中国开放型经济与自贸区战略

第二节　中国开放型经济与自贸区战略

开放型经济是中国35年来坚持实施对外开放战略的必然结果，是全球化视野下中国主动参与经济全球化、提高国际竞争力的必然选择。

一、开放型经济的内涵

（一）开放型经济的内涵

开放型经济在西方经济学中已经有明确的概念，主要包括参与国际贸易的经济、国际贸易不受限制的经济、国际贸易和国际金融经济等三层含义。这是开放型经济初步的外在特征，而完善的开放型经济是生产、交换、分配、消费国际化的经济。^[6]

国内学者从不同角度对开放型经济进行解释，但尚无统一规范的表述方式。具有代表性的观点主要有:李欣广从参与国际分工的角度，认为开放型经济是积极参与国际分工的国民经济；^[7]关白从国内市场与国际市场两者关系角度入手，认为在经济学上开放型经济是明确与封闭型经济相对应的概念，它不仅强调经济体制发展的分析和过程，还强调把国内市场与国际市场联系在一起，充分参与国际分工，并在国际分工中发挥本国经济的比较优势；^[8]杨圣明从使用外资角度，认为开放型经济是提高放宽贸易利用外资，引进技术，大力发展面向国际市场的产业，以出口贸易带动企业和国民经济的技术改造，加速产业结构、产品结构优化，促进社会主义现代化建设；^[9]应键从市场经济的表现形式，认为开放型经济是指具有经济体制性质的以制度性开放，以市场为导向，效益优先为特征的，具有较高开放度的一种市场经济高级表现形式，是以全球资源为基础的以全球视角来对一国的经济资源优化配置的一种起基础性作用的资源配置手段；^[10]刘新智等从经济形态角度，认为开放型经济是与封闭型经济相对应的一种经济形态，在开放经济的基础上，强调整体性开放，并具有显著的发展效果；充分运用市场规律，形成科学决策；开放与发展相协调，形成有效的内部运行机制和较强的自主创新与自我发展能力。^[11]

上述学者对开放型经济的界定有一定的科学性，但由于受其同改革阶段和不同视角的制约，还不够全面。综合各种流派观点，结合开放型经济的实践，认为开放型经济是与封闭型经济相对应的一种经济制度，是制度性开放和整体性开放，即以市场为导向，以全球资源为基础，以效益最大化为目标，在全球范围内对一国经济资源进行优化配置的一种高度成熟的市场经济。^[12]

（二）开放型经济与外向型经济的关系

外向型经济与开放型经济是两个不同的经济范畴。

1.开放型经济与外向型经济的区别

外向型经济是与内向型经济相对应的一个概念，指以国际市场需求为导向，积极参与国际分工和商品交换，通过对外经济贸易活动来引导和带动国民经济的发展，其核心是对外贸易和利用外资，还包括发展国际旅游业、对外承包工程、对外劳务合作、技术出口和对外投资等，^[13]强调通过利用外部市场和资源促进本国经济发展；张培刚教授认为外向型经济主要以出口导向作为经济发展的战略，以出口带动一国或者地区经济增长，对多数国家而言，一般是指用制成品替代初级产品作为主要出口产品，提高工业的国际竞争力，推动工业化和现代化。^[14]因此，外向型经济是出口导向性的经济发展战略，主要指“两头在外”的一种经济发展模式，强调利用国内外两个市场和两种资源，尤其是利用外部市场和资源促进本国经济发展。

开放型经济是建立与国际经济规则相适应的经济运行机制和法律制度，消除生产要素流动中的障碍，实现贸易自由化和投资自由化。它强调一国经济对外、对内全方位的开放，实现国内与国际市场、资源的一体化，使本国经济融入世界经济大循环，即在全球一个市场和一种资源下，实现本国资源的优化配置与高效利用。

2.开放型经济与外向型经济的联系

在实际生活中，人们容易混淆开放型经济与外向型经济这两个不同的经济范畴，说明两者之间关系密切。虽然，我们不能得出外向型经济等于开放型经济，或者说外向型经济必然导致开放型经济的结论，但是现实中许多国家的开放型经济都经历了外向型经济发展的过程，或者说是通过实施外向型经济战略最终建立了开放型经济体系。如韩国和中国台湾就是典型例子，先确立了出口导向型战略，创建了多个出口加工区，制定优惠政策，“一切为了出口”。而外向型经济发展到一定程度，实施对外开放的贸易政策是必然结果。同时，经济开放程度越高，越有利于外向型经济的发展，开放型经济与外向型经济之间互相促进。中国就是由发展外向型经济战略转变为建立开放型经济体系的。但是，这并不意味着所有开放型经济的国家都是外向型经济国家，如美国是世界上开放度最高、却不是外向型经济的国家。^[15]

二、中国开放型经济的发展轨迹与基本特征

1978年改革开放之前，与我国高度集中的计划经济体制和对外封闭的政策相适应，我国实行高度集中的垄断对外贸易体制。根据新中国成立初期国内的经济形势和特殊的国际政治经济环境，新中国第一个具有临时宪法地位的《中国人民政治协商会议共同纲领》就确定了“对外贸易的国家统制”。即建立由外贸部统一领导、统一管理，外贸各专业公司统一经营，实行指令性计划和统负盈亏的高度集中的对外贸易体制。这种外贸体制在特定的历史条件下对我国平衡国际收支、保护民族幼稚工业，以及实现进口替代战略等发挥了积极作用。但是，随着我国改革开放取得巨大的经济成就，我国经济与世界经济的联系日益密切，尤其是1986年7月11日我国申请恢复关贸总协定缔约方地位，于2001年中国加入世界贸易组织。在长达10多年艰难曲折的“复关谈判”和“入世谈判”中，市场经济是我国必须跨越的“第一道坎”。中国加入世界贸易组织是中国改革开放进程中具有历史意义的一件大事，对中国乃至世界的经济、政治等产生了非常深远的影响。因此，纵观中国对外开放战略的理论和实践发展过程，就是我国外贸体制由指令性计划管理到市场机制发挥基础性作用、由外贸经营权高度垄断到全面放开、由外贸企业政企不分到自主经营、自负盈亏的市场主体转变的过程，也是我国外向型经济体系逐步建立与不断完善的过程。

在此，结合我国35年改革开放的历程，笔者以中国加入世界贸易组织为分界线，从外贸宏观环境与微观市场主体两个方面归纳分析我国开放型经济的发展轨迹。

（一）中国开放型经济初步形成（1978年至2001年）

1.简政放权，政企分开，自负盈亏，培育市场主体

培育市场主体是外贸体制改革的首要方面。这既是对外开放的前提和基础，也是建立现代企业制度的客观要求。其主要包括:

一是1978年8月我国成立了进出口管理委员会和外国投资管理委员会。1982年，原对外贸易部、对外经济联合部、进出口管理委员会和外国投资管理委员会合并成立了对外经济贸易部，理顺了政府组织结构的运作关系，基本理顺了政府部门对外贸的管理关系。

二是根据1978年中央经济工作会议关于扩大外贸自主权的有关精神，各级政府迅速成立了各类贸易公司，试点自营出口和必要的进口，扩大了贸易渠道，开启了我国对外开放的大门。1984年9月中国政府通过了外贸体制改革报告，提出政企分开、简政放权、实行外贸代理制、改革外贸计划体制和改革外贸财务体制等主要改革举措。批准举办经济特区，搞活对外贸易；推动外贸专业公司开展代理业务，举办贸、工、农、商、技结合的联合经营实体，打破了高度集权的外贸总公司垄断全国外贸的局面。经过简政放权和扩大外贸自主权，各省及下属对外贸易组织开始成为外贸经营领域的主力军，拉开了外贸体制改革的序幕。

三是1987年开始试行外贸企业承包经营责任制，并从1988年起全国推行以省、自治区、直辖市为主的外贸企业承包经营责任制。在此基础上，1990年实行新一轮外贸承包经营责任制改革，实行所有权与经营权分离，取消国家对外贸出口的财政补贴，改革外汇留成办法，促进外贸企业平等竞争、自主经营、自负盈亏。

四是积极推动外贸企业开展实业化、集团化、国际化经营，推进国有外贸企业建立现代企业制度，实行资产经营责任制，使外贸企业真正形成内在的监督机制、激励机制及强烈的竞争意识，完成外贸企业经营机制转换。

这些改革不仅使外贸企业的经营机制发生了根本性变化，也打破了中国外贸经营的“大锅饭”体制，为外贸企业成为我国进出口贸易领域的主力军创造了微观经济基础和条件。

2.建立以经济、法律手段为主的对外贸易宏观管理体制

尽管以外贸企业为主的微观改革为外贸体制的全面改革打下了基础，但外贸体制改革并没有从根本上摆脱传统的“一放就乱、一收就死”的模式。同时，我国调节贸易的政策手段还不规范，如选择性双重汇率，高关税及大量的关税减免等。这种宏观政策管理环境极易造成外贸秩序混乱，降低外贸企业的创汇能力和国际竞争力。可见，建立社会主义市场经济体制和对外开放战略的深化都要求我国必须建立符合国际贸易规范、开放型的外贸体制。因此，这一轮外贸体制改革的重点是宏观管理层面，为外贸企业公平竞争以及我国参与国际竞争创造有利的宏观环境，建立和完善以经济、法律手段为主的对外贸易宏观管理体系。主要包括:

一是改革外汇管理体制，发挥汇率在国家贸易中的调节作用。按照《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“进一步改革外汇管理体制和建立以市场为基础的有管理的浮动汇率制度和统一规范的外汇市场，逐步使人民币成为可兑换货币”的目标要求，从1994年起，实现汇率并轨，实行以市场供求为基础、单一的、有管理的浮动汇率制；实行银行结汇、售汇制；取消外汇收支的指令性计划；取消外汇券；1996年12月1日起，人民币实现经常项目下的自由兑换，我国提前成为国际货币基金协定（IMF）的第八条款国。

二是改革财税体制，发挥财政税收在国家贸易中的调节作用。1983年6月开始推行“利改税”，有利于外贸企业实行独立核算、自负盈亏，成为真正的经营主体；1985年我国正式开始实行出口退税制度，并随着国内外经济形势进行了多次调整，出口退税制度已经成为鼓励出口政策制度体系的重要杠杆；1991年全国人大通过《外商投资企业和外国企业所得税法》，规定外商投资企业享受“两免三减”的企业所得税优惠政策；降低关税，开始实行贸易自由化。1990年底，中国平均关税率为42.5%，但实际征收率仅为6.2%左右。所以，从1992年1月1日起，主动降低进口关税税率，分别于1992年、1993年、1996年和1997年连续四次降低进口关税总水平，2000年降至15%。

三是取消指令性计划管理，实行指导性计划。1988年起，外经贸部不再编制、下达外贸收购计划和调拨计划。1992年我国外贸计划已无指令性指标，1994年正式取消了进出口贸易的指令性计划，由市场自行调节，只对少数进出口商品实行公开、透明的配额和许可证管理。同时，非关税措施涉及的进口商品大幅减少，1998年受许可证和配额管理的商品出口值下降到占出口总值的20%左右。

四是完善法律法规，发挥法律在国家贸易中的调节作用。做好宪法的立法和修订工作。1982年12月4日，第五届全国人大第五次会议通过《宪法》。在此期间，颁布了新中国第4部宪法和4个宪法修正案，为国家的政治、经济和社会等行为实现法制化管理提供了宪法基础，也使中国社会主义法律体系的形成奠定了基础。

同时，强调加强经济立法工作。1992年10月，党的十四大提出“加强立法工作，特别是抓紧制订与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规，这是建立社会主义市场经济体制的迫切要求”。1994年5月12日颁布了中国对外贸易管理的首部基本法——《中华人民共和国对外贸易法》，具有划时代的意义，标志着中国对外贸易法制建设上了一个新的台阶，标志着中国对外贸易管理规则向国际靠拢。它符合当时国内外改革开放的需要，为中国对外贸易持续、稳定发展确立了基本的法律原则，促进了我国对外贸易的快速发展。

由上可见，经过20余年的改革开放，我国对外贸易管理已经由指令性计划和行政手段管理为主，转变为经济、法律手段为主进行间接调控的宏观管理体系，将对外贸易管理纳入了法制化轨道。同时，国内外贸企业拥有独立的市场主体地位，自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的经营机制日趋完善，国际竞争能力不断提高。可见，我国已经初步建立起外向型经济体系，为全面参与世界经济一体化创造了良好的宏观环境与微观基础，为建立开放型经济积累了理论与实践经验，形成了开放型经济体系的雏形。

这一时期的外向型经济是以自身的开放实践为基础的，以边境开放为基本特征的多层次、宽领域、全方位的经济活动和体制变革的动态发展过程。既开始履行对国际经济规则和惯例的承诺，又在规则和惯例的框架内延伸其广度和深度，随着中国开放经济活动的多维度、多领域、多方式地发展。

党的十七大报告首次把“开放型经济体系”概括为如下框架:一是开放的领域，包括商品流动、要素流动、资本和技术交易、服务流动等方面。二是开放的空间，包括沿海、沿江、内陆、边境地区。三是开放的体制与政策，包括边境开放和境内开放两部分。边境开放包括关税与非关税措施的削减，海关特殊监管区或自由贸易区（FTA）的设立，接受世界贸易组织的原则并兑现有关承诺。境内开放包括兑现加入世界贸易组织的有关承诺，人民币汇率体制与外汇管理、知识产权保护等经济金融政策与国际规则接轨或协调。四是开放的方式，包括双边经贸关系、多边经贸关系、区域合作关系、区域经济一体化。五是参与全球经济治理:包括参与治理平台和治理议题设置及公共品提供等。参与治理的平台包括:联合国、世界贸易组织、世界银行、国际货币基金组织等；缴纳联合国经费、对最不发达成员的发展援助等。

（二）中国开放型经济进入新阶段（2001年入世至今）

2001年加入世贸组织（WTO）是中国发展史上具有里程碑意义的重大事件，使中国享受到入世带来的各种红利，也为国内改革开放创造了一个良好的国际环境。但与此同时，中国也必须履行WTO成员的各项义务。WTO的非歧视、透明度、公平竞争、开放市场等基本原则，均以市场经济为基础。虽然中国社会主义市场经济机制日益完善，但与成熟的市场经济、世界经济一体化还有不小的距离。因此，提高中国开放型经济水平，构建开放型经济新体制，既是全面深化改革开放的内在迫切需要，也是运用WTO规则开展国际经贸活动的必然要求。加入WTO以来，我国围绕社会主义市场经济的发展及WTO规则开展法制建设工作，建立开放型经济新制度。其主要包括:

1.全面清理对外贸易法规，实现外贸政策法规的统一和透明

在1999年底，原外经贸部就对对外经贸法律、行政法规、部门规章、规范性文件，以及多双边经贸条约、协定开展了大规模全面清理工作。2000年初，在国务院WTO领导小组的领导下，成立了WTO法律工作领导小组。并根据WTO规则和中国入世承诺，共清理出文件1413份，修订法律文件210件，废止法律文件559件，确定保留法律文件450件。2009年再次开展集中法律清理工作，对59部法律的141个条文进行了修改，基本解决了现行法律规定中与经济社会发展明显不适应、不协调的问题，保证了中国特色社会主义法律体系的科学、统一、和谐。

2.建立有中国特色社会主义法律体系

1997年党的十五大报告明确提出“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”。到2003年底，“构成中国特色社会主义法律体系的各个法律部门已经齐全，每个法律部门中主要的法律已经基本制定出来，加上国务院制定的行政法规和地方人大制定的地方性法规，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经初步形成。”^[16]2004年修订《中华人民共和国对外贸易法》^[17]，为中国对外贸易全面协调可持续发展提供了强有力的制度保障。这些对外贸易相关法规为我国进出口商品管理及调整、对外交涉磋商等职能规范化和制度化提供了法律法规依据，初步建立了符合WTO基本规则和我国国情的对外贸易法律框架体系。

3.科学的国家发展战略，助推中国开放型经济体系的建立与发展

我国始终坚持了对外开放的战略，但根据不同时期国内外形势的特点，又采取了不同的开放策略，依次分为“进口替代型”、“出口导向型”、“‘引进来’和‘走出去’同时并举、相互促进型”三个阶段，并分别采取不同的对外开放途径与方式，如设立出口加工区、经济特区、海关特殊监管区、加入WTO和设立自由贸易区等。

三、中国开放型经济制度与自贸区战略

中国开放型经济制度是全面深化改革开放的新要求，也是全面提升参与国际分工合作能力，有效推动我国融入世界经济一体化体系，共享世界经济体系中各种资源的必然要求。为此，要重点分析在开放型经济发展新阶段的新要求、新任务以及自贸区战略的历史使命。

（一）设立经济特区是改革开放和外向型经济的一大创举

经济特区是一个国家为了集中和有效地利用外国资金及技术到本国进行生产，发展贸易，繁荣经济而设置的交通条件比较优越的特别地区。在这个地区推行对外开放政策和优惠制度，是吸收外国投资、实现国际经济合作的一种方式。

1980年8月，我国设立首批四个经济特区。1984年5月开放大连、天津、上海等14个沿海港口城市。1990年开发开放上海浦东。之后相继启动西北大开发、东北老工业基地的振兴、中部崛起等区域经济发展战略。经济特区由“点”到“线”再到“面”，由沿海到沿江到中西部内陆地区纵深扩展，全国各种经济特区都能够享受到中央政府下放的权力和优惠政策，迅速呈现出“百花齐放，百舸争流”的局面。由于经济特区调动了地方政府发展经济的积极性，也调动了内外资企业投资的积极性，从而使对外开放战略与“出口导向型”政策取得了显著成效，为今后的对外开放奠定了坚实基础。

（二）海关特殊监管区域是建立开放型经济体系的新要求

海关特殊监管区域既是改革开放的有效方式，也是对外开放不断深入、外向型经济迅速发展的产物。由于我国不同历史时期外向型经济的发展需求和政策导向不同，海关特殊监管区域的名称种类较多。自1990年首个海关特殊监管区域——上海外高桥保税区设立以来，国务院相继批准设立了出口加工区、保税物流园区、跨境工业园、保税港区和综合保税区等六种不同类型的海关特殊监管区域。这些区域在吸引外商直接投资、鼓励企业“走出去”、促进地区经济发展和外向型经济发展等方面发挥了积极作用。

“海关特殊监管区域”的概念最早出现在2006年颁布的《中华人民共和国海关对物流园区的管理办法》中，指经国务院批准设立的保税区、出口加工区、园区、保税港区及其他特殊监管区域，并赋予其承接国际产业转移、联接国内国际两个市场的特殊功能和政策，由海关为主实施封闭监管的特定经济功能区域。

海关特殊监管区域的产生可以追溯到国际产业转移和我国加工贸易的发展。20世纪七八十年代，发展中国家抓住国际产业分工重组机遇，采用“出口导向型”战略，承接相关国际产业的转移。而此时，我国刚开启改革开放序幕，借鉴东亚国家的成功经验，制定了鼓励发展加工贸易的政策措施。由于当时中国香港、澳门和台湾的加工贸易非常繁荣，大量订单来不及生产，而广东、福建等省市具有地理区位优势，因此中央决定首先在广东、福建、上海等沿海地区进行加工贸易试点。当时我国加工贸易的快速兴起也产生了一些实际问题，主要是加工贸易的进口料件和出口的成品需要专门的场所进行堆放或给予保税。海关据此设立“以服务加工贸易进口料件为主的保税仓库和专门存放出口产品的出口监管库”，“两仓”都具备保税性质，是海关特殊监管场所，也是海关特殊监管区域诞生的基础，海关特殊监管区域由此应运而生，并随着开放型经济的发展而发展。目前，海关特殊监管区域主要有以下六种类型:

1.保税区

保税区是最早的海关特殊监管区域。为实施全方位、多层次、有重点的对外开放战略，1990年浦东开发开放，上海外高桥保税区获批，保税区成为我国第一类海关特殊监管区域。保税区是指经国务院批准，在中华人民共和国境内设立的海关监管的特定区域。该特定区域与中华人民共和国境内的其他地区之间，应当设置符合海关监管要求的隔离设施，由海关实施封闭管理。^[18]保税区是在借鉴国际自由贸易区的基础上，结合我国国情，形成的一类海关特殊监管区域。截至2012年底，我国先后批准设立有天津港等12个保税区。初期的保税区主要是开展出口加工贸易，之后开始发展保税仓储、转口贸易、物流业务、商品展示等功能。

2.出口加工区

出口加工区是第二类特殊监管区域，是加工贸易转型升级的产物。我国加工贸易进出口额快速增长，1999年以后加工贸易进出口额在全国对外贸易总额中一直占据了“半壁江山”。但由于长期对分散经营的加工贸易采取开放式管理，加工贸易企业“遍地开花”，加工贸易的监管空间无限扩大，极大地增加了政府对加工贸易管理的难度。因此，亟需加强对加工贸易的规范化管理。在研究借鉴新加坡等国家加工贸易管理模式和经验的基础上，国务院于2000年4月批准的全国第一批15个出口加工区开始试点运行。出口加工区作为加工贸易区域化管理的“试验田”在中国产生旨在改变加工贸易“漫山放羊式”为“圈羊式”管理，逐步把加工贸易增量引入封闭的加工区域内，实现对加工贸易的集中规范管理，赋予税收、贸管、外汇、通关等优惠措施，促进其健康发展。出口加工区初期以保税加工为主，之后不断拓展物流、检测、维修、研发等功能。自2006年开始，我国部分出口加工区和其他类型特殊监管区域陆续进行整合，转型为保税港区、综合保税区。截至2012年底，全国共有47个出口加工区，主要分布在东部省份。

3.保税物流园区

保税物流园区是整合港口与保税区对外开放功能的产物。按照《中华人民共和国海关对保税物流园区的管理办法》相关规定，保税物流园区指经国务院批准，在保税区规划面积或者毗邻保税区的特定港区内设立的、专门发展现代国际物流业的海关特殊监管区域。设立保税物流园区的目的在于整合保税区和港口，实现区港联动。它通过境内货物入园区即可享受退税的优惠政策，解决保税区要求货物实际离境才予以退税的规定。

随着社会专业化分工和现代科技的发展，特别是零库存等新型生产体系在全球范围内的推广，现代物流业作为一个新兴服务行业成为新的经济增长点。从某种程度上说，现代物流的发展水平决定了制造业的发展水平。当时我国的保税物流形式主要有保税仓库、出口监管仓库、保税区，整体上不能满足我国发展国际物流的需要。如由于保税仓库和出口监管仓库功能单一、相互间相对隔离，无法适应进出口货物整合配送的需要；保税区的仓储物流功能大部分被用于保税加工生产，无法发展国际物流。为推动保税区与港口的联动发展，在保税区和港区之间开辟直通道，2003年12月国务院批准设立了全国第一个保税物流园区——上海外高桥保税物流园区。之后，国务院相继批准青岛、宁波、大连、张家港、厦门象屿、深圳盐田港、天津保税区与其邻近港区开展联动试点的10个保税物流园区。

4.保税港区

保税港区是加快建设国际航运中心建设的产物，指经国务院批准，设立在国家对外开放的口岸港区和与之相连的特定区域内，具有口岸、物流、加工等功能的特殊监管区域。保税港区主要包括仓储物流，对外贸易，国际采购、分销和配送，国际中转，检测和售后服务维修，商品展示，研发、加工、制造，港口作业等九项功能，可以享受保税区、出口加工区、保税物流园区相关的税收和外汇管理政策，是目前我国开放层次最高、政策最优惠、功能最齐全、区位优势最明显及与国际惯例最接近的海关特殊监管区域。

全球经济一体化的趋势日益明显，但我国还没有真正意义上的世界级强港。2002年6月，国务院批准建设上海洋山深水港。2005年6月，我国第一个保税港区——上海洋山保税港区随之设立。截至2012年底，我国共设立了天津东疆、大连大窑湾、海南洋浦、宁波梅山、广西钦州、厦门海沧、青岛前湾、深圳前海湾、广州南沙、重庆两路寸滩、张家港等14个保税港区。

5.综合保税区

综合保税区是国家区域发展战略的产物，指设立在内陆地区的具有保税港区功能的特殊监管区域，由海关参照有关规定对综合保税区进行管理，执行保税港区的税收和外汇政策。综合保税区是从实现区港联动发展的角度对区港一体化的探索。2006年12月，国务院批准设立第一个综合保税区——苏州工业园综合保税区。^[19]之后国务院又相继批准设立了多个综合保税区。截至2012年底，全国综合保税区达30个。综合保税区将一些政策重叠、功能互补、距离相近的海关特殊监管区域和物流中心进行了区域整合，有利于促进地方经济发展。同时，综合保税区也为多种形式保税港区的设立积累了重要经验。

6.跨境工业区

2003年12月5日经国务院批复成立珠澳跨境工业区。位于珠海拱北茂盛围与澳门西北区的青州之间，包括珠海、澳门两个园区，总面积0.4平方公里，其中珠海园区面积约0.29平方公里，澳门园区面积约0.11平方公里。由广东省珠海市和澳门特别行政区分别通过填海造地形成，并由珠海市人民政府、澳门特别行政区政府分别管理。在两个园区之间由一条约15米宽的水道作为隔离，开设专门口岸通道连接。珠海园区作为珠海保税区的延伸，是全国目前唯一实行保税区政策和出口加工区政策双重政策的工业区，进出园区视同出入境。其旨在整合珠澳两地各自的优势，促进两地产业分工和布局的互补，从而提高珠澳两地的经济发展潜力，共同打造珠三角西冀经济中心及粤西商贸服务平台。

同时，为了促进边境贸易和区域经济一体化的发展，2006年中央批准建立中哈霍尔果斯国际边境合作中心。^[20]该中心沿中哈界河横跨中国与哈萨克斯坦两国，总面积5.28平方公里，其中中方区域面积3.43平方公里，哈方区域面积1.85平方公里，实行全封闭管理。其主要功能包括贸易洽谈、商品展示和销售、仓储运输、宾馆饭店、商业服务设施、金融服务、举办各类区域性国际经贸洽谈会等。

霍尔果斯口岸是我国恢复开放最早和西北边境最大的公路口岸，是我国与哈萨克斯坦等中亚国家开展经济、文化交流的国际大通道和桥头堡，是中国向西面对中亚、西亚乃至欧洲距离最近、最便捷的口岸，已成为中国政府实施“东联西出、西来东去”战略的重要支点。因此，将其建设承接东部产业转移的承接地，向西出口商品加工基地、商品中转集散地和进口能源的国际大通道。

我国海关特殊监管区域类型和功能的演变是海关主动适应对外开放战略和开放型经济发展需要的结果。但是，由于种类较多，不同类型区域之间存在分界模糊、功能重叠、政策交叉、重申请设立、轻建设发展等问题，海关特殊监管区域亟待整合转型发展。2012年10月国务院出台的《国务院关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》（国发〔2012〕58号）是我国首个指导海关特殊监管区域科学发展的纲领性文件。这一指导意见加快了海关特殊监管区域的转型升级，为自贸区建设创造了有利条件。

（三）自贸区是建立中国开放型经济新体制的新要求

海关特殊监管区域具有鲜明的中国特色，属于准国际自贸区范畴。由于借鉴了国际自贸区的成功经验，海关特殊监管区域才能够发展成为我国转变经济发展方式、发展多元化产业的有效渠道和融入经济全球化的重要载体。同时，也因其与国际自贸区的差距较大，在区域的经济对外开放度、贸易自由度和贸易便利化等方面明显不足，海关特殊监管区域无法满足开放型新阶段的发展要求。建设中国开放型经济新体制需要设立自贸区这一更高层次的开放新载体。

1.国际自贸区与中国海关特殊监管区域的相同点

一是均按国际通行标准设置隔离设施。先划出一定的区域，再按国际通行的标准设置隔离设施，隔离设施内外实行不同的经济政策。

二是实行自由贸易。我国海关特殊监管区域与境外之间进出的货物，实行出口被动配额管理，不实行进出口配额、许可证管理，区内货物可以在区内企业之间转让、转移，与国外自由贸易区类似。

三是均为特殊经济区域。两种经济区域相对于国内普遍实行的政策法规、管理体制、运行机制等都具有特殊性。同时在区内不允许居民居住，进出口货物在区内仅限于生产性消费，而不允许用于生活消费。

四是均享有一些优惠政策。其中税收减免是两种经济区域最基本的优惠政策。

2.国际自贸区与中国海关特殊监管区域的区别

一是设区目的不同。国际自贸区的设区目的是在不影响对国内市场保护的前提下，最大限度地获取全球自由贸易给国家经济带来的好处。而我国海关特殊监管区域则是为了改善投资、建设的软环境，特别是利用海关保税的独特优势，最大限度地利用国外的资金、技术，发展外向型经济。

二是区域定性不同。国际上规范的自贸区都具有“境内关外”的性质。而我国对海关特殊监管区域的定性不明确，尚不具备“境内关外”的开放特征，仍属于“境内关内”。

三是区域功能不同。由于各国国情不同，自贸区的功能定位各有侧重，但基本上以转口贸易、服务贸易、加工贸易、保税仓储等功能为主，是一种以贸易为主的功能综合发展的特殊经济区域。而我国海关特殊监管区域整体功能比较宽泛，涵盖了国外自由贸易区、出口加工区、保税仓库、自由港等多种功能，但是具体到不同类型海关特殊监管区域的功能定位则相对单一，而且各种功能的实际利用与国外自由贸易区有很大差距。如转口贸易功能受地理位置和操作手续的影响，难以形成规模。

四是区域政策法规不同。国际自贸区的法制建设比较完善，先立法、后设区，以确保自由贸易区政策措施的统一性和稳定性。而我国海关特殊监管区域没有国家层面的统一立法，相关法律法规之间缺乏衔接与协调，甚至相互矛盾和冲突。

因此，党的十七大报告提出实施自由贸易区战略，明确了建立中国开放型经济制度的路径和措施，也指明了我国海关特殊监管区域整合转型发展的未来目标和方向。目前，我国发展开放型经济是“双轮驱动”:一方面加快推进FTA谈判，另一方面开启自由贸易园区（FTZ）的试点工作。2013年9月18日，国务院颁布《关于印发中国（上海）自由贸易试验区总体方案的通知》（国发〔2013〕38号），提出建立中国（上海）自由贸易试验区，这是在新形势下建立开放型经济新体制的重大举措。