保障措施与特保条款

第二节　保障措施与特保条款

一、保障措施

1995年1月1日世界贸易组织在取代关贸总协定以完善多边贸易体制的同时，也完善了保障措施，新的保障措施主要通过乌拉圭回合达成的《保障措施协议》和特定产品过渡性保障机制、纺织品过渡性保障机制、农产品特殊保障机制、服务贸易紧急保障措施的有关条款体现出来，与原来的GATT1947第19条相比，新的保障措施更完善、更合理、更具有可操作性。

(一)保障措施的实施条件

根据WTO《保障措施协议》第2条的规定，一成员只有确定正在进口至其领土的一产品的数量与国内生产相比绝对或相对增加，且对生产同类或直接竞争产品的国内产业造成严重损害或严重损害威胁，方可对该产品实施保障措施。而且，保障措施应针对一正在进口的产品实施，而不考虑其来源。

1.不可预见情况下的进口激增

(1)进口激增

进口激增是实施保障措施的第一条件，即由于进口国(地区)加入WTO多边贸易体制而必须履行市场开放义务，如降低进口关税、逐步取消和规范非关税壁垒，造成大量某种产品进入国内市场。实施保障措施成员的政府在调查进口数量激增的时候，有几个需要掌握的要点:一是调查某种进口产品的数量，而不能用金额作为激增的数据;二是要调查最近几年的进口增长数据，而不能在进口高峰过去之后，再用马鞍形的进口变动线作为激增的数据，如果在这种前提下实施保障措施，很容易引起其他成员的质疑;三是进口激增有两种统计方式，即绝对增长数量和相对增长数量，进口成员政府在进行调查时可根据情况选择最有利的统计方式，如表6.1所示。

表6.1　保障措施案审理中进口增长的两种统计方式比较

续表

从表6.1可以看到两种不同统计方式的差异。在表6.1中，用进口绝对增长数量统计一段时间内某种产品的年进口数量，结论是大幅度增长，6年内进口数量增长3.8倍。用这样的数据说明近几年进口增加的数量很大，有一定说服力。用进口相对增加数量则不然，从表中可以看到，进口绝对数量并没有增长，有些年份进口数量不变，有些年份进口数量还出现减少，但是由于国内此种产品的生产数量逐年减少，造成了这种产品的进口数量在国内市场的占有份额逐年提高。这种统计数据虽然也表示了进口对国内相关产业的发展带来不利影响，但是其说服力不足，会引起出口成员方的质疑，即进口产品相对增长虽然不断提高，但不是外国产品进口数量增加造成的，而是国内同类产品生产减少造成的;同时，国内产品生产减少可能是多种原因造成的，如国内产业结构的主动调整、国内企业生产效率降低、国内某些经济参数变动造成的生产成本上升、国内朝阳工业逐步转化为夕阳工业等原因，在保障措施实施后出口成员方发动的争端解决中进口成员方可能会因此处于被动地位。

WTO《保障措施协议》第9条规定，对于来自发展中成员的产品，只要其有关产品的进口份额在进口成员中不超过3%，即不得对该产品实施保障措施，但是进口份额不超过3%的发展中成员份额总计不得超过有关产品总进口的9%。

(2)不可预见的发展

“不可预见”是指，一事件在成员作出关税减让承诺和承担其他WTO协定义务时，是不可预见的。换句话说，如果预见到了，该成员就不会做出那些承诺。

WTO《保障措施协议》没有明确规定“不可预见的发展”是采取保障措施的前提条件。不过，GATT1994第19条第1款(a)项规定，如因不能预见的情况和一缔约方在本协定下负担包括关税减让在内义务的影响，进口至该缔约方领土的产品数量增加如此之大且情况如此严重，以致对该领土内的同类产品或直接竞争产品的国内生产造成严重损害或者严重损害威胁，则该缔约方有权在防止或者补救此种损害所必需的限度和时间内，对该产品全部或者部分中止义务或撤销或修改减让。GATT1994第19条第1款(a)项明确规定“因不能预见的情况”是实施保障措施的条件。

WTO成员方在实施保障措施时应该遵守WTO与保障措施相关的所有协议，而且，WTO《保障措施协议》第1条“总则”明确指出，《保障措施协议》为实施保障措施制定规则，此类措施应理解为GATT1994第19条所规定的措施。所以，不可预见的发展是进口激增条件的一个方面。

不可预见的发展与进口增长之间必须有因果关系，这种因果关系体现在不可预见的发展对特定产品的影响以及两者在时间上的联系。一成员在保障措施实施前，应该证明“不可预见的发展”导致了将被采取保障措施的特定产品的进口增长，而不是说明“不可预见的发展”带来的一般性经济冲击或对一般产品进口条件的影响。如果不可预见的发展发生在进口增长之后，就不能认为不可预见的发展与进口增长之间存在因果关系。不可预见的发展和进口增长之间距离很远时间的话，也不能认为它们之间存在因果关系，至少不是近因和直接原因。

2.国内产业受到严重损害或严重损害威胁

保障措施对产业损害使用的是“严重损害或严重损害威胁”，而不同于反倾销与反补贴中所用的“实质性损害或威胁”，从中可以看出保障措施对产业损害要求得更为严格。

根据WTO《保障措施协议》第4条的规定，“严重损害”应理解为指对一国内产业状况的重大全面减损，“严重损害威胁”应理解为明显迫近的严重损害。对存在严重损害威胁的确定应根据事实，而非仅凭指控、推测或极小的可能性。在确定增加的进口是否对一国内产业已经或正在威胁造成严重损害的调查中，主管机关应评估影响该产业状况的所有有关的客观和可量化的因素，特别是有关产品按绝对值和相对值计算的进口增加的比率和数量，增加的进口所占国内市场的份额，以及销售水平、产量、生产率、设备利用率、利润和亏损及就业的变化。

在确定损害或损害威胁时，“国内产业”指一成员领土内进行经营的同类产品或直接竞争产品的生产者全体，或指同类产品或直接竞争产品的总产量占这些产品全部国内产量主要部分的生产者。

3.进口激增和产业损害成因果关系

根据WTO《保障措施协议》第4条的规定，根据客观证据证明有关产品增加的进口与严重损害或严重损害威胁之间存在因果关系后，才能确定进口对一国内产业已经或正在威胁造成严重损害。如果增加了的进口之外的因素正在同时对国内产业造成损害，那么此类损害不得归因于增加了的进口。在美国圆形焊接碳质条形管保障措施案中，上诉机构再次重申，主管机关必须通过有依据的、足够的解释，明确证明其他因素造成的损害并没有被归因于进口增长;而且，这种解释必须是明确的、毫不含糊的、采用明示方式的直接解释，而不能仅仅是暗示或者建议。

(二)实施保障措施的程序法

WTO《保障措施协议》没有对保障措施的调查程序等作出类似WTO《反倾销协议》和《补贴与反补贴措施协议》的详细规定。

1.调查

按照WTO《保障措施协议》第3条的规定，一成员只有在其主管机关根据以往制定的程序进行调查并按GATT1994第10条进行公开后，方可实施保障措施。该调查应包括对所有利害关系方作出的合理公告，及进口商、出口商和其他利害关系方可提出证据及其意见的公开听证会或其他适当方式，包括对其他关系方的陈述作出答复并提出意见的机会，特别是关于保障措施的实施是否符合公共利益的意见。主管机关应公布一份报告，列出其对所有有关事实问题和法律问题的调查结果和理由充分的结论。但是，WTO《保障措施协议》没有具体规定，“以往制定的程序”具体是指什么。

关于机密信息，WTO《保障措施协议》规定:任何属机密性质的信息或在保密基础上提供的信息，在说明理由后，主管机关应将其视为机密信息。此类信息未经提供方允许不得披露，可要求机密信息的提供方提供一份此类信息的非机密摘要，或如果此类提供方表明此类信息无法摘要，则应提供不能提供摘要的理由。但是，如主管机关认为有关保密的请求缺乏理由，且如果有关方不愿披露该信息，或不愿授权以概括或摘要形式披露该信息，则主管机关可忽略此类信息，除非它们可从有关来源满意地证明该信息是正确的。

2.保障措施的实施

关于保障措施的实施，WTO《保障措施协议》规定:一成员应仅在防止或补救严重损害并便利调整所必需的限度内实施保障措施。如果使用数量限制，则该措施不得使进口量减少至低于最近一段时间的水平，该水平应为可获得统计数字的、最近3个代表年份的平均进口，除非提出明确的正当理由表明为防止或补救严重损害而有必要采用不同的水平。各成员应选择对实现这些目标最合适的措施。

(1)临时保障措施

WTO《保障措施协议》第6条规定，在迟延会造成难以弥补的损害的紧急情况下，一成员可根据关于存在明确证据表明增加的进口已经或正在威胁造成严重损害的初步裁定，采取临时保障措施。临时措施的期限不得超过200天。而且，此类措施应采取提高关税的形式，如果按照WTO《保障措施协议》第4条第2款进行的随后调查未能确定增加的进口对进口成员国内产业已经造成或威胁造成严重损害，则提高的关税应予迅速退还。

(2)配额的确定

WTO《保障措施协议》规定，配额在供应成员之间进行分配的情况下，实施限制的成员可就配额份额的分配问题寻求与在供应有关产品方面具有实质利益的所有其他成员达成协议。在该方法并非合理可行的情况下，有关成员应根据在供应该产品方面具有实质利益的成员在以往一个代表期内的供应量占该产品进口总量或进口总值的比例，将配额分配给此类成员，同时适当考虑可能已经或正在影响该产品贸易的任何特殊因素。

进口方也可以不按照上面的方法(达成协议或者按照比例)进行配额分配，不过需要满足以下条件:在保障措施委员会主持下根据WTO《保障措施协议》第12条第3款进行磋商，并向委员会明确证明，在代表期内自某些成员进口增长的百分比与有关产品进口的总增长不成比例，不按照达成协议或者比例分配配额的理由是正当的，而且这样做的条件对有关产品的所有供应商是公正的。任何此种措施的期限不得延长超过第7条第1款规定的最初期限。以上所指的背离不允许在严重损害威胁的情况下使用。

3.保障措施的期限

WTO《保障措施协议》第7条规定，一成员仅应在防止或补救严重损害和便利调整所必需的期限内实施保障措施。一般情况下，该期限不得超过4年。如果进口成员的主管机关经过符合WTO《保障措施协议》相关条款的程序已经确定保障措施对于防止或补救严重损害仍然有必要，且有证据表明该产业正在进行调整，在第8条和第12条的有关规定得到遵守的前提下，保障措施的实施期限可以延长。不过，一项保障措施的全部实施期，包括任何临时措施的实施期、最初实施期及任何延长，不得超过8年。另外，根据WTO《保障措施协议》第9条，一发展中成员有权将一保障措施的实施期在8年的最长期限基础上再延长2年。

在一项保障措施的预计实施期限超过1年的情况下，为便于调整，实施该措施的成员应在实施期内按固定时间间隔逐渐放宽该措施。如果措施的期限超过3年，则实施该措施的成员应在不迟于该措施实施期的中期审议有关情况，如果条件成熟应撤销该措施或加快放宽速度。延长的保障措施不得比在最初期限结束时更加严格，而应该继续放宽。

4.通知和磋商

(1)通知

根据WTO《保障措施协议》第12条，一成员在下列情况下应立即通知保障措施委员会:第一，发起与严重损害或严重损害威胁相关的调查程序及其原因;第二，就因增加的进口所造成的严重损害或严重损害威胁提出调查结果;第三，就实施或延长保障措施作出决定。

一成员应在采取临时保障措施之前，向保障措施委员会作出通知。提议实施或延长保障措施的成员应向保障措施委员会提供所有有关信息，其中应包括增加的进口所造成严重损害或严重损害威胁的证据、对所涉及的产品和拟议措施的准确描述、拟议采取措施的日期、预计的期限以及逐步放宽的时间表。在延长措施的情况下，还应提供有关产业正在进行调整的证据。货物贸易理事会或保障措施委员会可要求提议实施或延长该措施的成员提供其认为必要的额外信息。

磋商的结果、中期审查的结果、WTO《保障措施协议》第8条第1款所指的任何形式的补偿以及第8条第2款所指的拟议减让或其他义务的中止，均应由有关成员立即通知货物贸易理事会。

各成员应迅速向保障措施委员会通知它们与保障措施有关的法律、法规和行政程序以及任何修改。

WTO《保障措施协议》第12条规定，任何成员可将本协定要求其他成员通知的而其他成员未通知的本协定处理的所有法律、法规、行政程序及任何措施或行动通知保障措施委员会。而且，任何成员可将第11条第3款所指的任何非政府措施通知保障措施委员会。

向货物贸易理事会作出的所有通知通常应通过保障措施委员会作出。另外，有关通知的规定不要求任何成员披露会妨碍执法或违背公共利益或损害特定公私企业合法商业利益的机密信息。

(2)磋商

WTO《保障措施协议》第12条还规定，提议实施或延长保障措施的成员应向有实质利益的产品出口成员提供事先磋商的充分机会，重要的目的包括审议进口方提供的信息、就该措施交换意见，以及就相关方式达成谅解。磋商应在采取措施后立即开始。

WTO《保障措施协议》第8条规定，如果磋商未能在30天内达成协议，则受影响的出口成员有权在不迟于该保障措施实施后90天内，并在货物贸易理事会收到此中止的书面通知之日起30天期满后，对实施保障措施成员的贸易中止实施GATT1994项下实质相等的减让或其他义务，只要货物贸易理事会对此中止不持异议。不过，此中止的权利不得在保障措施有效的前3年内行使，只要该保障措施是由于进口的绝对增长而采取的，且该措施符合《保障措施协议》的规定。

5.监督

根据WTO《保障措施协议》第13条，WTO设立保障措施委员会，由货物贸易理事会管理，对任何表示愿意在其中任职的成员开放。该委员会的职能是:第一，监督并每年向货物贸易理事会报告《保障措施协议》的总体执行情况，并为改善《保障措施协议》提出建议;第二，应一个受影响成员的请求，调查《保障措施协议》中与一项保障措施有关的程序性要求是否得到遵守，并向货物贸易理事会报告其调查结果;第三，如各成员提出请求，在各成员根据《保障措施协议》规定进行的磋商中提供协助;第四，审查《保障措施协议》第10条和第11条第1款涵盖的措施，监督此类措施的逐步取消，并酌情向货物贸易理事会报告;第五，在采取保障措施的成员请求下，审议中止减让或其他义务的提议是否是“实质相等”，并酌情向货物贸易理事会报告;第六，接收和审议《保障措施协议》规定的所有通知，并酌情向货物贸易理事会报告;第七，履行货物贸易理事会可能确定的、与《保障措施协议》有关的任何其他职能。

另外，为协助委员会行使其监督职能，秘书处应根据通知和可获得的其他可靠信息，就《保障措施协议》的运用情况每年准备一份事实报告。

二、中国入世特保条款

中国入世特保条款，是指《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》(简称《入世议定书》)和《中国加入工作组报告书》(简称《工作组报告》)中包含的、适用于中国和其他WTO成员之间的保障措施例外条款。《入世议定书》第16条和《工作组报告》第245～250节规定了特定产品过渡性保障机制，《工作组报告》第242节规定了纺织品特别保障措施。

(一)中国入世特保条款的形成

WTO规则是建立在市场经济基础上的，其核心理念是减少政府干预对市场的扭曲，让市场在世界范围内对资源配置起基础性作用。我国早已确立了建设社会主义市场经济的目标，而且我们的市场化改革已经取得了显著成效并得到了世界很多国家的高度赞扬;但是，我国加入世贸组织时各WTO成员方还没有正式承认我国为市场经济国家，而是将我国作为经济转型国家看待。在其他世贸组织成员看来，与存在明显政府干预的中国进行贸易对他们是不公平的，因此，要求将我国还没有完成市场经济建设的这段时间设定为过渡期，过渡期内在某些方面适用特殊规则，这些规则与乌拉圭回合达成的世贸组织规则不完全一致。

根据《入世议定书》可知，入世后，我国在反倾销、补贴与反补贴、保障措施方面均要执行相应的过渡期安排。其中，在保障措施方面，关于我国针对其他成员产品实施保障措施方面没有过渡安排，而在我国产品承受其他成员的保障措施方面，主要规定了两种过渡期安排。第一，纺织品服装产品以外的产品过渡期为12年，过渡期内适用“特定产品过渡性保障机制”;第二，纺织品服装产品过渡期为7年，从加入起到2008年12月31日止，适用纺织品服装产品的特别保障机制。

正式的对华特保条款最早见于1999年11月15日签订的《中美WTO市场准入协定》，该协定第四部分“协定书”中包含“按具体产品采取的特别保障条款”和“有关纺织品的中国工作组报告书文案”，其中分别包含了对一般产品和纺织品的过渡性保障机制。从原则和基本制度来看，《入世议定书》和《工作组报告》基本上照搬了中美协定中包含的“按具体产品采取的特别保障条款”和“有关纺织品的中国工作组报告书文案”内容。

其他WTO成员对华采取特保措施不能为所欲为，起码应当遵守以下两点:第一，除非经过必要和正当的程序，任何进口成员政府均不得随意对中国进口产品采取特保措施。只有经过正当的调查、通知并作出决定之后才可以采取特保措施，在此程序中应当充分保障进口商、出口商及利害关系方提供证据和作出评论的权利。在采取措施之前，应当与中国政府进行磋商(除非在迟延会造成难以补救的损害的紧急情况下采取的特保措施)。任何发起、磋商或者采取措施的行动都应当立即通知WTO保障措施委员会。第二，进口成员采取的保障措施应当控制在必要的水平和期限范围内，其目的和作用仅限于防止和补救市场扰乱或者重大贸易转移。

(二)外国对华特保程序

外国对华的特定产品过渡性保障措施将在中国入世12年后终止，纺织品特别保障措施的实施期限是2008年12月31日。另外，《工作组报告》第242节(g)项规定，特定产品过渡性保障措施和纺织品特别保障措施不得对同一产品同时适用。

1.特定产品过渡性保障措施的实施程序

根据《入世议定书》和《工作组报告》，特定产品过渡性保障机制包括两种情形，分别是针对市场扰乱采取的措施和为防止或纠正重大贸易转移而采取的措施。《入世议定书》和《工作组报告》只规定了针对市场扰乱采取的措施，但一般情况下两者均需遵循以下程序。

(1)国内调查程序

根据《入世议定书》第16条第5款和《工作组报告》第246节，只有在进口成员主管机关根据已经确立而且公众知悉的程序进行调查后，方可针对市场扰乱采取行动;拟采取措施的成员主管机关发起特定产品保障措施调查前应当发布通知，并在此后的合理时间内举行公开听证或提供其他适当方法以允许进口商、出口商及利害关系方提供证据，对此措施是否适当陈述观点及对其他各方的陈述作出答复。

《入世议定书》第16条第5款规定，在采取措施之前，采取此项行动的WTO成员应向所有利害关系方提供合理的公告，并应向进口商、出口商及其他利害关系方提供充分机会，供其就拟议措施的适当性及是否符合公众利益提出意见和证据。该WTO成员应提供关于采取措施的决定的书面通知，包括采取该措施的理由及其范围和期限。

《工作组报告》第246节的相关规定包括:(a)处理市场扰乱的行动只有在该WTO进口成员主管机关根据以往确定的且公众可获得的程序进行调查后方可采取;(b)该进口成员主管机关将公布关于根据议定书(草案)特定产品保障措施开始进行任何调查的通知，并将在此后合理时间内，举行公开听证会或提供其他适当方法，以允许利害关系方提供证据和他们关于采取措施是否适当的观点，以及对其他各方的陈述作出答复;(d)有关主管机关将公布任何拟议采取的措施，并如提出请求，将提供包括公开听证在内的机会或提供其他适当方法，以供进出口商和其他利害关系方提交他们关于拟议措施适当性以及该措施是否符合公众利益的看法和证据;(e)主管机关将迅速公布关于实施措施决定的通知，包括关于该决定依据的说明及该措施的范围和期限。

(2)磋商、通知与临时保障措施

根据《入世议定书》第16条第1款，如原产于中国的产品在进口至任何WTO成员领土时，其增长的数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成市场扰乱，则受此影响的WTO成员可请求与中国进行磋商，以期寻求双方满意的解决办法，包括受影响的成员是否应根据《保障措施协议》采取措施。任何此种请求应立即通知保障措施委员会。

《入世议定书》第16条第7款规定，在迟延会造成难以补救的损害的紧急情况下，受影响的WTO成员可根据一项有关进口产品已经造成或威胁造成市场扰乱的初步认定，采取临时保障措施。在此种情况下，应在采取措施后立即向保障措施委员会作出有关所采取措施的通知，并提出进行双边磋商的请求。临时措施的期限不得超过200天。

(3)自动限制出口或者采取保障措施

《入世议定书》第16条第2款规定，如在这些双边磋商过程中，双方同意原产于中国的进口产品是造成此种情况的原因并有必要采取行动，则中国应采取行动以防止或补救此种市场扰乱。任何此类行动应立即通知保障措施委员会。

《入世议定书》第16条第3款规定，如磋商未能使中国与有关WTO成员在收到磋商请求后60天内达成协议，则受影响的WTO成员有权在防止或补救此种市场扰乱所必需的限度内，对此类产品撤销减让或限制进口。任何此类行动应立即通知保障措施委员会。

这就是说，双边磋商以60天为期，先要求中国主动自愿节制出口，否则对方就有权采取相应的保障措施。

(4)“公共利益”条款

在认定市场扰乱和采取过渡性保障措施的问题上，专门设立了“公共利益”条款。也就是说，不仅要考虑拟采取的保障措施对所有利害关系方的利益，还要考虑并重视是否符合包括消费者在内的公众利益。

《入世议定书》第16条第5款规定，在采取措施之前，采取此项行动的WTO成员应向所有利害关系方提供合理的公告，并应向进口商、出口商及其他利害关系方提供充分机会，供其就拟议措施的适当性及是否符合公众利益提出意见和证据。该WTO成员应提供关于采取措施的决定的书面通知，包括采取该措施的理由及其范围和期限。

(5)“落日”条款

《入世议定书》第16条第6款规定，一个WTO成员只能在防止和补救市场扰乱所必需的时限内采取措施。如果一个措施是由于进口水平的相对增长而采取的，而且如该项措施持续有效的期限超过2年，则中国有权针对实施该措施的WTO成员的贸易暂停实施GATT1994项下实质相当的减让或义务。如果一个措施是由于进口的绝对增长而采取的，而且如该措施持续有效的期限超过3年，则中国有权针对实施该措施的WTO成员的贸易暂停实施GATT1994项下实质相当的减让或义务。中国采取的任何此种行动应立即通知保障措施委员会。

(6)措施实施的时间

《工作组报告》第246节关于措施实施时间的规定有3个方面。

首先，一WTO成员只能在防止或补救市场扰乱所必需的时间内实施一项措施。

其次，除正当理由外，不得根据议定书(草案)第16条在前一次调查结束后少于一年的时间内对同一主题事项进行调查。

最后，保障措施的适用期可以延长，只要该WTO进口成员主管机关确定仍有必要采取行动以防止或补救市场扰乱。该WTO进口成员主管机关应该公布关于开始审议是否延长行动期限的任何程序的通知，并应该在此后合理时间内，举行公开听证会或提供其他适当方法，以允许利害关系方提供证据和看法，以及对其他各方的陈述作出答复。

(7)为防止或纠正贸易转移而采取措施的实施程序

《入世议定书》第16条第8款规定，如一WTO成员认为中国或者其他WTO成员方的保障措施行动造成或威胁造成进入其市场的重大贸易转移，则该成员可请求与中国和/或有关WTO成员进行磋商。此类磋商应在向保障措施委员会作出通知后30天内举行。如此类磋商未能在作出通知后60天内使中国与一个或多个有关WTO成员达成协议，则请求进行磋商的WTO成员在防止或补救此类贸易转移所必需的限度内，有权针对该产品撤销减让或限制自中国的进口。此种行动应立即通知保障措施委员会。

关于为防止或纠正贸易转移而采取措施的时间，有两个方面的规定。第一，《工作组报告》第249节规定，为处理重大贸易转移而采取的措施将在所涉一个或多个WTO成员针对来自中国的进口产品采取的措施终止后不迟于30天终止。第二，《工作组报告》第250节规定，如采取行动以处理市场扰乱的一个或多个WTO成员向WTO保障措施委员会通知一项行动的任何修改，则处理贸易转移的WTO成员主管机关将确定重大贸易转移是否仍然存在，并决定是否修改、撤销或维持所采取的行动。

2.纺织品特别保障措施的实施程序

根据《工作组报告》第242节，其他WTO成员对华实施纺织品特别保障措施一般需要遵循以下程序。

(1)国内调查程序

尽管《工作组报告》没有明确要求国内调查程序，但根据第242节(a)项，要求就纺织品保障措施进行磋商的成员应当向中国提供关于磋商请求的原因和理由的详细事实声明，还要求磋商请求成员提供数据以证明下面两个问题:市场扰乱的存在或威胁，在该市场扰乱中原产于中国产品的作用。所以，WTO成员在提出磋商或采取措施之前，应当进行调查并收集相关证据。只有在有证据表明原产于中国的纺织品对其国内产业造成市场扰乱或者市场扰乱的威胁，并妨碍其有序发展时，进口成员才能据此采取进一步措施。

(2)磋商和通知

根据《工作组报告》第242节(b)项，磋商将在收到磋商请求后30天内进行。双方将在收到此种请求后90天内，尽一切努力就双方满意的解决办法达成协议，除非双方同意延长该期限。也就是说，收到磋商请求后，中外双方应当在30日内进行磋商。通常情况下，磋商应当在收到请求后90日内完成，以达成双方满意的解决办法。如果双方同意，磋商时间可以延长。

(3)自动限制出口或采取保障措施

收到磋商请求后，一般有两种处理方式。

第一，中国同意控制出口增量。根据《工作组报告》第242节(c)项，在收到磋商请求后，中国同意将对这些磋商所涉及的提出磋商请求成员的一个或多个类别的纺织品或纺织制成品的装运货物，控制在不超过提出磋商请求的当月前的最近14个月中前12个月进入该成员数量的7.5%(羊毛产品类别为6%)的水平。

第二，在90日内未能达成双方满意的解决办法时，提出磋商请求的成员可以对磋商涉及的纺织品或纺织制成品实行限制(磋商继续进行)。《工作组报告》第242节(d)项规定，如在90天磋商期内，未能达成双方满意的解决办法，则磋商将继续进行，提出磋商请求的成员可继续根据(c)项对磋商涉及的一个或多个类别的纺织品或纺织制成品实行限制。

另外，从理论上说，磋商还可能有以下结果。一是中方认为提出磋商请求的成员没有进行合适的调查，调查缺乏证据，已有证据无法证明进口增长造成市场扰乱或贸易转移，或者存在市场扰乱或贸易转移的威胁，此时，磋商可能中止或者终止。当然，以后会进入其他程序。二是磋商各方采取灵活的处理方式以化解贸易纠纷，比如实行不同贸易部门之间的补偿等。

(4)措施实施的时间

根据《工作组报告》第242节的规定，纺织品特别保障措施只是在提出磋商请求之日起至提出磋商请求当年的12月31日止的期限内有效，或者，如果提出请求时该年只余3个月或更少的时间，则对提出磋商请求后12个月结束的期限有效。而且，纺织品特别保障措施的有效期不得超过1年，且不得重新实施，除非有关成员与中国之间另有议定。

(三)特保措施的实施条件

本小节介绍针对市场扰乱采取的特定产品过渡性保障措施、为防止或纠正贸易转移而采取的过渡性保障措施和纺织品特别保障措施的实施条件。

1.特定产品过渡性保障措施的实施条件

(1)针对市场扰乱采取的特定产品过渡性保障措施

针对市场扰乱采取特定产品过渡性保障措施需要符合以下条件:第一，原产于中国的产品在出口至任何WTO成员领土时出现“数量增长或者所依据的条件”之变化。第二，“数量增长或者所依据的条件”之变化，对进口成员境内生产同类产品或直接竞争产品的生产者造成或威胁造成市场扰乱。

《入世议定书》第16条第1款规定，如原产于中国的产品在进口至任何WTO成员领土时，其增长的数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成市场扰乱，则受此影响的WTO成员可请求与中国进行磋商，以期寻求双方满意的解决办法，包括受影响的成员是否应根据《保障措施协定》采取措施。任何此种请求应立即通知保障措施委员会。

什么是“市场扰乱”呢?《入世议定书》第16条第4款规定:“市场扰乱应在下列情况下存在:一项产品的进口快速增长，无论是绝对增长还是相对增长，从而构成对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害或实质损害威胁的一个重要原因。在认定是否存在市场扰乱时，受影响的WTO成员应考虑客观因素，包括进口量、进口产品对同类产品或直接竞争产品价格的影响以及此类进口产品对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业的影响。”

《工作组报告》第246节(c)项要求，在确定是否存在市场扰乱时，包括是否存在快速增长的进口产品，无论是绝对增长还是相对增长，与对国内产业的任何实质损害或实质损害威胁之间的因果关系时，有关主管机关将考虑客观因素，包括:属调查对象的产品的进口量;该产品进口对该WTO进口成员市场中同类或直接竞争产品价格的影响;该产品的进口对生产同类或直接竞争产品的国内产业的影响。

第三，“数量增长”与实质损害或实质损害威胁之间存在因果关系。

《入世议定书》第16条第4款规定，市场扰乱应在下列情况下存在:一项产品的进口快速增长，无论是绝对增长还是相对增长，从而构成对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害或实质损害威胁的一个重要原因。从字面上理解，“重要原因”至少包含两层含义:首先，该原因应当是重要的，而非一般的;其次，该原因不必是唯一的，或者最重要的。

(2)为防止或纠正贸易转移而采取的过渡性保障措施

根据《入世议定书》第16条第8款和《工作组报告》第247～250节，为防止或纠正针对市场扰乱采取措施之后导致重大贸易转移而采取的措施应当符合以下条件:第一，为防止或纠正市场扰乱的目的，中国或者其他WTO成员已经采取了救济措施。贸易转移是根据市场扰乱采取行动的后续行为，针对贸易转移应当以中国或者其他成员已经采取救济措施为前提。第二，中国或者其他成员采取措施的产品对其他成员市场造成或威胁造成重大贸易转移。什么叫“贸易转移”?《工作组报告》第247节下定义说，贸易转移指由于中国或其他WTO成员根据议定书(草案)第16条第2、3或7款采取行动而使来自中国的一产品进入一WTO成员的数量增加。而且，确定的任何贸易转移都应是重大的。

《工作组报告》第248节进一步指出，工作组成员同意在确定为防止或补救市场扰乱的行动是否造成或威胁造成重大贸易转移时应适用客观标准。需审查的因素包括:(a)进口至WTO进口成员的中国产品市场份额的实际或迫近增长;(b)中国或其他WTO成员拟议采取行动的性质或程度;(c)由于采取或拟议中的行动造成的来自中国的进口产品的实际或迫近增长;(d)有关产品在该WTO进口成员市场中的供求关系;(e)来自中国的产品对于根据议定书(草案)第16条第2、3或7款实施一措施的一个或多个WTO成员和对于WTO进口成员的出口程度。

第三，针对市场扰乱采取的措施与贸易转移之间存在因果关系。《工作组报告》第247节要求，拟针对贸易转移采取措施的成员应当证明，为处理市场扰乱而采取的行动造成或威胁造成了此种重大贸易转移。

特别值得注意的是，按这种“贸易转移”采取保障措施并不需要证明该转移对该进口成员生产相同或直接竞争产品的行业造成实质性损害(Material Injury)，只需按“客观标准”查明为防止或补救市场扰乱的行动是否造成或威胁造成重大贸易转移。

2.纺织品特别保障措施的实施条件

《工作组报告》第242节a项规定，如一WTO成员认为《纺织品与服装协议》所涵盖的原产于中国的纺织品和服装产品自《WTO协议》生效之日起，由于市场扰乱，威胁阻碍这些产品贸易的有序发展，则该成员可请求与中国进行磋商，以期减轻或避免此市场扰乱。

可以看出，一个WTO成员如果要对中国的纺织品实施纺织品特别保障措施，需要满足3个条件:第一，该WTO成员的某种(一种或多种)《纺织品与服装协议》所涵盖的纺织品和服装产品所属产业已经出现市场扰乱的情形;第二，原产于中国的此类纺织品与服装产品威胁、阻碍进口成员此类产品贸易的有序发展;第三，原产于中国的上述产品是形成进口成员相关产业市场扰乱的原因。