政审批制度改革的要求，2008年开展了第四轮行政审批项目的清理工作，对58个省级部门1 107项行政审批项目进行了清理，取消和调整392项，精简率为27%，对保留和下放的审批项目，压缩审批时限1/3以上的占95%。对保留实施的810项行政审批项目，首次向社会公布了目录及审批时限。二是积极推进政务服务中心建设。通过加快全省政务服务中心体系建设，推动政府管理方式向以人为本、便民高效、程序规范、公正透明转变，保障人民群众的民主权利，提高依法行政水平，加强对行政权力的监督，进一步提高了人民群众对政府建设的满意度。三是开展扩权强县试点。推行扩权强县试点有利于理顺县级政府事权与财权关系，提高行政效率，统筹城乡发展，解决“三农”问题。2008年底，省政府出台了《关于开展扩权强县试点的实施意见》，在保持现有行政区划不变的前提下赋予试点县(市、区)与地级市相同的部分经济管理权限。首批选择了8个县市区开展试点，目的是通过扩权强县试点，构建事权与财权对等、权责利一致的县域经济管理体制和机制，发展壮大县域经济。

4.逐步完善监督机制，不断强化行政行为监督。一是创新层级监督新机制，不断规范行政复议工作。制定了《云南省行政复议规定》、《云南省行政复议证据规则》、《云南省行政复议听证规则》和《云南省行政复议基础工作和案件办理质量责任办法》等制度规定。加强实地调查取证，推行公开听证制度，引入专家咨询机制，强化行政复议监督，切实发挥行政复议化解行政争议的作用。2008年至2009年6月，全省各级行政机关共收到行政复议申请1 624件，其中受理1 380件，占84.9%，审结1 199件，占86.8%。二是建立行政复议与行政诉讼、信访工作联系机制。根据行政复议工作与行政诉讼、信访工作关系密切的特点，州、市、县(市、区)人民政府积极探索行政复议与行政诉讼、信访工作联动机制，使之形成合力，对依法可以通过行政复议或者行政诉讼解决的投诉、请求，由信访工作机构告知当事人可以选择行政复议或者行政诉讼途径;对依法属于复议前置的行政争议案件，积极引导当事人先行复议，降低了群众的上访率。

5.加强制度建设，积极促进政府职能转变。2007年初省政府制定了《云南省省属企业国有资产处置审批制度》、《云南省重大资源开发利用项目审批制度》等八项工作制度，并于2007年5月1日正式实施。这八项制度的制定和实施，对加快我省政府职能转变具有积极的促进作用。2008年我省出台了《行政问责制》等四项制度，进一步强化了行政责任，规范了行政行为和公务员职业操守，提高了政府的执行和公信力，对进一步深化行政管理体制改革，促进机关工作作风的转变，优化政务环境，加强政府自身建设，促进政府职能转变起到了很大的促进作用，其顺利实施对社会产生了积极的影响。

6.干部人事制度改革积极推进。试行公务员公开选调制度，研究制定了《云南省州市以上机关公开选调公务员试行办法》、《云南省州市以上机关从基层考试录用公务员试行办法》，以加强公务员队伍的建设和管理。结合省情特点研究起草了全省新一轮政府机构改革方案，我省省级新一轮机构改革已经完成，州市、县级机构改革全面展开。同时，《云南省事业单位机构编制管理暂行办法》正在修改完善。

7.分类推进事业单位改革取得初步进展。推进事业单位分类改革，按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对现有事业单位分类进行改革。主要承担行政职能的，逐步转为行政机构或行政职能划归行政机构;主要从事公益服务的，强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管。推进事业单位养老保险制度和人事制度改革，完善相关财政政策。按照中央编办“事业单位分类改革，条件成熟一家改革一家，时机成熟一个行业推进一个行业改革”的精神，结合我省不同类别的事业单位，加强调研，认真研究。同时，开展了政府购买服务试点。

(三)国企改革不断深化，国有资产监管体制逐步完善

1.国有资本经营预算、企业业绩考核以及企业重大决策失误追究等制度建设方面有较大进展。制定了《云南省省属企业国有资本收益收取管理暂行办法》及《云南省省本级国有资本经营预算编报试行办法》，我省新的国有资本经营预算制度即将施行;制定了《云南省国有企业重大事项决策失误造成国有资产重大损失责任追究暂行办法》，填补了我省国有企业领导人决策失误责任追究制度的空白，得到了国务院国资委的充分肯定。

2.规范国有资本流动机制工作成效明显。按照建立完善的现代产权制度的要求，推进国有资本有序流转。努力实现国资监管工作的“四个转变” :即着力推进省属企业从生产经营型向资本运作型转变，着力推进企业发展从资源依赖型向创新推动型转变，着力推进党组织的政治优势向竞争优势转变，着力推进国资监管从管资产向管资本转变。大力引进了国内外有实力的战略投资者，采取增资扩股、产(股)权转让等方式，对省属企业集团公司实施股份制改造。产权交易市场在促进国有产权交易有序流转的同时，将功能延伸至促进各种所有制和多种类型的产权流转。

3.不断深化以产权制度改革为核心的国有企业改革。截至2008年底，全省16个州市列入前三年深化国企改革考核范围的2 351户企业，改革面达到92%以上。德宏州、红河州、个旧市、西双版纳州、丽江市、怒江州、迪庆州、大理市、保山市等9个州市改制任务全部完成。积极稳妥推进政策性关闭破产工作，完成了省政府提出的工作目标。继续推进主辅分离，党政机关与所属136户企业的脱钩工作如期完成; 433所企业办普通中小学全部移交地方政府，并一次性解决了国企所办普通中小学分离经费和退休教师待遇等问题，成为全国做得比较好的省份之一。

4.以资产重组和资源整合为主要手段，着力调整优化全省国有经济布局和结构。按照省委、省政府提出的“重组、改造、培育壮大一批”的要求，实施大企业大集团战略，大力推进行业整合重组。实施资源整合，使优质资源向优势行业和企业聚集。积极推进企业股份制改革，企业资本运作成效明显。省国资委履行出资人职责的企业减为20户。以云锡公司为主的锡资源整合取得历史性的突破，成为国土资源部推广的模式;以云铜集团为主的铜资源整合、以云天化集团为主的磷资源整合、以昆钢集团为主的铁资源整合、以冶金集团为主的铅锌资源整合、以农垦集团为主的天然橡胶资源整合、以东源集团为主的煤炭资源整合等，都取得明显成效。

5.建立和完善有效的国有资产监管体系。2008年5月出台了《关于加强国有资产监督管理工作的意见》(云发〔 2008〕10号)，提出在省一级要逐步将经营性国有资产纳入监管范围;在州(市)一级，选择昆明、大理、曲靖、文山等州(市)，进行国有资产监督管理全覆盖试点，取得经验后在全省范围内逐步推开。加快建立健全州(市)国有资产监督管理机构，确保国资监管工作机构到位、人员到位和职责到位。省政府分别与省国资委及全省16个州(市)人民政府签订了加强国资监管工作年度考核责任书。目前，省级企业国有资产监管体系基本建立。省国资委直接监管的省属企业年均国有资本保值增值率为107.7%、净资产收益率为6.1%、总资产报酬率为5.14%，经济效益指标均达到全国国有企业良好水平。在州(市)一级，初步建立了企业国有资产监管机构。

(四)贯彻平等准入，形成公平竞争的发展环境，非公有制经济不断发展

近几年我省始终坚持以完善政策法规、营造发展环境、促进加快发展为主线，使全省非公经济总量持续扩大，民间投资平稳增长，已成为我省经济社会，尤其是县域经济发展的重要力量。研究制定了《云南省2008年中小企业暨非公经济发展工作指导意见》。出台了《云南省人民政府关于加快中小企业发展的若干意见》 (云政发〔2008〕253号)，并配套实施2008～2012年全民创业和非公经济发展两个行动计划。制定和修改完善了中小企业融资相关政策。如《云南省中小企业促进条例》、《云南省人民政府贯彻落实国务院办公厅关于加强中小企业信用担保体系建设的意见(国办发〔2006〕90号文件)的实施意见》、《云南省银行业中小企业贷款奖励办法》等;探索建立初创型小企业贷款风险补偿机制，实施小企业贷款风险补偿政策。2009年非公经济创造的增加值达到2 411.8亿元，占全省GDP的比重达39.1%。

(五)财税体制、金融改革、投资体制改革稳步推进

1.推进财税体制改革。“十一五”期间，我省的财税体制改革主要在完善省以下财政管理体制、建立规范的转移支付制度、非税收入管理改革及建立财政绩效预算管理体制等四个方面取得了进展。

一是理顺省以下财政管理体制。围绕“十一五”规划中提出的目标任务，省财政确立了“保机构运转、保收支平衡、保社会稳定;促财源培养、促结构调整、促财力均衡”的指导思想和“省规划、州市调整、县区努力、乡镇改革”的总体思路。加快公共财政体系建设，在理顺省以下财政管理体制方面取得了一些新进展。2006年制定并实施云南省省对州市“十一五”财政管理体制方案。该体制进一步规范了省与州市的收支划分，敦促州市财政调整对其所属县区的财政管理体制，积极向下转移财力;加快县区财源建设步伐，强化县区预算管理，通过县区的自身努力解决其财政困难;加大对乡镇财政监管力度，积极推进乡镇财政“乡财县管乡用”改革。全省地方财政收入占GDP的比重由1994年的7.9%提高到2007年的10.3%，上升了2.4个百分点。

二是完善转移支付制度。截至目前，省财政建立了较为完善的转移支付制度，主要包括完善专项转移支付、民族地区转移支付和一般性转移支付制度，使之成为省对县市财政管理体制的基本内容和省政府的宏观调控手段。

三是规范非税收入管理改革。2007年4月正式成立了非税收入管理局，为规范非税收入管理提供了组织保障。开辟了云南省矿产资源有偿使用费新的增收项目，印发了《云南省矿产资源有偿使用费征收管理实施细则》 (云财建〔2006〕659号)，规定于2007年4月开始征收，当年组织收入41 483.95万元。

四是建立财政绩效预算管理体系。制定了《云南省财政绩效评价暂行管理办法》，明确了财政绩效评价的范围、对象、主体、工作程序、结果应用等，对全省绩效评价工作提出了新的要求，以制度指导和规范全省财政绩效评价工作。目前全省16个州市财政局都已成立了绩效评价机构。

2.金融体制改革全面推进，金融与经济发展良性互动。一是坚持不懈深化银行业改革，不断完善银行机构体系。成功组建富滇银行，积极支持工行、建行、中行和农业银行的股份制改革、邮政储蓄银行分支机构组建;积极引进香港恒生银行在我省设立分支机构;引进深圳发展银行、民生银行、兴业银行等股份制银行设立昆明分行;大力推进云南信托公司成为全国第一批变更公司名称、实施新办法管理的信托机构，稳步实现业务转型，昆明信托公司重组登记及复牌工作也取得突破性进展。目前，全省共有银行类金融机构19家，各类机构网点5 033个。各大银行通过深化改革全面改进金融服务。农行股份制改革有序推进。农村金融机构改革取得成效，文山民丰、玉溪兴和、昭通昭阳富滇三家村镇银行挂牌成立。富滇银行继续推进集约化改革，整体经营管理水平迈上了新的台阶。农村信用社基本完成了产权制度改革。二是坚持推进保险业改革，提高服务保障能力。保险市场体系不断健全，全省保险公司达25家(财产险15家、人身险9家、政策性1家)，较2002年增加了13家;分支机构1 914家，专业中介机构从无到有，发展到了41家法人机构，51家分支机构。农业保险实现新突破，2007年全省农业保险实现保费收入1.67亿元，同比增长2.1倍。烤烟、农房、林业等保险业务实现稳定增长，奶牛、甘蔗等保险业务正积极推动。探索了农村计划生育保险，积极引导保险公司参与新型农村合作医疗业务。围绕城镇郊区失地农民、外出务工农民和水电工程移民等群体的需求，积极发展商业养老、健康和人身意外伤害保险等业务。三是全面推进农村金融体系建设。全省农村金融机构2007年末存款超过1 000亿元，贷款超过800亿元，均比2004年组建时翻了一番，存贷款规模居全省银行业机构第二位，利润7.7亿元，增长10倍。全省农信社农业贷款余额和增量占全省金融机构80%以上，农户小额贷款达到610万户，贷款面达70%，是农村金融的主力军。新增额的比重达36%，超额完成省政府确定的新增200亿元的目标，有效支持了农业生产和冰雪灾害恢复重建工作，成为金融支持“三农”的亮点;两家农村新型金融机构挂牌成立。同时，鼓励各类金融企业到农村设立机构和网点，增强邮政储蓄银行为“三农”服务的功能，努力增加支农信贷投入。

3.投资体制改革稳步推进。一是组建专业投资公司，搭建投融资平台。坚持按照现代企业制度运作、多渠道筹集资本金、政府投资主要集中于非竞争性基础设施和公益项目的原则，先后组建了电力、铁路、城投、旅游、农业、公路、水利水电、工业、科技、城乡建设、水务等专业投资公司，至今，全省共有14家专业投资公司。各专业投资公司紧紧围绕我省的投资需求，参与了许多重大项目及重点工程的建设，为我省经济社会又好又快发展作出了贡献。二是完善配套政策体系，进一步深化行政审批制度改革。为建立有利于加快项目审批核准的长效机制，省发展和改革委员会研究起草了《云南省省级重点项目并联并行审批或核准办法》、《云南省重大投资项目审批核准限时办结规定》和《云南省重大投资项目审批核准通报规定》，目前三项制度已报经省人民政府同意，以省政府办公厅文件下发执行。积极拓宽投融资渠道。为进一步开放投资市场，多渠道筹措资金，努力扩大投资规模，省发展和改革委员会研究起草并由省政府下发了《云南省人民政府关于进一步开放投资市场扩大投资规模的若干意见》 (云政发〔2009〕45号)。为建立和完善政府投资项目后评价制度，规范项目后评价工作，提高政府投资决策水平和投资效益，省发展改革委根据《国家发展改革委关于印发中央政府投资项目后评价管理办法(试行)的通知》 (发改投资〔2008〕2959号)规定，起草了《云南省政府投资项目后评价实施办法》并报经省政府同意，由省发展和改革委印发全省执行。

(六)市场体系建设不断完善

1.进一步完善土地市场及价格形成机制。目前，全省有108个县(市)成立了土地收购储备交易机构，110个县(市)实行了建设用地信息发布制度，建立土地有形市场70个，已经形成了相对完善、规范、有效的市场体系和运行机制，土地市场土地有偿使用比例连年提高，“十五”期末为52.85%，2007年已达62.70%，招标、拍卖、挂牌出让土地面积从2000年的167公顷，到2007年已达到3 073公顷，增长1 740%;土地收益不断增加，2007年，全省土地收益跃升至160.4亿元，相比2000年土地收益4.46亿元，增长近40倍。土地市场规范运行制度基本建立，市场配置土地资源的进程明显加快，土地有偿使用的比例大幅提高。

2.技术市场健康发展。近年来，云南省修订了技术市场发展相关政策，技术市场得到了健康发展。一是技术市场规模不断扩大，技术合同成交金额逐年增加，据统计，从1996年至2007年，云南省技术合同成交金额从5.5亿元增加到14.3亿元，年均增长9%，其中技术交易额从1.8亿元增加到12亿元，年均增长19%;二是技术市场服务体系不断完善，培育了一批专门从事技术市场中介服务的专业机构，到2007年，云南省常设的技术产权交易机构4个，技术合同认定登记机构17个;三是技术市场服务手段和方法不断提高，从2006年起实施了技术合同的网上登记，实现了国家、省、州(市)技术合同登记三级联网;四是按照科技部《关于加快发展技术市场的意见》文件精神和总体部署，结合云南实际，采取有效措施，引导各创新主体积极开展创新活动和技术转移、转化，使技术开发活动成为技术市场主体，政府科技计划外项目首次成为技术交易主流，企业成为技术市场交易活动主体，高新技术产业引领了技术市场发展。

3.人力资源市场规范发展。到2008年，劳动保障部门开办的职业介绍机构完全覆盖了全省县以上行政区域，乡镇职业介绍机构已覆盖了全省乡镇的75%，工作覆盖面达到90%以上。通过推进劳动力市场科学化、规范化、现代化建设，全省劳动力市场载体建设形成了以省级劳动力中心市场为龙头，以16个州、市为劳动力分市场，128个(不含丽江市古城区)县级公共介绍机构为骨干、其他民办职业介绍机构为补充的劳动力市场体系。全省统一对劳动力市场的职业介绍服务规则进行了规范、同时对职业介绍机构的求职登记、职业指导、职业介绍、培训申请、鉴定申报、档案管理、社会保险关系接续等服务流程也进行了整顿，实行“一站式”就业服务;推行职业指导员资格制度和就业准入制度，促进职业指导工作和劳动预备制的开展;设立并公布举报信箱和电话，使用人单位和求职者合法权益得到有效及时保护。

4.资本市场粗具规模。我省资本市场经历了从无到有、从小到大的发展历程，目前整体上向着更加健康、更加规范、更加高效的方向发展。截至2008年底，全省共有27家上市公司，60家证券经营机构，2家期货公司，1家证券投资咨询机构。全省累计开户股东数达133万户，累计直接募集资金267.5亿元，较为有力地支持和服务了云南地方经济的发展。

近几年来，我省紧密结合云南资本市场实际，完成了一系列成效显著的有利于促进我省资本市场健康发展的重大改革和举措:完成我省信、证分业，并在此基础上组建综合类券商红塔证券;稳妥处置恒丰期货公司违规挪用客户保证金风险;平稳处置云南证券风险;清理大股东占用上市公司资金;证券公司综合治理;全面完成上市公司股权分置改革工作;推动一些绩差公司更换主业借壳重生;开展上市公司治理专项活动;严厉打击我省各种非法证券活动。以上改革和举措，夯实我省资本市场基础建设，有效化解了社会风险和金融风险，促进了我省上市公司和证券期货公司规范运作，为提高我省上市公司质量和促进证券期货经营机构规范运作奠定了基础。

(七)社会事业改革领域进一步拓宽

1.积极推进科技体制改革，建立促进产学研结合的现代科研院所制度。省属科研机构改革取得新的进展。2000年7月和2003年7月，分两批启动了省属应用开发类科研机构的企业化转制改革(其中撤销1家)。2005年9月，按照科技部等四部门的部署，国家体育总局所属昆明体育电子设备研究所转为科技型企业，划归我省管理。截至2008年底，全省有技术开发类转制科研机构22家(包括4家中央下放地方管理转制科研机构)。进一步推动有条件的转制院所加快产权制度改革步伐，积极探索公益类科研院所科技创新能力评价方式，深化内部改革，推动建立现代科研院所制度。对省属公益类科研机构开展综合绩效评价，探索各类公益性科研机构持续发展的体制机制。积极推进构建科技投融资平台，省科技厅研究提出了《开发性金融合作协议》，拟定了科技融资担保平台组建工作方案，提出了科技型中小企业融资担保公司组建计划。积极培育高新技术企业上市，确定了两批共25家上市培育高新技术企业名单。

对22家转制科研机构努力提供发展的良好政策环境，加大税收等方面优惠政策落实力度，坚持转制与改制相结合，对应用开发类科研机构按照“产权明晰、权责分明、政企分开、管理科学”的要求，推进了以股份制为核心的现代企业制度的建设，大力推进用人制度和分配制度改革，使资本、管理、技术等生产要素参与收益分配，建立有效的激励机制和约束机制， “开放、流动、竞争、协作”的新机制正在建立。省橡胶所、省轻工所、省机电所等转制院所，按照“积极进行公司制改革，推进体制和机制创新，通过改革实现产权结构的合理配置”的改革方向开展了产权制度改革试点工作，在现代企业制度建设方面迈出了实质性的步伐。2007年2月，省机电所整体进入民营企业——云立集团，成为我省转制科研机构“国退民进”第一家。省政府批准成立的两家由我省转制院所为主发起成立的高科技股份有限公司──贵研铂业股份有限公司、昆明冶研新材料股份有限公司运转情况良好。通过转制，省属转制院所产学研结合的自觉性主动性明显增强，依托转制院所构建的一批区域(行业)创新平台逐步建立，为增强我省创新能力进一步奠定了基础，省属转制院所自主创新能力进一步增强，省属公益类科研院所建设现代科研院所制度进程明显加快。

2.积极推进教育体制改革。九年义务教育实现基本普及。2005年以来，全省“两基”工作进展顺利，成效显著， “普九”水平不断提高。2008年全省通过“普九”验收的县(市、区)从2005年的112个增加到126个，“两基”人口覆盖率从86.0%提高到94.7%。全省可望在“十一五”末实现基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的历史性任务，如期实现规划确定目标。同时，农村义务教育经费保障机制工作有序推进。义务教育免费教科书循环使用制度启动实施。大力发展职业教育。认真实施“云南省加快中等职业教育发展行动计划”，采取校企结合，校校联合的方式，走集团化办学的路子，扩大办学规模。目前全省国家级重点中等职业学校已达50所，省部级重点中等职业学校达56所。大力推进高校改革，下发了《关于深化改革大力发展高等教育的决定》，明确了高校改革发展的四大改革和五大建设任务。

积极探索职业教育集团办学模式，充分发挥集中建设的职教园区的作用，创新管理体制、运行机制和人才培养模式。现已建成轻工业、旅游、交通、冶金、农业、文化、经管等8个省级职教集团。2008年，全省中等职业教育招生人数和在校生规模均达到历史最高水平，招生数从2005年的12.87万人增加到2008年的16.71万人，增长29.8%;在校生数从32.52万人增加到41.39万人，增长27.3%，接近规划确定目标。

积极探索建立和完善政府对民间资本投入教育的鼓励机制，加大引资办教和银校合作的力度，吸引国内外各个领域的资本向云南教育领域聚集，千方百计吸引社会资本支持教育发展。2009年3月，成功举办了云南省引资办教论坛暨项目推介会，现场签订引资办教项目合同41项，引资总金额35.7亿元。为社会各界投资教育搭建了良好的平台，创造了良好的环境，有效地促进教育投资多元化，极大地促进了政府对民间资本投入教育的激励机制的建立和完善。

3.大力推进文化体制改革。制定下发了《中共云南省委、云南省人民政府关于建设民族文化强省的实施意见》(云发〔 2008〕7号)，提出了推动云南民族文化大省向民族文化强省转化的目标任务，提出了艺术表演团体、出版、发行、电影等经营性文化单位改革和新闻媒体、文化市场等分类改革的思路和要求，提出要推进体制机制创新、艺术创新、运作方式创新，推进文化与旅游、文化与科技、文化与企业的结合，提高文化产业的规模化、集约化、专业化水平，形成一批富有活力的优势产业群。制定实施了《中共云南省委、云南省人民政府关于进一步深化文化体制改革推进经营性文化事业单位转企改制的若干意见》(云发〔2009〕12号)，明确了文化体制改革的“时间表”和“路线图”，并对改革中人员分流安置、社会保障、改革成本、文化国有资产管理、经济扶持等方面的具体政策进行了明确。到2009年底，省级宣传文化单位体制改革取得了实质性进展，云南民族电影制片厂、云南民族文化音像出版社、云南音像出版社、云南大学出版社、云南省歌舞剧院、云南省杂技团等文化事业单位相继实现转企改制，成为完全市场化运作的文化企业;云南出版集团及所属7家经营性文化事业单位全部注销事业法人资格，公司更名为“云南出版集团有限责任公司” ;云南日报报业集团推进宣传业务和经营业务的分离，成立了云南报业传媒(集团)有限责任公司;云南广播电视信息传输网络股份有限公司通过资产重组，按照“全省一张网”的目标，经整合后成为广电网络集团公司;云南文化产业投资控股集团有限责任公司在大胆整合资源和得到省财政资金专项扶持的基础上挂牌运营。另外，省歌舞剧院交响乐团和昆明市交响乐团整合重组为昆明聂耳交响乐团;省级电影职能划转工作圆满完成，省文化厅的电影管理职能全部划转省广电局;省级文化、出版、广电部门整合文化市场执法力量，成立了省文化市场综合执法总队，云南电视台、云南人民广播电台制播分离改革工作取得明显进展。同时，丽江、保山、昆明等地整合文化、广播电视、新闻出版工作机构和职能，实现了“三局合一”，西双版纳、楚雄整合文化产业和旅游产业工作职能，组建了文化旅游产业办公室，为文化宏观管理体制改革进行了成功实践;昆明市整合相关的5家演艺单位资源，组建了昆明市歌舞剧院，成立了昆明广播电视台(集团)、昆明报业传媒集团、昆明演艺集团有限责任公司、昆明文体旅游产业开发投资有限责任公司等文化产业集团;其余州市也分别从新闻媒体、演艺院团、公共文化产品采购、文化的财政投入等不同方面进行了不同程度的探索和改革。

4.积极推进医药卫生体制改革。我省医疗卫生体制改革进展顺利。新型农村合作医疗试点稳步推进。截至2008年底，新农合已覆盖全省129个县市区，参合人员达3 222万人，参合率为89.77%。社区卫生服务不断发展，已建社区卫生服务444所(其中，服务中心170所，服务站274个)，州市所在地城市和县级市所在地城镇大部分开展了社区卫生服务。覆盖城乡的疾病预防控制和应急医疗救治体系基本建成。积极引入社会资金参与公立医药机构的改制。出台了发展民营医疗机构的有关政策，促进了民营医疗机构的发展。药品集中采购招标工作深入开展。网上竞价(限价采购)品种达15 000余种。在全省范围内全面推进“药品统一采购、统一配送”的宣威模式，目前已在128个县市区全面开展。在五个省州市三级医院开展了药房托管试点。拟定了公立医疗机构开展“院长公选制、职工聘用制及绩效工资制”的意见和“引入社会资本、发展医疗卫生事业的意见”。2009年4月成立医改领导小组及其办公室，医疗卫生体制改革全面启动。按照国家统一部署和我省实际，省委、省政府出台了《关于深化医药卫生体制改革的意见》和《三年实施方案》。经省卫生厅与省财政厅多次协商，形成《云南省2009～2011年医改重点工作投入测算明细表》，预计三年投入医改资金约420亿元。并稳步启动了医保制度、国家基本药物制度、基层医疗卫生服务体系、公共卫生服务均等化和公立医院改革试点五项重点改革。

5.就业和分配体制改革不断推进，社会保障体系建设力度加大。继续深化收入分配制度改革，规范个人收入分配秩序，着力提高低收入者收入，逐步提高扶贫标准和最低工资标准，建立企业职工工资正常增长机制和支付机制;加强政府调节职能，扩大转移支付，强化税收调节，打破经营垄断，创造机会公平。促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村新型社会养老保险制度试点正在16个州市展开;全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗保险制度;完善城乡居民最低生活保障制度，健全社会救助体系。健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。企业职工基本养老保险参保人数达到292万人，完成参保达286万人的目标任务;全省企业退休人员社会化管理服务率达到100%;城镇职工基本医疗保险参保人数达到356.3万人，完成参保达356万人的目标任务;城镇居民医疗保险试点城市从3个州市扩大到10个州市。以养老、医疗、失业、工伤、生育保险、城市居民最低生活保障和农村养老保险构成的社会保障体系框架初步形成，社会保障工作稳步发展，基本实现“十一五”计划确定的目标。

三、突出亮点和主要经验

(一)突出亮点

从总体上看，到2009年，我省已经初步完成了“十一五”规划纲要提出的各项改革任务。政治、经济、社会、文化等各项改革顺利推进，加快形成了促进发展方式转变、实现协调可持续发展的体制机制，对全省持续快速健康发展提供了动力。

从各项改革来看，“十一五”期间我省经济体制改革从纵向横向比，凸显很多亮点:

一是国企改革和国有资产监管体系建设有突出成绩。我省在国有资本经营预算、企业业绩考核以及企业重大决策管理等制度建设取得了较大进展，实施了大企业大集团战略，大力推进行业整合重组，实施资源整合，使优质资源向优势行业和企业聚集;创新监管思路，转变监管方式，多项改革工作走在了全国地方国资委的前列。

二是集体林权制度改革有较大进展。我省昭通、曲靖、文山、大理、保山、德宏、丽江、西双版纳、怒江、临沧等10个州市确权工作基本结束，稳步推进了配套改革。随着林改的深入推进，将促使我省“大资源、小产业、穷林农”的尴尬局面尽快改变。

三是文化产业以改革促发展，成效斐然。积极推进“三创新”、“三结合”，再创云南文化产业发展新优势。大型原生态打击乐舞《云南的响声》、聂耳音乐节活动等，在全国引起巨大反响，取得了较好的经济和社会效益。文化体制改革工作按照中央和省委、省政府的要求，基本完成了预定的主要任务，结束了多年徘徊的局面，走到了全国的前列。

四是行政管理体制改革有突破。特别是近几年来，我省在推进行政管理体制改革和政府自身建设方面更是迈出了重要步伐。2007年，我省出台了《云南省省属企业国有资产处置审批制度》等八项工作制度，努力规范政府行为，着力打造“法治政府”。2008年，我省出台了行政负责人问责办法等四项制度，努力提高政府的服务水平和行政效率，着力打造“责任政府”。2009年，在全省县级以上行政机关全面推行重大决策听证、重要事项公示、重点工作通报、政务信息查询等四项制度，着力打造“阳光政府”。

五是狠抓改革试点，成为推进改革工作的新抓手。省委、省政府审时度势，2008年明确了昆明、红河作为我省统筹城乡综合配套改革试点地区，通过试点的示范和创新，有力地带动了全省改革工作的深入推进。2009年4月，国家发改委批准了《云南省旅游产业发展和改革规划纲要》，将我省列为国家发改委推进改革试验工作联系点，国家旅游局也将我省列为旅游产业改革发展试点省份。印发了《关于云南省旅游产业发展和改革规划纲要的实施意见》 (云政发〔2009〕150号) ;四个试点地区在创新旅游管理体制和工作机制、推进旅游大项目建设、建立旅游资源保护、开发、管理的长效机制、构建旅游投融资平台等方面进行了积极探索。2009年，我省确定了昆明市石林县、东川区，曲靖市马龙县，玉溪市新平县、易门县，普洱市宁洱县，丽江市永胜县，临沧市云县等8个县(市、区)开展扩权强县试点，又选择了3个县开展了财政直管试点，此举标志着我省探索省直管县、推进县域经济发展改革有重大进展。此外，曲靖市麒麟区开展了统筹城乡发展综合改革试点，怒江州兰坪县开展了工业反哺农业试点。

六是昆明市改革发展成就引人注目。昆明市先后出台了《昆明市深入推进综合改革纲要》、《昆明市行政审批制度改革若干规定》和《昆明市关于进一步精简行政审批项目压缩行政审批时限的通知》等文件。最大限度地精简审批项目、环节、办事程序、审批时限等，市级审批项目由506项精简为96项，行政事业性收费项目由172减至95项，成为全国行政审批项目和收费事项最少的省会城市。同时，在干部任用、选聘、考核、问责等方面，在政府职能转变、建设效能政府，在投融资体制改革等方面都进行了大胆探索和实践，在全国引起很大反响。

七是形成了由以改革促开放转变为以开放促改革的新局面。近年来，我省抓住加入WTO、国家实施西部大开发、中国—东盟自由贸易区建设、泛珠三角“9 + 2”区域合作机遇，加大对外开放力度。对外开放不仅促进了我省经济活动与国外市场高效率的经济管理体制和运作机制的对接，也使建设中的新体制接纳了国内外的先进管理体制的优点，科学吸收和利用世界资源条件和先进文明成果，继而推进了改革的步伐，形成了开放倒逼改革的局面。当前我省正在紧紧抓住把云南建成我国向西南开放重要桥头堡的历史机遇，进一步扩大开放，以开放促改革，以改革促开放的良好局面正在形成。

(二)主要经验

一是省委、省政府和各级领导高度重视改革工作是推进改革的有力保证。2008年，省委、省政府出台了进一步深化我省经济体制改革的意见，并确定在昆明、红河开展综合改革试点;省政府也出台了一系列专项改革决定和意见。这些政策的出台，有力地推动了我省改革步伐。我省“十一五”前四年改革工作中的多个亮点，与各级领导高度重视改革是密不可分的。

二是在改革推进方式上，采取了先易后难、循序渐进，实行重点突破与整体推进的有机结合。改革是具有开创性、探索性的工作，选择一些具有代表性的地方、行业、企业进行相关改革试验，有利于防止改革出现大的曲折和失误。同时改革的复杂性，使得必须采取从实际出发、先易后难、由浅入深、循序渐进的渐进式总体改革战略。同时还要抓住一些关键的环节进行重点突破，以此来带动全面改革。循序渐进的改革战略和整体推进、重点突破的改革方式，既使改革保持了必要的力度、速度和连续性，又使改革措施和成效逐步为社会所认识，并获得支持。我省的集体林权制度改革、红河州的户籍制度改革、文化体制改革等都是通过以点到面的改革方式逐步推开的，取得了显著的成效，促进了我省经济社会的健康发展。

三是改革促经济发展的良性互动局面逐步形成，改革为经济社会发展提供了有力支撑。近年来我省经济体制改革工作取得了显著成效，为经济社会发展注入了强大的动力和活力，极大地促进了社会生产力发展，为实现全省经济又好又快发展创造了良好的体制机制环境。2002年全省经济增速实现止跌回升; 2006年全省生产总值一举突破4 000亿元大关，比上年增长11.9%，与2000年相比，经济总量翻了一番; 2007年GDP增速达到了12.5%，是1989年以来的最高水平; 2008年虽受国际金融危机的影响，但GDP增速仍达11.0%; 2009年全省生产总值完成6 168亿元，增长12.1%。总体上看“十一五”期间，全省国民经济呈现出发展快、运行稳、成效显的特点，经济发展处于近十多年来表现最好的时期。

四是改革举措与科学发展观及构建社会主义和谐社会理念相结合。纵观近年来我省的改革举措，无不体现着科学发展和构建和谐社会的理念。为寻求破解长期以来困扰我省经济社会发展的城乡二元经济结构等体制机制障碍问题，我省确定了昆明、红河开展以城乡统筹为主要内容的综合改革试点;为发挥我省的旅游资源优势，促进旅游业“二次创业”，争取成为全国的旅游产业发展改革试点省份;先在红河，继而在全省推开的户籍管理制度改革为解决农民进城由于身份尴尬而带来的诸多问题提供了制度保障;通过深入挖掘、发挥我省的民族文化特色优势，以建设民族文化大省为目标的文化体制改革成效显著;为发挥我省面向东南亚、南亚的区位优势，我省不断加大了改革开放力度，及时将“大通道”调整为“桥头堡”战略。

五是以推动改革工作的体制机制建设为重要抓手，不断加强了改革工作的统筹协调和总体指导。近年来在省委、省政府领导下，我省不断加强推动改革工作的体制机制建设。自2005年起，通过制定出台年度改革指导文件，加强了对改革工作的总体指导。在每年一次的全省发展和改革工作会议期间及其他合适时机，组织召开了全省经济体制改革工作专题会议，总结当年的经济体制改革工作情况，部署下一年的改革工作任务。为切实履行总体指导和综合协调推进我省总体经济体制改革工作的职能职责，通过积极努力，“十一五”期间我省初步构建了跨地区、跨部门的改革工作统筹协调机制，2006年建立了云南省改革联络员制度，每年召开1～2次改革联络员座谈会，2009年又重新确定了改革联络员名单，增进了各地、各部门在推进改革工作中的相互支持协作与配合。

四、存在的主要问题

经过多年的努力，我省的经济体制改革取得了明显成效，但按照建立完善的社会主义市场经济体制的要求，我省在推进改革过程中一些深层次的问题亟待解决。

一是思想认识有待进一步提高。回顾我省“十一五”改革历程，从改革内容来看，经济体制改革本身的进一步深化，已与政治、文化、社会等方面的改革连在一起，关联度增大;从改革的动力来看，涉及深层次的利益调整，改革推动难度加大;从改革方式来看，政府通过行政手段主导改革受到了市场化的严重挑战。同时人们对改革成果分享的要求明显增强。然而，有些领导干部对改革所处阶段、特点的分析研究还不充分，对改革促发展的关系认识不到位，在工作中，重发展轻改革的思想还不同程度地存在。特别是没有就发展中存在的体制和机制问题进行深入分析研究，使得改革与发展的关联度还不够强，改革对经济发展的整体促进作用和带动作用仍然不够，改革还没完全成为经济发展的根本动力。

二是改革的总体指导和统筹协调机制有待完善。改革进入攻坚阶段，改革从局部扩展到全面，从单项深入到综合，改革触及了深层次的利益调整，尽管目前已建立了云南省改革联络员制度，每年由省发改委牵头制定改革要点并将任务分解到各相关部门。但由于现阶段改革职能分散在相关部门，并且每个职能部门改革的视角和方式存在差异，改革合力难以形成，存在着各改革职能部门相互沟通不够，协调和组织不力，未形成自上而下的参与、协调机制，总体指导和综合协调全省改革工作的机制不完善等问题。致使改革的透明度不高，改革的进度和实施成效难以监督，改革的阶段性目标不明确，考核难度较大。从整体上看，加强改革的总体指导、统筹协调和重点突破，还有待形成更稳定的工作机制，探索更有力的组织保障和工作措施。

三是改革进展不平衡。纵观“十一五”前四年我省经济体制改革，初步完成了“十一五”规划提出的各项改革任务，国有企业改革、行业整合等改革已有明显成效，但改革仍存在着一些薄弱环节和领域，还没有真正触及深层，滞后的改革越来越制约着其他领域改革的进程，改革在部分行业间、领域间、地区间进展不平衡。比较突出的是，垄断行业改革、分配体制改革、要素市场建设、资源环境体制、事业单位改革、行政管理体制改革、政治体制改革等滞后。如收入分配体制改革由于涉及现有利益关系和分配格局的调整，推进难度较大;市场主体发育缓慢，生产要素市场培育滞后;非公有制经济发展规模、比重还需进一步提高。我省是资源大省，但资源优势并没有转化为经济优势，资源大开发并未完全促进经济大发展，重要矿产、水和能源等重大资源的价格形成机制不健全，使得云南省的资源开发利用水平仍较低，资源的产出率、回收率和综合利用率等资源浪费问题突出;环境保护形势严峻，目前的资源开发利用管理体制未能反映资源节约、环境保护的要求，未能体现资源要素的稀缺程度。

四是改革对促进经济发展方式转变、战略性结构调整作用有待强化。尽管我省经济体制改革取得了明显成效，但改革与促进经济发展方式转变、战略性结构调整效果并不理想。经济结构性矛盾突出、产业结构不完善、自主创新水平不高等问题依然存在，致使全省经济竞争力不强、可持续发展能力不高。特别是“十二五”或未来更长一段时期，投资与消费、资源环境约束与经济发展的矛盾将更加突出，迫切需要从经济、政治、社会、文化、生态等各个方面加大改革力度，为促进经济发展方式转变、战略性结构调整提供强大的动力。

五是从事改革工作的组织机构有待加强，人员素质有待提高。机构改革后，统筹协调经济体制改革职能并入发改委，但目前仍有一些地方没有专门的体改科室，人员配备亦不到位。另外，原长期从事体改工作的绝大部分同志分散到有关部门，脱离了改革工作岗位，加之编制锐减，形成了从事体改工作的人员断层，人员素质与当前的改革形势和任务不相匹配，亟须提高。

(《云南改革报告》2010年第2期)