地方治理创新实践中的权力再配置

（三）地方治理创新实践中的权力再配置

权力配置是指一个权力系统中的各权力主体之间如何分配和如何行使权力。在我国地方治理中的权力配置，不仅仅是政府向市场和社会放权，更重要的是各层级政府之间权力的合理划分问题。^[21]可以说，自改革开放以来，各级政府间权力的配置调整就始终伴随着我国市场化改革的整个进程。其实，早在中共八大《关于修改党的章程的报告》中，邓小平同志就我国政府不同层级间的权利配置提出，中央和地方、上级和下级的权限范围应有适当的划分，做到既有集中统一，又能因地制宜，“凡属全国性质的问题和需要在全国范围内作统一决定的问题，应当由中央组织处理”，“凡属地方性质的问题和需要由地方决定的问题，应当由地方组织处理”^[22]。在政企关系上，邓小平亦主张要采用多种形式把企业所有权和经营权分开，让企业拥有自主经营权，以充分调动企业的生产积极性。

在地方治理实践中，从横向上看，最为核心的范畴是治理主体的多中心形态，它意味着公共事务不再仅仅是政府统领的范畴，非政府组织甚至包括私人部门在内的一系列公共行为主体共同承担着共同事务治理的权责；从纵向上看，地方治理实践最核心的范畴无疑是不同层级的政府间权力配置模式。因此，地方多中心治理的过程，其实也是一个不断分权化的权力结构和权力关系重新调整与塑造的过程。正如罗伯特•贝内特所认为的，“多中心”治理要求的分权化既表现为在各级政府之间和政府部门之间围绕政治与决策权、事权与财权分配而进行的权力、责任转移过程，也表现为不同层级政府部门将相关权力、责任向市场与公民社会转移的过程。^[23]

从长兴县的地方治理实践中可以看出，无论是“扩权强县”还是“强镇扩权”改革，都可以看作是浙江十多年“强县扩权”改革模式的拓展。“扩权强县”是在县域层面的横向拓展，而“强镇扩权”是继续向下的纵向拓展，但二者本质都是一种基于政府层级间权力配置关系的政府改革，它们的核心内容是通过权力下放扩大县级政府和乡镇政府的相关权力，使县与乡镇政府具有更大的自主权，从而推动地方经济社会的发展。在“扩权强县”与“强镇扩权”改革实践中，长兴县取得了较为显著的成就，亦为我们思索地方治理中如何通过优化政府层级间的权力配置去推动地方经济社会全面发展提供了富有价值意义的启示。

1.政府间纵向权力配置必须着眼于强化地方治理绩效

通过优化地方政府治理结构增强地方经济发展活力，这不仅对扩大内需、保持经济持续稳定增长具有重要意义，而且也是深化农村改革，统筹城乡发展的重大任务。“扩权强县”和“强镇扩权”的关键是强化县级政府和乡镇政府的公共服务职能，而不是简单地把上级政府的经济管理权限下放到下级政府。推进“扩权强县”和“强镇扩权”改革，重要的是使有限的公共资源在省、市、县、乡政府之间实现优化配置，要在扩大县域权力的同时也扩大各个乡镇的权力，实现地方治理中权力的优化配置。

“扩权强县”与“强镇扩权”具有的共同点，在于着眼于强化地方治理绩效，把该下放的权力全部下放，减少政府管理层次，从而降低管理成本和提高行政效率，发挥基层政府创新积极性。“扩权强县”改革的实施，将有利于县级政府转变职能，提高社会管理和公共服务能力，更直接、高效地为企业和百姓提供服务，并减轻他们的负担。此次扩权后，随着管理层次的减少，原先需要到省级部门、市级部门申报审查的事项，现在只需在县级部门即可获得批准与否的权限，降低了行政成本，缩短了审批时间，有效提高了政府职能和办事效率，方便了老百姓办事，为全县经济发展转型升级提供了机遇。同时，权力配置的向下转移有利于地方政府有针对性地了解本地区居民的公共服务需求偏好，提高基层政府根据提供公共产品和服务的能力与效率，使基层政府可以灵活的运用手中的权力，实现地方公共服务的多元化供给，满足居民对公共产品的多样化需求，推动地区间的基本公共服务均等化和福利性公共产品的多样化。总的说来，浙江的省市县政府间权力配置模式，较好地激发了各级政府创新创业的积极性，使县级政府具有了其他地区所没有的自主性和制度创新空间，为基层政府因地制宜实施区域发展战略，充分利用区域内的自然禀赋和历史禀赋创造了良好条件。

小城镇一般是指建制镇政府所在地，具有一定的人口、工业和商业聚集规模，是当地的行政、经济和文化中心。但是，在工业化、市场化和城市化高速推进的过程中，小城镇僵化的政府体制和管理方法，已经难以适应社会经济发展的需要，成为社会经济发展和城镇化进程的制约因素之一。^[24]因此，优化小城镇的权力关系、提高中心镇的辐射示范能力，是带动农村经济和社会全面发展的大战略，是解决“三农”问题最根本、最有效的途径之一。实行“强镇扩权”的初衷就在于通过培育起一批经济实力较强的中心镇，从而形成示范效应，最终将带动其他落后乡镇的发展。“强镇扩权”改革中，通过加大政策扶持力度，着力培育新的经济增长点，引导民营经济集聚发展，以产业优化发展激发中心镇建设的活力和动力，不断增强镇域经济实力。由市县下放部分行政执法权给乡镇的改革，是对公共行政权力的重新分配，其出发点是加强乡镇的农村公共服务和公共管理职能。这一改革措施将有利于促进中心镇、小城镇的发展，推进经济发达地区的新农村建设，解决乡镇管理中的一些突出问题，增强乡镇的城镇公共服务职能，从而推进基层治理的优化发展。

2.政府间纵向权力配置应以权、责、事的协调一致为基本原则

县级政府和强镇为何要扩权？从根本上说是地方经济的发展以及社会管理的需要与现有的地方政府管理权限不相适应的现实困境所使然。诸如在一些乡镇经济发展势头强劲，可相应的财权、税权、行政权力和社会公共事务管理权太小，不能适应经济快速发展之需要，因此出现“衣不适体”的状况。权力的向下转移无疑有助于这些地方政府更好地发展本地经济社会事务，但是，权力的转移配置须以权、责、事的协调一致为基本原则，否则将难以避免权力膨胀所带来的腐败等负面结果。

按照长兴县“强镇扩权”的相关政策规定，镇享有相对独立的财权，区域范围内的土地出让净收益大部分返还镇并由其支配。但鉴于目前国内不断出现并查处的地方政府利用权力违法侵占土地案，有学者也提出了自己的忧虑，担心这样会否促使乡镇政府违规违法侵占、变卖或出让耕地中饱地方私囊？有学者进而指出，土地作为中国第一紧缺资源，应实行最严格的集中“垄断”管理，扩权并不意味着所有权力都要大规模“增容”，比如土地审批、环境执法权就不宜扩展到乡镇，应由上级政府统一管理。

学界的担忧不无道理。其实，这又回到了“扩权强县”与“强镇扩权”的权力配置的初衷，即如何实现权力重新配置后对下放之权力的激励、约束、监督。我国政府的行政体制改革是一个长期的过程，目前的“扩权强县”与“强镇扩权”均是当前在既有权力结构体制下解决行政体制改革和财政体制改革的权宜之计，尚未形成制度化，缺乏规范性，不同的省份和地区在执行过程中也表现出较大差异性。如果没有权、责、事的统一协调机制，就必然出现权力运行的规范性手段不足、随意性较大的问题，从而有可能背离政府层级间权力配置的公共目标导向。因此，政府层级间的权力配置应注重于基层政府的职能，用相应的法律明确基层政府的事权，使其“能干事，有权干”的同时，规范纵向政府间的转移支付手段，接受上级政府、同级人大和社会各方主体的监督，构建具有自律机制、有效运行的基层财政体制。另外，运用合法程序处理纵向争执，切实维护地方政府的法人地位，开展良性的政府间竞争与合作的同时，一定要建立有效机制保障民众对政府的民主监督，促使政府为公共利益服务。否则，这种仅以分权为激励基层政府管理的方式，其持续性和实效性都难以得到确实的保障。

实现地方政府在行政过程中的权、责、事的协调统一，对地方政府的职能转变提出了新的要求，诸如地方所应担负的职责和所发挥的功能、作用的范围和方式等都会有所转移与变化。地方政府间的权力配置关键在于上级政府精减管理层次和流程，提高工作效益，减少行政审批的同时下放部分管理权限，让基层拥有更多的自主权。随着基层政府拥有更多的自主权限，地方政府需要调整各个部门的职责权限，明确部门间的职责分工，防止因权力扩大而出现多头管理、政出多门，特别是要防止行政编制的无序扩张、公务员队伍扩编以及官员级别与待遇的随意提升，否则将严重违背我国精减乡镇机构、裁减政府冗员、减轻财政负担的政策初衷。值得指出的是，各级地方政府的自主权应当是在统一的政治法律框架内行使，实现纵向的政府间权力结构的合理化及制度化。

3.政府间纵向权力配置需与横向的多中心治理体制相互促进

我国是一个典型的单一制国家，中央政府以及上级政府设定的制度框架决定了地方治理的空间和治理过程，自上而下的权力控制结构在现代化中一直发挥着主导作用，政府是社会经济发展的重要推动力量，这是当前及今后相当长时间内我国地方治理的最基本制度环境。在我国当前的乡村治理、社区治理和社会组织的发展中，这种权力控制结构都有清晰的体现。因此，实现农村地区的现代化和城镇化，离不开政府作用的发挥。但是我们应该看到，正如诺斯所指出的，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”^[25]，仅限于政府自身层级间的权力配置有其固有的限度，这在我国改革开放以来长期的行政机构改革“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环中有着清晰的体现。

政治资源的配置方式直接影响着政府公共权力的治理边界。在我国的权力结构体系中，地方权力始终是单一国家主权中的有机组成部分，各级地方政府除自主负责本地区的事务外，还执行着始于中央并层层下达的指令性任务。从这方面来看，中国的地方政府不可能像西方国家那样“每级政府只管特定的事情”并与中央政府“板块式”地分享治理权限。相反，两者之间是一种有机的分权，即功能性分权。^[26]地方政府既是中央宏观决策的执行者，又扮演着地方经济社会发展总舵手的角色，在促进市场经济和社会自主治理过程中的作用，地方政府的自主性特性为地方市场化和公民社会发育拓展了制度空间。随着放权让利改革战略和“分灶吃饭”财政体制的实施，拥有较大资源配置权的地方政府成为同时追求经济利益最大化的政治组织。因此，地方政府不但通过法律政策等去培育、扶持市场，而且与地方企业和社会团体具有内在的合作动力机制。

现代地方治理优化的主要途径是将市场机制和社会组织引入公共服务组织的运作中来，即实行公共服务的市场化和社会化运作。市场取向的行政改革既包括将原先由政府控制或拥有的职能交由企业私方承包或出售给私方，也包括公共服务的政府合同购买模式，还包括政府的去管制化改革行动（放松市场管制、社会管制和行业管制等，其重点是放松市场管制）。而社会组织在公共治理中的作用则是近年来学界研究的重点，也是当代公民社会复兴的核心内核所在。正如有学者所指出的，“如果说代议制政府是18世纪的伟大社会发明，而官僚政治是19世纪的伟大发明，那么，可以说那个有组织的私人自愿性活动也即大量的公民社会组织代表了20世纪最伟大的社会创新。”^[27]这些非政府组织不仅深刻改变了国家的治理绩效，促进了社会的多元化、民主化发展，也在很大程度上推动了政府自身权力配置模式的变革。

我国从计划经济向社会主义市场经济转型的过程从某种程度上说就是一个由中央向地方、国家向社会放权的过程，在这当中，地方政府扮演着“第一行动集团”的角色。从某种程度上说，这种政府间的角色扮演模式直接决定了地方市场的繁荣和公民社会的发育，或者说市场经济发展与公民社会成长就是在中央政府分权改革背景下地方政府的培育、引导和推动的结果。但是，市场活动主体和公民社团的勃兴无疑将成为推动地方多中心治理模式发展的重要力量，并对促进政府层级间的权力优化配置起着反向激励作用。市场经济的勃兴和公民社会的萌发和发展壮大表明，地方治理中权力的配置也包括了自下而上、从局部到整体的层级性扩散的路径。

可以看出，尽管我国地方政府间关系的总体趋势是上级政府逐步向基层政府分权，不断赋予基层各级政府以发展的自主权——长兴县的“扩权强县”和“强镇扩权”实践无疑就是这种改革趋势的一个缩影。但是由于各层级地方政府之间的职责权限尚未完全厘清，科学合理的政府间权力配置模式远没有完成，这种政府层级间的权力配置绩效缺乏充分的体制保障，其持续性也有待进一步的考验。而随着我国市场经济的成熟、公民社会的壮大以及多元治理的形成，寻求多元主体在一个稳定的制度框架之内的良性互动具有了现实可能性。因此，各级政府的权力和职能要在纵向维度与横向维度得到合理有效配置，走出权力收放、无序博弈的的局面，充分发挥社会的调节整合功能，就需要积极引入公民参与和市场机制，实现政府间纵向权力配置与横向的多中心治理体制相互促进，从而构建制度化的多中心权力配置体制，真正实现地方经济社会的全面健康持续发展。

【注释】

[1]杨雪冬：《治理主体多元：地方治理向复合治理结构转变》，载《学习时报》，2009年6月1日。

[2]孔繁斌：《多中心治理诠释——基于承认政治的视角》，载《南京大学学报》，2007年第6期，第31页。

[3]迈克尔•麦金尼斯：《多中心体制与地方公共经济》，三联书店出版，2000年版，第75页。

[4]迈克尔•波兰尼：《自由的逻辑》，吉林人民出版社，2002年版。

[5]V•奥斯特罗姆：《制度分析与发展的反思—问题与决策》，商务印书馆，1992年版，第32页。

[6]文森特•奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，三联书店，1999年版。

[7]迈克尔•麦金尼斯：《多中心治理体制与地方公共经济》，三联书店，2000年版。

[8]王兴伦：《多中心治理：一种新的公共管理理论》，载《江苏行政学院学报》，2005年第1期，第98-99页。

[9]杨雪冬：《要注意治理理论在发展中国家的应用问题》，载《中国行政管理》，2001年第9期，第20-21页。

[10]何增科：《治理、善治与中国政治发展》，载《中共福建省委党校学报》，2002年第3期；徐勇：《治理转型与竞争——合作主义》，载《开放时代》，2001年第7期；陈伟东、李雪萍：《社区治理与公民社会的发育》，载《华中师范大学学报》，2003年第1期；等等。

[11]金太军：《市场失灵、政府失灵与政府干预》，载《中共福建省委党校学报》，2002年第5期，第54-57页。

[12]Mancur o1son：The Logic of Co11ective Action. Harvard University Press，1965，PP2.

[13] Co1in W. C1ark：Restricted Access to Common-Property Fishery Resources：A Game-Theoretic Analysis. New York：P1enum Press，1980，PP117.

[14][美]埃莉诺•奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，余逊达、陈旭东译，三联书店，2000年版。

[15]孔繁斌：《多中心治理诠释——基于承认政治的视角》，载《南京大学学报》，2007年第6期，第32页。

[16]高传好、丁长海：《地方治理视角下行业协会与地方政府的互动》，载《辽宁行政学院学报》，2006年第12期。

[17]杨通进：《生态公民：生态文明的主体基础》，载《光明日报》，2008年11月11日。

[18]范旭、方一兵：《区域创新系统中高校与政府和企业互动的五种典型模式》，载《中国科技论坛》，2004年第1期，第67页。

[19]张菊：《法国高校与政府研究机构的合作及对中国的启示》，载《科技进步与对策》，2003年第4期，第131页。

[20]王洛忠：《高校科技成果转化中的政府作用分析》，载《中国行政管理》，2004年，第3期，第19页。

[21]马斌：《政府间关系：权力配置与地方治理》，浙江大学出版社，2009年版，第51页。

[22]《邓小平文选》第1卷，人民出版社，1993年版，第228页。

[23]Bennett（ed.）：Decentra1ization，Intergovernamenta1Re1ations，and Markets：Towards a Post-We1fare Agenda？Oxford：C1arendon Press. 1990. PP.1

[24]陈剩勇、张丙宣：《强镇扩权：浙江省近年来小城镇政府管理体制改革的实践》，载《浙江学刊》，2007年第6期，第215页。

[25]诺斯：《经济史中的结构与变迁》，三联书店，1991年，第20页。

[26]马斌：《政府间关系：权力配置与地方治理》，浙江大学出版社，2009年版，第41页。

[27]莱斯特•萨拉蒙、赫尔穆特•安海尔：《公民社会部门》，载何增科主编《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社，2000年版，第257页。