泛长三角地区节能减排的主要成效与问题

二、泛长三角地区节能减排的主要成效与问题

（一）节能减排的主要成效

节能减排的目的是减少煤炭、石油、电力等能源的消费量，减少二氧化硫、化学需氧量等环境污染物的排放量，最终实现空气质量和江河海湖水质的改善，提高环境质量。通过“十一五”期间对单位GDP能源消耗量等约束性指标的控制，全国和泛长三角地区在环境质量改善方面取得了一定的成效。

从全国范围看，节能减排的有效推进在减少能源和减少污染排放方面取得了重大进展，对改善环境质量起到了促进作用。当然，我国“节能减排”的有效推进所产生的成效并不仅仅局限在直接的环境改善方面。节能减排的主要成效体现在以下六个方面：

一是为保持经济平稳较快发展提供了有力支撑。“十一五”期间，我国以能源消费年均6.6%的增速支撑了国民经济年均11.2%的增速，能源消费弹性系数由“十五”期间的1.04下降到0.59。

二是扭转了我国工业化、城镇化加快发展阶段能源消耗强度和污染物排放大幅上升的势头。在“十五”后三年全国单位GDP能耗上升9.8%，二氧化硫和化学需氧量排放总量分别上升32.3%和3.5%的条件下，“十一五”期间，全国单位GDP能耗下降了19.1%，二氧化硫和化学需氧量排放总量分别下降了14.29%和12.45%。

三是促进了结构优化升级。重点行业先进生产能力比重明显提高，大型、高效装备得到推广应用。“十一五”期间，全国累计淘汰炼铁落后产能约11172万吨，炼钢落后产能约6683万吨，焦炭落后产能约10538万吨，铁合金落后产能约663万吨。

四是推动了节能技术进步，重点行业主要产品单位能耗均有较大幅度下降，能效整体水平得到提高；重点行业主要产品单位能耗均有较大幅度下降，能效整体水平得到提高。2010年与2005年相比，火电供电煤耗由370克标准煤/千瓦时降到333克标准煤/千瓦时，下降了10.0%；吨钢综合能耗由694千克标准煤降到605千克标准煤，下降了12.8%；水泥综合能耗下降了24.6%；乙烯综合能耗下降了11.6%；合成氨综合能耗下降了14.3%。同时，千家企业节能行动总体实现节能1.5亿吨标准煤。

五是环境质量有所改善。根据113个环保重点城市空气质量监测，2009年达到二级标准以上的城市比例由2005年的42.5%上升到67.3%；地表水国控断面劣五类水质比例由2005年的27%下降到18.4%。

六是为应对全球气候变化作出了重要贡献。“十一五”期间通过节能提高能效，少消耗能源6.3亿吨标准煤，减少二氧化碳排放14.6亿吨。

从泛长三角地区来看，由于需要考虑污染物排放的流动性，污染区域的溢出性，单独根据一个地区的污染物排放来判断一个地区的环境质量是困难的。但是，四省一市的单位GDP能耗、规模以上单位工业增加值能耗、单位GDP电耗的降低，对于本地区环境质量方面的改善效应是不容置疑的。二氧化硫排放量和化学需氧量等环境污染物的减少也直接改善了环境质量。同时，节能减排的推进，促进了本地区产业结构优化升级，推动了节能技术进步，为保证国家层面的节能减排战略任务的顺利完成起到了积极的作用。

《2011年中国节能减排发展报告》构建了涵盖减排效果、努力程度和潜力实现三个方面的区域节能减排综合评价指数，并根据指数将全国各地区划分为节能减排效果四大类地区。根据分析得出的结论，泛长三角地区中的上海市、江苏省、浙江省均属于节能减排效果整体最好的第一类地区，安徽省和江西省为第二类较好地区。

（二）节能减排的主要问题

“十一五”期间，与国务院部署的节能减排战略措施保持一致，泛长三角地区四省一市主要采取了强化目标责任、调整产业结构、实施节能减排重点工程、推广先进节能技术和产品、推动重点领域节能、执行经济政策、执行法规标准和开展宣传活动等措施。从政策的性质来看，以上措施主要可以归纳为四个方面，即制度性措施，如明确责任；结构性措施，如对高能耗产业的“关停转”，进行产业结构的调整；节能技术进步方面的措施，如对节能产品的补贴和推广；行政性措施，包括一些极端的命令性措施，如“拉闸限电”。

从全国范围来看，在大力实施节能重点工程、污染物减排重点工程、循环经济重点工程的前提下，形成显著的工程技术节能减排能力。“十一五”时期，从节能减排工程措施对实现预定目标的贡献率来看，节能方面超过了50%，化学需氧量和二氧化硫排放削减分别占75%和65%。在加强节能减排管理方面，国家层面通过制定单位GDP能源消费总量控制目标并分解到各省市，各省市进一步分解到本地区的下一级行政区域的方式，使单位GDP能耗成为各地区的约束性指标，为节能减排目标的完成提供了制度性保证。在优化产业结构方面，“十一五”期间，鉴于我国仍然处于工业化中期阶段，服务业和高技术产业占国民经济的比重没有实现预期目标，因此，产业结构的重型化趋势部分抵消了技术、管理措施等方面形成的节能能力。

上述措施在完成各节能减排目标方面起到了重要作用的同时，也产生了一些问题。中央政府分解到各地节能减排的多项指标为约束性指标，指标完成与否事关各地政府的责任。责任性和行政性措施能够解决一时的问题，但不能解决根本性问题。过于强调地方责任的制度性措施，容易导致行政性措施的滥用，如“拉闸限电”式短期行为的出现。另一个现象是各地公布相关数据方面变得越来越谨慎，譬如2010年单位GDP电耗的数据，除了上海和江西，尚未有其他地区公布。

作为温室气体的排放大国之一，2009年12月，我国政府在哥本哈根世界气候大会上做出了“到2020年单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%—45%，非化石能源占一次能源消费比重达15%左右”等相关承诺。为了实现上述远期国际承诺，我国需要在进一步加大节能减排力度的同时，及时发现问题和总结经验教训。