扶贫资金的来源与结构

一、扶贫资金的来源与结构

中国的扶贫资金投入主要包括政府扶贫资金和社会扶贫资金两部分，实际运行中政府扶贫资金起主导作用，社会扶贫资金起辅助作用。

（一）政府扶贫资金

中国的政府扶贫主要包括两个方面：财政扶贫资金和专项扶贫资金。

财政扶贫资金是指中央财政通过转移支付形式减贫，主要有两种形式：一是对贫困地区的直接财政转移，以维持财政入不敷出的贫困县市公共机构的正常运转，保证医疗、教育、培训等社会发展活动正常进行。二是直接用于惠及穷人的社会福利支出。

专项扶贫资金包括财政发展资金、以工代赈资金、扶贫专项贷款等。财政发展资金是国家设立的用于贫困地区、经济不发达地区、革命老根据地、少数民族地区、边远地区改变落后面貌，改善贫困群众生产、生活条件，提高贫困农民收入水平，促进经济和社会全面发展的专项资金，由贫困地区无偿使用。以工代赈资金全部用于国家贫困县，主要用于贫困地区基础设施建设，改善群众生产生活条件和生态环境，重点修建县、乡、村道路，建设基本农田，兴建小型、微型农田水利，解决人畜饮水及开展小流域综合治理等，适当用于异地扶贫开发中的移民村基础设施建设，以工代赈资金项目配套无偿使用。扶贫专项贷款包括扶贫贴息贷款、一般扶贫贷款和康复扶贫贷款。扶贫贴息贷款主要用于国家扶贫开发工作重点县，支持能够带动低收入贫困人口增加收入的种养业、劳动密集型企业、农产品加工企业和市场流通企业，以及基础设施建设。目前主要用于贫困户投资少、见效快、收益高，有助于直接解决群众温饱的种植业、养殖业、林果业项目；一般扶贫贷款除主要用于种植业、养殖业，林果业外，可适量用于有利于改善生产条件，贷款经济效益和社会效益显著的产业和项目：康复扶贫贷款用于支持农村残疾人贫困户从事有助于直接解决温饱的种植业、养殖业、手工业和家庭副业，主要以“小额贷款”的方式直接扶持残疾人群。贴息贷款年利率为3%。

表13-1　2002—2008年国家扶贫开发工作重点县扶贫资金来源（单位：亿元）

注：（1）数据来自《2009年中国农村贫困监测报告》；（2）1999—2001年是中央扶贫专项贷款额，从2001年开始转变为中央扶贫贴息贷款

表13-2　2002—2008国家扶贫开发工作重点县扶贫资金投向（单位：亿元）

注：数据来自《2009中国农村贫困监测报告》

（二）社会扶贫资金

社会扶贫是一种有众多参与主体的扶贫方式，在中国是指中国政府专职扶贫机构以外所有扶贫工作的总称，包括中央、省、地、县各级国家机关定点扶贫；东西合作扶贫，即东部发达省区对口西部欠发达省区的帮扶；国际发展援助机构、国际金融机构、国外政府双边合作扶贫；国内和国际非政府机构扶贫等。

在众多的参与主体中，政府非专职扶贫机构扮演了最为重要角色，它们为实现政府确立的缓解农村贫困的目标做出了重大贡献。政府专职扶贫机构拥有专门用于农村的专项财政资金支配权的部门，如农业部、国家林业局、交通部等，政府非专职扶贫机构则没有专项财政资金支配权的部门，如外交部等。这两类部门的扶贫资金的结构有很大的不同，前者用自己可以配置且可用于农村的专项财政资金为主，后者则以引进部门外资金为主。实际上，国家每个部委都安排了扶贫资金，各级地方政府也都投入相应的扶贫配套资金或物资，如国家的以工代赈计划，要求地方财政配套投入的比例不低于1∶1。银行系统除中国人民银行和有关专业银行总行外，一些银行分支机构还自行安排了扶贫专项贷款，特别是贫困地区的农业银行、农业发展银行大部分贷款都与扶贫有关。中国多样化的扶贫组织，如中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会的“希望工程”、全国工商联的“光彩事业”计划、妇联的“幸福母亲”计划等社会和民间捐助，也是中国扶贫投入的组成部分。

东西合作扶贫。在扶贫开发中，中国采取东部较发达省市对口支持西部省、自治区发展的方式，以加快西部贫困地区脱贫步伐。具体执行情况是：北京帮扶内蒙古，天津帮扶甘肃，上海帮扶云南，广东帮扶广西，江苏帮扶陕西，浙江帮扶四川，山东帮扶新疆，辽宁帮扶青海，福建帮扶宁夏，大连、青岛、深圳、宁波帮扶贵州。协作双方根据“优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展”的原则，在企业合作、项目援助、人才交流等方面开展了多层次、全方位的扶贫协作。东西部扶贫协作以改变贫困地区生产条件和生态环境，解决贫困地区群众温饱问题为重点，遵循市场经济规律，充分运用科学技术，广泛动员社会各界力量，在努力扩大对口帮扶的同时，开展各种形式的经济合作。此外，东西部地区在干部交流、人才培训、援建学校、建设基本农田、修筑公路、解决人畜饮水困难等方面也开展了协作。

国际机构扶贫援助包括国外政府的援助，世界金融机构的低息、无息贷款以及海外华人的捐资、捐物等。改革开放以来，中国贫困地区直接利用国际组织，包括世界银行、联合国开发计划署和外国政府贷款等（主要是粮食和教育援助），进行扶贫开发，取得了显著效果。世界银行与中国的合作最早，投入规模最大。第一期中国西南世界银行贷款项目于1995年7月开始在云南、贵州、广西三省（区）最贫困的35个国定贫困县实施。项目总投资42.3亿元，其中利用世行贷款2.475亿美元，国内相应的配套资金为21.8亿元，帮助了分布于西南35个国定贫困县的350万人口脱贫。第二期1.8亿美元帮助四川、陕西、宁夏等26个县的260万人越过贫困线。截至2000年，世界银行与中国已经开展的西南、秦巴、西部三期扶贫贷款项目，援助总规模达6.1亿美元，覆盖9个省区、91个贫困县，800多万贫困人口。以此为标志，中国政府开始了与国际社会在扶贫领域的大规模合作。15年来，已有50多个国际机构以不同方式、不同角度参与了中国的扶贫开发事业。中国在扶贫领域直接引进利用外资接近14亿美元，加上国内配套资金，投资总额达到198.2亿元人民币，共实施了107个外资扶贫项目，项目覆盖了中西部18个省（区、市）的320个县，近2000万贫困人口从中受益。

政府机构、非政府机构和其他社会组织在承担扶贫项目时都有各自的优势和劣势。政府有大量资源和全国性的组织系统，而且系统也相对更稳定；非政府组织更接近他们服务的穷人，使扶贫项目运作更有效率，但他们往往规模小而分散并缺少资源。因此需要政府与非政府组织密切合作，相互支持，相互协调，以最大幅度地提高减缓贫困的综合效率。