财政政策的目标抉择

第二节　财政政策的目标抉择

在传统的社会主义经济模式下，我国尚未提出明确的财政政策。然而，从多年的实际情况和在财政工作中所遵循、所恪守的基本原则来看，改革前实质上是执行了一种统收统支、保障财力供给的财政政策。就是说，在传统的“供给型”财政的基本框架内，采取了以无条件保障财力供给为目标，以统收统支为基本手段的这样一种财政政策。在产品经济思想指导下的这种财政政策，其基本内容和要害在于“统”和“保”，即用财政分配上包括一切的“统”，去实现对社会经济发展财力需求的“保”。党的十一届三中全会以来，随着宏观经济体制包括财政体制改革的逐步推进，统收统支的财政分配格局已被打破，出现了社会财力分配和积累职能相对分散化的局面，并在调动地方和企业的积极性，改革、完善利益分配机制方面取得了明显成效。但是，与此同时，由于片面的放权让利改革思路的影响，由于单纯注重行政性分权的倾向，以及由于在强调搞活微观经济的同时放松了必要的宏观调控，在注意调整利益分配关系的同时忽视了相关的经济机制转换等原因，又使我国迄今为止的财政体制改革存在着不少的问题和值得汲取的教训，在财政政策的运用和目标抉择方面也需要认真地进行反思。

一、关于财政体制和财政政策的简要回顾与评价

从我国40余年的社会主义建设实践，特别是从1979年以来财政体制改革和财政政策运用的实践来看，影响国家财政在宏观经济和市场调控中充分发挥其应有功能的关键性障碍，似主要来自于两个方面，即财政体制所存在的严重缺陷和财政政策的目标模糊。

体制缺陷的症结，首先是集中表现在处理国家与企业的财政分配关系上，财政的软预算约束现象至今未能得到有效解决，国有企业负盈不负亏，吃国家财政乃至银行信贷“大锅饭”的问题，即使在实行承包经营责任制的条件下依然显得十分突出。国家财政用于弥补国有企业亏损的金额，从1978年的数十亿元逐步增至1990年的数百亿元的事实，就是这方面的一个证明。这种状况，既使企业作为自主经营、自负盈亏的商品生产经营者和市场主体的地位迟迟难以真正确立，从而对市场发育和市场机制作用的有效发挥产生了严重的消极影响；同时又使国家财政的宏观调控缺乏必要的、可靠的微观基础，企业对宏观调控信号处在一种反应迟钝，缺乏积极的市场应变姿态和主动性的不正常状态之中。二是过大的、逐年增长的财政价格和亏损补贴，造成了市场价格形成机制的混乱，掩盖了价格与价值的严重背离，造成了市场价格信号的失常和失真，从而对价值规律、市场机制作用的发挥形成了财政性障碍。三是在处理中央与地方的财政关系时，改革以来所实行的地方“分灶吃饭”的财政包干体制，在调动各地发展经济和理财积极性的同时，由于财政利益所系，客观上又在一定程度上形成和助长了地方分割、市场封锁、流通阻隔等现象，从而对全国统一市场的建立，公平竞争、优胜劣汰、资源优化配置等市场功能的发挥，产生了极为有害的影响。

与此相关联，在财政政策的目标抉择问题上，多年以来，我们也处在一种似有若无的模糊状态之中。诚然，财政政策的目标选定，有着多方面的内容和要求，不同国家在不同的经济发展时期、不同的经济环境和情况下，也有不尽相同的着眼点。但从我国的实际情况看，特别是从我国近中期市场发育、市场运行、市场调控的现实要求及当前和今后一段时期内需重点解决的问题来看，财政平衡问题似显得更形突出。

尽管我国早在50年代就提出了“收支平衡，略有结余”的理财原则，但在理论和实践上都始终未能坚持与贯彻。在以速度为中心的经济发展模式影响下，基于片面追求经济高速增长和粗放式经营的高投入需要，长期以来实际上执行了一种被动跟进、片面保障财力供给的无约束或少约束的财政政策。“大跃进”时期提出的所谓“经济建设需要多少就给多少，什么时候要就什么时候给”的口号，就是这种情况的一个典型例证。改革以来所出现的国民收入大量超分配，居高不下、越积越多的连年财政赤字，特别是从不自觉的预算赤字到事先打入计划“盘子”的赤字财政的政策变化，尽管事出有因，甚至是不得已而为之，但同样是上述情况的一种反映。改革以来，在探索建立社会主义有计划商品经济的过程中，这种非均衡财政政策的效应所及，的确给市场的健康发育，国家对市场的宏观调控，带来了不可低估的有害影响。

首先，靠实行国民收入超分配来支撑的财政扩张，以及由此形成的部分超常需求，其本身就是没有相应物质保证的虚幻购买力，因而必然冲击和破坏全社会的总供求平衡，为引发和加剧通货膨胀埋下祸根，从而不仅将使我国的市场因处在供求严重失衡的畸形状态中而难以健康发育，而且价格、税收、利率等宏观经济调节杠杆的运用也难以正常地发挥作用。特别是在传统的社会主义短缺经济现象未能得到有效克服，宏观和微观的投资“饥渴”问题尚未得到有效矫治的情况下，扩张性、失衡性的财政政策更是极易导致火上浇油的不良结局，恶化市场发育所必需的社会供求环境。

其次，居高不下、越积越多的连年财政赤字，使得国家财政自身对宏观经济和市场的调控能力大为削弱，调控弹性越来越小，致使其在矫治诸如市场总供求偏差，产业、产品结构失衡，价格关系扭曲等方面所遇到的财力障碍也越来越突出，产生了比如一些亟待发展的产业和重点建设因财力匮乏而不能及时得以加强，稀缺产品的有效供给不能得以及时增加，一些价格调整、价格改革措施也因国家财力支持不足或承受力差而迟迟不能出台等问题。这种情况，无论对市场发育环境的创造，还是对市场机制的建立和健全，国家对市场的有效调控来说，都将是极为不利的。

最后，在中国的具体条件下，即在我国目前的市场发育，包括证券市场的发育程度较低，金融资产的形式仍然比较单一，财政赤字的弥补不能像西方经济发达国家那样主要通过国家信用（发行国债）的途径来解决的情况下，非均衡的财政政策，尤其是经常性财政收支差额所形成的财政赤字，必然对货币供应量及社会需求总量的有效控制，对财政、货币政策的正确配合带来极为有害的影响。近十年来高达数百亿元的巨额财政透支，一方面迫使银行超量发行货币，形成和加剧了前些年的通货膨胀态势；另一方面则使市场的发育、运行和市场机制的作用在需求急速膨胀、社会总供需差额日益扩大的环境中陷入了停滞和混乱状态，无序发育和畸形成长的问题显得十分突出。

理论和实践已充分表明，即使在资本主义市场经济的条件下，国民收入超分配，扩张性的赤字财政政策，对于国民经济的持续稳定发展，对于市场的供求均衡和国家的宏观经济调控，都是十分有害的。正因如此，西方经济发达国家都越来越把减少财政赤字，逐步实现财政收支平衡作为宏观经济政策的一个重要目标。在凯恩斯的赤字财政政策盛行多年的美国，1987年也在参众两院通过了《格兰姆—拉法曼法案》。根据这一法案的规定，美国将从1988年起逐步减少巨额财政赤字，消除赤字带来的深重危害。在社会主义有计划商品经济条件下，特别是处在市场发育程度较低、市场体系和市场机制很不健全，以及新旧体制转换的历史时期，充分重视、认真坚持和贯彻以财政基本平衡或收支大体均衡为中心的政策目标，不仅对国家的宏观经济和市场调控具有重要意义，而且对促进市场有序发育，建立和完善市场体系和市场机制，促进和推动市场取向的经济体制改革，都是至关重要的。

二、确立均衡财政的政策目标

如何理解作为政策目标的均衡财政的基本含义及其必要性呢？根据中国的具体国情，总结历史的经验教训，大致包括以下几个方面的内容：

1．在制订国民经济发展计划和安排相应的国家财政收支时，必须把竭力争取和实现财政平衡、收支的均衡增长，作为基本的政策指导原则和要达到的基本目标，从而使财政政策的选择和确定围绕着这个明确的政策目标来进行。同时，如同国民经济的持续稳定增长往往与国家财力的持续稳定增长紧密相关一样，均衡财政的目标模式，还意味着我们的财政政策不能只是一种短暂的、仅仅满足于某一年或某几年的平衡政策，而应该是一种持续的、既“均”又“衡”的、始终以不断达到收支平衡为基本目标的这样一种财政政策，而不是那种所谓周期性的、大上大下或大起大落的“马鞍形”似的财政政策。只有这样，才能为社会总供求的持续平衡和市场的有序发育创造必要的宏观环境，减少市场的过度振动。

2．所谓均衡财政，是一种以可能的预期财政收入来制约合理的财政支出；以一定时期的国家现有财力来制约建设规模的约束性的财政政策目标。而不应该像过去那样，实质上是一种由既定的经济增长高速度和由此框定的投资“盘子”牵着鼻子走，需要多少就想方设法“保障供给”多少的“敞口式”、非约束性的财政政策。长期的建设实践一再表明，如果不彻底改变过去那种主要靠粗放经营、靠国家财力来支撑的片面追求经济高速增长，以及由此而形成的“敞口供应”的财政分配政策，建立起包括国家财力在内的资源约束性的经济发展模式，使国民经济的持续稳定增、长与均衡的财政收支增长相适应，那就既不可能促使我国的社会主义商品经济走上协调稳定和效益化的发展道路，又不可能有效地发挥财政政策在调控市场方面的应有功能。

3.均衡财政是一种与国家经济社会发展的战略目标相吻合，以致力于实现年度财政平衡为基本要求的适应性财政政策目标。即是说，一方面，国家在研究制定中长期的经济社会发展战略目标时，必须充分考虑到实现这些目标的财政性因素，使其对财政收支的战略性要求建立在可靠的国家现有财力及其后续增长能力的基础之上。在战略计划的安排上使二者相互适应，并留有适当的余地，特别是不能用预留“缺口”的赤字财政的办法来搞所谓的“积极平衡”，从而为均衡财政目标的实现和二者适应性关系的建立创造必要的前提条件。另一方面，长期财政政策的选择和短期的财政经济手段的运用，直到具体的财政收支活动的安排与组织，都要以有利于实现经济社会发展的中长期战略目标为基本的着眼点和立足点。特别是要避免用“竭泽而渔”式的短期财政收入政策，或者用虚假的、不合理的财政支出的“高压”政策来维持眼前的脆弱的财政平衡，从而危及财政收支的均衡增长，造成不应有的经济震荡和市场供求关系混乱，并因为这种财政上的无序状态、起伏波动而影响经济社会的正常发展和战略目标的逐步实现。作为长期又作为短期的均衡财政政策目标的实现，只能靠“始于足下”并年复一年的财政收支基本平衡，在不断地争取平衡的思想指导下和现实的努力中去达到。所谓扩张性的或紧缩的财政政策，只是达到这种平衡而采取的政策手段或政策方法。

4．我们所说的均衡财政的政策目际，不是一种机械的、僵化的财政平衡，而是以经常性收入为基础，在进行充分可行性研究和不损害长期财政均衡目标的前提下，通过全方位的广辟财源和增加敛财、聚财手段的办法来尽可能充分满足经济社会发展急需的那样一种灵活有效的财政平衡政策。为此，必须摒弃那种传统的、僵化的既无内债又无外债的财政平衡观，在认真进行可行性研究和着重搞好经常性财政收支平衡的基础上，把有效地利用社会财力甚至国外财力，适当地引进和利用外资，适度地发行国家公债，作为新时期建立和实现均衡财政的必要手段。

5．均衡财政的政策目标，不是一种被动的“供给式”的平衡选择，而是一种主动的“经营管理型”的政策决策模式。理论和长期的实践表明，在过去那种所谓“计委定盘子，财政拿票子”的计划决策格局中，财政往往是没有“均衡”可言的，计划和投资“盘子”的不确定性，长期的经济“过热”增长和社会需求扩张，使“供给型”财政不得不经常处于非均衡的状态之中。“软预算约束”现象更使得这种非均衡状态变得难以克服，甚至愈演愈烈。因此，就财政分配活动和财政职能部门而言，必须把均衡财政政策目标的确立，与实现从“供给型财政”到“经营管理型”财政的转变，有机地结合起来。就是说，要从被动性的财政收支失衡变为主动性的财政收支均衡，从那种往往是在难以为继时才被迫实现的强制性的事后平衡，转变为事前以短期和长期财政均衡为本、充分发挥财政分配的调节制约功能和财政职能部门在计划决策中能动作用的主动性平衡。

6．均衡财政的政策目标，不是一种孤立的财政平衡，而是处于国民经济综合平衡特别是价值平衡之中，并且有利于促进这种综合平衡的目标模式。经验和现实情况表明，在已经变化了的社会资金来源构成、投资渠道和物资分配格局的情况下，除了财政自身的收支平衡以外，它与信贷、外汇、企业资金、社会集资以及物资等方面的综合平衡的重要性，就比过去任何时候都显得紧迫和突出。可以说，在社会主义商品经济中，随着财政资金一统天下局面的结束，离开了综合的财政平衡，脱离了全社会价值平衡的均衡财政政策，是绝不可能孤立存在和得以实现的。

总之，均衡财政的目标抉择，有着丰富的内涵。它与国家调控市场之间的内在关联，集中表现在它对社会总供求关系，对市场发育所必需的宏观经济环境的形成与保持，对企业市场主体地位的塑造和确立，对国家调控市场的各种经济手段的有效运用等方面所产生的重要影响等方面。在中国的具体国情条件下，特别是在长期饱尝了扩张性财政之苦，以及经济持续过热、市场供求严重失衡的“磨难”之后，这种稳健的、均衡的财政政策本身，可以说既是促进我国经济体制改革顺利进行的客观要求，是保持国民经济持续、稳定、协调发展的一个内在要素；也是在此基础上不断提高市场发育程度、增强市场调节功能的必要条件。