降低成本的措施

6.7　降低成本的措施

经济学家已经找到了几种在不降低环境质量前提下减少环境规制成本的方法。最有影响的两种方法是排放税和排污权交易。

排放税

经济学家解决污染问题最喜欢的方法之一就是对污染物排放征税，英国经济学家A.C.庇古(A.C.Pigou，1877—1959)率先提出这一方法，因此它通常被称为庇古税(Pigovian tax)。排放税(emissions tax)是通过确立排放者必须为每单位污染物排放所支付的价格来控制污染的水平。

可以用例子来说明排放税是如何起作用的以及它如何降低实现更清洁环境的成本。假定四个火力发电厂初建之时没有受到环境规制，每个发电厂都由不同的厂商所拥有。每个发电厂每天释放4吨二氧化硫。每个发电厂可以减少其二氧化硫的排放，但是每吨的成本有很大不同，如表6.4所示。每吨成本的变化反映了诸如建厂时间及选取低硫煤的差异等因素。

假定监管者已经测定，如果总排放超过8吨，那么将对人类、植物、建筑物、动物等产生不可接受的伤害。为了实现这一目标，他们简单地将每个工厂的排放限制为2吨并对排放进行检测以确保工厂的排放没有超过2吨。为了遵从规制，每个工厂不得不将污染减少到2吨。表6.4中标有MAC的一列显示了这些工厂减少排污的成本。MAC代表的是边际减污成本(marginal abatement cost)，就是没有排放或者消除1吨污染物的成本。由于2吨的强制限制，每个工厂消除2吨。工厂A的成本是300美元，工厂B为600美元，工厂C为900美元，工厂D为1200美元，如表6.4的第6行所示。减污总成本(TAC)是这些成本之和，即每天3000美元。

在这一点，EPA的首席经济学家主动提出了一个降低TAC的方法。他认为，如果让工厂排放其想要排放的数量，同时必须为排放的每吨污染承担500美元的税收成本，政府可以以更低的TAC实现相同的减污水平(8吨)。如果这样做的MAC低于税收，每个工厂将会消除一吨污染。将这一规则应用到表6.4的数据中，我们发现，减污的责任转移到了具有最低MAC的工厂，工厂A消除2吨以上而工厂C和D消除不到1吨。结果，TAC从每天3000美元下降到每天2300美元。工厂C和D经历了成本下降，包括减污成本和税收(税后工厂C是100美元，而税后工厂D是300美元)。政府实现了排放目标并且征收了1000美元的税收，他们可以将这些税收用于其他政府项目或者减少其他税收。工厂A却经历了减污成本的增加。

表6.4　每吨污染物征收500美元排污税的影响

排污权交易

假定工厂A的所有者具有很大的政治影响力，他们成功地阻止了授权征收500美元污染税立法的通过。另一个经济学家紧接着提出另一项政策，他声称该项政策与污染税起相同的作用，但不会给任何工厂带来成本。他建议给每个工厂发放两张许可证，每张许可证允许每个工厂排放1吨污染物，但是允许许可证的所有者将许可证卖给其他工厂。也就是说，他建议使用排污权交易(marketable pollution permits)。现在，许可证的所有者不得不决定是持有还是卖出许可证。如果他们持有许可证，那么他们可以节省减污成本。如果他们卖出许可证，他们就要承担额外的减污成本。他们将如何行动呢?表6.5中列出了他们的选择。

表6.5　排污权交易的影响

许可证发放后，在许可证的任何交易发生之前，每个工厂排放2吨污染物并且消除2吨。这个时候的TAC与污染税情况下的TAC相同，即每天3000美元(见表6.5的第6行)。由于存在排污权交易或者转移的可能性，每个工厂的所有者必须决定，如果他们考虑买进排污权，那么他们愿意为此支付多少；如果他们考虑卖出排污权，那么他们愿意接受多少。如果有人愿意支付的数量超过其他人愿意接受的数量，那么将存在排污权的交易或者转移。

让我们依次考察一份排污权交易的可能性。假定减污的起点是两吨，所有工厂为另一份排污权(第一份已经被交易)愿意支付的最大数额是他们自己减污将要花费的成本。也就是说，他们为排放这一吨(买入一份排污权)愿意支付的数额不会超过这一吨的MAC，也就是减污第二吨的MAC。他们愿意接受的最小数额是他们减污第三吨的MAC，这是他们如果出售一份排污权而需要为这一吨减污所花费的成本。在这些条件下，工厂A将以300～800美元的某个价格将一份排污权出售给工厂D。如果交易成功，无论他们在这个范围内达成什么样的价格协议都会使两家工厂得到好处。一旦交易完成，工厂A和D就不得不进行新的计算。工厂A现在需要减污3吨而工厂D现在需要减污1吨。工厂A现在为另一份排污权愿意支付的数额不会超过其第三吨的MAC。工厂D现在愿意支付的数额不会超过第一吨的MAC。工厂B和工厂C现在愿意支付的数额仍然是第二吨的MAC。工厂A为一份排污权愿意接受的数额不少于第四吨的MAC，工厂B和C愿意接受的数额仍然是不少于第三吨的MAC，而工厂D愿意接受的数额是不少于第二吨的MAC。在这些条件下，工厂A将卖出另一份排污权，而这一次是卖给工厂C。

交易的可能性现在分析完毕。工厂A最终减污4吨；工厂B减污2吨；工厂C减污1吨；工厂D减污1吨。这与每吨征收500美元排污税的结果一样，并且TAC也和上述情况一样。除了政府之外，所有成员的境况都与没有排污权交易时一样好或者更好。

虽然排污权交易与排污税在降低TAC方面具有相同的能力，但是国家的监管者还是选择排污权交易替代排污税。与该例多少有点类似的例子是，EPA已经在一个减少酸雨的两阶段项目中向发电厂发放了二氧化硫的排放许可证。这些许可证允许发电厂总共只能排放项目启动之前它们所排放二氧化硫的一半。EPA估计，为了利益而进行的二氧化硫许可证交易将使遵从清洁空气法案酸雨条款的成本(约50亿美元)节省10亿美元。经济学家们还暗示，对一氧化碳和有毒化学物质排污权的交易可以节省巨大的潜在成本。

可交易的许可证是一种有效的监管工具，但它并不完美。它的唯一缺点是交易成本(transaction costs)——找到合意的买者和卖者及双方协商可接受的许可证价格而付出的成本。买者和卖者都面临着交易成本，而且其数额可能大到足以抹去买者愿意支付与卖者愿意接受之间的差额。可交易许可证存在的另一个问题是政府对其进行免费分配。这一做法不仅为其接受者免费提供了一项有价财产，而且政府也失去了提高收益的机会，而这些收益可以被用来替代其他税收。

很不幸，排污税也不是没有缺陷的。其主要困难在于确定正确税额，即该税额恰好引导生产者在监管当局期望的水平上排放污染物。我们在上面的例子中能够指定一个刚好正确的税额，只是因为我们拥有做到这一点所需的所有信息，而这在现实世界中几乎是不可能实现的奢望。税收可以为政府提供收入，但是如果许可证被拍卖而不是免费发放，那么在这一点上税收并不优于可交易的许可证。

防止全球变暖：国际背景下的排放许可

对全球变暖前景及其可能的后果担忧的增加，促成了1997年末关于这一问题的联合国会议在日本京都召开。虽然美国没有签署这项协议，但来自发达国家的代表同意在他们的国家减少二氧化碳的排放。根据使用化石燃料的预期增长，京都协议(Kyoto Accord)要求在预期的2010年排放量上减少15％～25％。世界上130多个欠发达国家，包括巴西、印度、中国和墨西哥都从协议中豁免，主要是因为它们还不能承受降低二氧化碳的排放。

京都议定书(Kyoto Protocol)对于美国将是代价高昂的。实际上，一些评估表明，为了实现京都协议的目标，2010年的GDP可能下降5％。然而，从上面的分析中应该很清楚地看到，美国的成本可以通过使用排放许可证来向全美国排放者分配排放削减任务的方式得到最小化。议定书的成本能够通过使用排放许可证来向所有国家分配排放削减任务的方式得到进一步降低。

表6.6描述了国家之间交易许可证的价值。当前，削减二氧化碳排放的成本在发达国家比在发展中国家可能更高，因为发达国家必须牺牲比发展中国家更高价值的商品和服务来实现更低的排放。表6.6中的数据反映了这个假设。

在不存在国际协议的情况下，假定经济活动水平产生9吨的排放物——6吨来自发达国家，3吨来自发展中国家。再进一步假定一项国际协议要求实现6吨的排放目标，即要求发达国家的排放从6吨减少到3吨，发展中国家的排放不变。这项议定书的成本是发达国家降低3吨排放的成本，或1800美元(第一吨300美元，第二吨600美元，第三吨900美元)。

表6.6　削减二氧化碳排放的成本

发达国家和发展中国家削减二氧化碳排放的成本有所不同。这就为发达国家从发展中国家购买排放许可证提供了机会。

相反，假定国际协议允许有6份每份1吨的排污许可证，其中发达国家3份，发展中国家3份。在这个例子中，发达国家具有从发展中国家购买许可证的激励，发展中国家也有出售许可的激励。发达国家为第一份排污许可证愿意支付的最高价格为900美元，因为如果没有许可证，它必须为排污支付这一成本。发展中国家将愿意以不低于100美元的价格出售一份许可证，因为如果它出售一份许可证，它就必须为减少1吨排放而支付这一成本。支付的价格将处于100美元到900美元之间的某处。发达国家从发展中国家购买第二份许可证的价格处在200美元到600美元之间的某处。它们不会交易第三份许可证，因为买者愿意支付的最高价格(300美元)等于卖者愿意接受的最低价格(300美元)。然而，在两份许可证交易之后，减排成本从1800美元下降到600美元。许可证的销售也将货币收入从发达国家转移到发展中国家，其中转移的数量取决于许可证的销售价格。

碳税

正如文中提到的，京都议定书的目的是为了减少二氧化碳的排放。实现这一目的的一个方法是征收碳税——基于不同燃料含碳的数量来征收的一种税。

碳税被认为是一种解决全球变暖问题低成本高效益的手段。这样一种税收将直接提高化石燃料，尤其是石油、天然气和煤及其直接衍生品(比如汽油和电力)的价格。价格的增加将鼓励能源节约和相对更清洁能源的使用，如太阳能和风能。最终的结果将是排放到大气中的二氧化碳更少。

经济学家们已经估计出了降低二氧化碳排放的不同目标所需的碳税。一般来说，它们下降的幅度集中在每吨100～400美元。例如，Manne和Richels估计，美国长期的碳排放量降低20％需要征收的碳税是每吨碳250美元。^a

国会预算委员会估算，每吨碳100美元的税收相对于每吨煤60美元，每千立方英尺天然气1.63美元，每桶石油13美元和每加仑汽油30美分。b与2000年的估计价格相比，100美元的碳税将是煤价格的256％，天然气价格的53％和石油价格的40％。

100～400美元的碳税将带来巨额的财政收入。例如，每吨碳100美元的税收在美国每年将提供大约1300亿美元的收入，即大约国内生产总值的2％。政府可以选择征收碳税来抵补由降低其他税收如个人或公司所得税而减少的收入。虽然这好像仅仅是一种税收的影响抵补了另一种税收的影响，但是具有税收中性性质的碳税可能产生净收益影响。碳税不仅会减少人们使用化石燃料的外部成本，而且所得税的减少将降低这些税收对工作和投资激励的负面影响。不幸的是，征收碳税本身也将扭曲工作决策，所以这些税收相互作用的净影响是不确定的。

碳税也对那些想要减少国家贸易逆差的政府官员产生了吸引力。由于碳税提高了石油的价格，所以美国的消费者和生产者将会减少他们从国外生产者那里购买的数量。

虽然有关税收之间的相互作用并不确定，但是碳税却有很多的支持者。然而，支持碳税的力量并不能确保相关立法的通过。由于碳税会对煤、石油、天然气和汽车行业产生负面影响，因而反对碳税的力量必定非常强大。更高的能源价格也可能引发GDP下降和失业上升。消费者群体可能会加入反对者的行列，因为至少会有部分税收以更高价格的形式转嫁到他们身上。如果碳税被提上议事日程，那么我们很可能会亲眼目睹一场激烈而且旷日持久的争论。

说明：

^aAlan S.Manne and Richard G.Richels，“COEmissions Limits：An Economic Cost Analysis for the₂USA”，The Energy Journal 11，no.2(1990)：51-74.

^bCongressional Budget Office，Carbon Charges as a Response to Global Warming：The Effects of Taxing Fossil Fuels(Washington，D.C.：Congressional Budget Office，1990)，iv.