财政赤字结构分解方法的改进

财政赤字结构分解方法的改进——基于不规则收支因素的视角

四川大学经济学院　段海英

将财政赤字划分为结构性赤字（充分就业赤字）和周期性赤字是最常见的赤字结构分类方法，其中分解的关键是计算出结构性赤字。IMF、OECD、EU等国际组织颁布了计算结构性赤字的方法，不过，这些方法只是指导性意见，各国数据分析者只能根据自身的特点采纳这些方法。本文认为，目前中国的财税体制使得运用西方的经济模型分析赤字结构并不成熟，对结构性赤字的分析更适合于进行规范分析。论文引入不规则收支因素对赤字结构的分解方法提出了改进意见。

一、国外常见的财政赤字结构分解方法

结构性赤字作为判断政府财政政策是否具有扩张性的指示器，其计算方法备受瞩目。每半年IMF和OECD会提供各国的结构性财政赤字。对大多数发达国家的结构性预算平衡的估计可见IMF出版的《the IMF’s World Economic Outlook》，OECD国家的周期调整预算平衡的估计值见其出版的《Economic Outlook》。EU将预算赤字占GDP比率的3%的上限值作为要求成员国遵守财政纪律的重要因素。下面将这些组织的赤字结构计算方法进行简单的总结。

1.OECD周期性赤字和结构性赤字的计算方法（Giorno，1995）

OECD秘书处对结构性赤字的计算方法进行了调整，把实际的政府收支区分为周期性成分和“结构性”（充分就业赤字）成分，结构性预算赤字（B*）是结构性收入（T*i）与结构性支出的差额。OECD区别了财政支出中当前基本支出（G*）和资本支出。

其中，B*为结构性赤字，T*i为第i类的“结构性”税收收入，G*为基本支出，是除资本支出以外的结构性支出。资本支出相对独立于经济周期波动，是彻底可自由决定的，并且不需调整。

各国税收大致分为4类，企业所得税、个人所得税、社会保障税、间接税等，每一相应成分都用充分就业产出与实际产出的比率及各类税收对产出的弹性值加以调整即可得出结构性收入。

设Ti为第i类税收的实际收入，G为实际的基本支出，Y为实际产出水平，Y*为潜在产出水平，αi为第i类税收对产出的弹性，β为当前政府支出对产出的弹性。于是有公式（2）:

假定当实际失业率偏离于自然失业率，失业保险支出的同比率变化。财政支出弹性可将失业率对产出的弹性（也称为奥肯系数）乘以失业支出（失业救济）对失业率弹性最终得出。对于财政支出弹性，OECD常用的弹性值为-0.2。（Frank Bodmer，2004）

将公式（1）进行数学代换，“结构性”赤字可表示为:

相应的，将实际赤字减去结构性赤字，可以计算得出周期性赤字额。

财政收支的周期性成分和“结构性”成分对所估计的产出缺口非常敏感，如果产出缺口占GDP的比重少估计1个百分点，在估计出的结构性赤字占GDP的比重将会被放大0.5个百分点。税收与财政支出相比，受周期波动影响更大，财政支出对经济反映的影响度只到10%～20%。这是因为几乎所有的税收都受经济波动影响，而支出中只有很小一部分是周期性的，只有较小比率的财政支出用于解决失业救济。

2.国际货币基金组织周期性赤字和结构性赤字的计算方法（Hagemann，1999）

IMF使用的方法类似OECD。但是，它介绍了一个滞后因子来获取以往年度的财政收入信息资源。

IMF没有像OECD单独调整每个主要税项对收入的弹性，IMF运用总的弹性值反映每种税收在总的收入中的权重值。

OECD和IMF都假定失业保险是唯一的财政支出中的周期成分。IMF结构性支出的计算假定实际失业率对自然失业率的比率变动导致失业保险支出同比例的变化。与OECD在结构性支出一方的处理不同是，IMF将财政支出的周期性成分用失业率而不是GDP来衡量。

UB代表失业保险支出，u是失业率，u*是自然失业率（NAIRU）。（Gt- UBt）项目代表不需要调整的可自由决定的支出（资本支出）。因此，在支出一方，这种方法与OECD是相同的。最后，预算的结构平衡通过结构性收入和结构性支出计算而得。

相应的，将实际赤字减去结构性赤字，可以计算得出周期性赤字额。

3.EU周期性赤字和结构性赤字的计算方法（European Commission，1995）

EU的方法与IMF和OECD有所不同。EU首先确定产出缺口:

为了找出GDP的趋势值，EU使用了Hodrick-Prescott滤波。

为了处理样本最后的偏差，EU的预测到了t+ 4期，于是收入的周期成分由税率决定:

这个公式并不是显得有直觉力，它隐含着ηt=。

总弹性（η）由单个收入弹性的加权平均值计算得出，这基于OECD的弹性估计。

另外，EU考虑到了在企业税收集中一年的滞后期，这因此改变了公式（9）和公式（10）。财政支出的周期成分的计算基于失业的周期变化和失业保险支出成分。

此处h是失业同GDP的弹性（基于奥肯定率），c是失业保险与失业的弹性。

这样，就可计算出周期性赤字Bc:

最后，将预算赤字减去周期性赤字得出结构性赤字:

以上计算结构性赤字的方法可划为两类:一类是直接计算结构性赤字（IMF、OECD的方法）；另一类是先计算周期性赤字，将预算赤字扣除周期性赤字的差额得出结构性赤字的间接方法（EU）。这些计算结构性赤字的方法各有千秋，而其在中国的实用性值得深入探讨。

二、中国结构性赤字分析面临的尴尬

目前，中国结构性赤字规模的估计没有官方数据的支持，国内学术界仅有一些研究成果。这些研究论文虽然大都具有理论基础和数据支持，但关于近期结构性赤字规模的结论却大相径庭，这也证明了中国结构性赤字的研究方法尚处于争鸣和探讨阶段。

蔡江南（1990）就中国1950～1988年周期性赤字和结构性赤字进行过研究，认为中国财政支出与国民收入的正相关性要强于财政收入与国民收入的正相关性，中国改革开放初期以前30余年的“周期性赤字”与通常所说的周期性赤字完全不同。

赵昕东（2000）用潜在产出法估算我国1984～1999年的结构性赤字。其计算公式是用宏观税率乘以充分就业水平下的GDP减去财政支出。他的分析表明，我国有不少年份存在充分就业盈余，1997年的实际赤字达到580亿元，但当时出现了62亿元的充分就业盈余，该年采取收缩性的财政政策显然与经济周期的正确调节有悖。

郭庆旺和贾俊雪（2004）认为:用于估算结构性赤字的方法主要有两大类:一类是消除趋势法（detrendingmethod，DT），另一类是潜在产出法（potential outputmothod，PO）。消除趋势法利用平滑化工具将现实财政赤字分解为趋势成分与周期成分，其中的趋势成分就是结构性赤字，周期成分就是周期性赤字。潜在产出法的基本思想是估算出经济达到潜在产出水平时的财政支出与财政收入，从而估算出结构性赤字。他们运用这两类方法进行对比分析后指出，改革开放以来，我国现实的财政赤字与结构性赤字的变化总体上保持了一致，现实财政赤字的变化主要取决于我国结构性赤字的变化。

李永友、丛树海（2005）使用了被OECD和IMF等国际组织普遍应用的产出缺口估计法。通过计算，他们认为，财政预算政策从整体上看保持了与经济逆向运行的特征，相机抉择所造成的赤字增加并不明显。

郑超愚、张燕（2005）利用财政支出函数与财政收入函数，计算趋势财政支出G3与趋势财政收入I3，分别代表充分就业财政支出与充分就业财政收入。用G代表总的财政支出，I代表总的财政收入，将总财政赤字（G- I）分解为支出性财政赤字（G- G3）、收入性财政赤字（I3- I）与结构性财政赤字（G3- I3）三部分。他们的数据分析表明，1992～2003年结构性财政赤字的历时轨迹为倒U形曲线，支出性财政赤字历时轨迹为U形曲线，收入性财政赤字总体上体现国民收入波动性质，近期呈不断扩大的趋势。

此外，还有一些学者对赤字结构进行了分析，王军辉、丁伟（2004）认为，应以财政收入而不是财政赤字作为分析对象来测度财政政策的自动稳定器功能，他们对周期性赤字的滤波检验方法提出了改进意见。杨雷（2005）认为，我国的财政赤字基本上由政府的宏观经济政策导致，主要是结构性赤字，周期性赤字较小。

以上方法使用的模型各有千秋，结论各有差异。原因在于这些方法或者借鉴了IMF、OECD、EU这样的国际组织颁布的计算标准（Hagemann （1999），Giorno et al.（1995），European Commission（1995）），或者使用了常用的计算内在稳定器规模的计算方法。运用这些方法计算结构性赤字的准确性关键在于潜在产出以及产出缺口（现实产出与潜在产出之间的差额）的正确性。潜在产出的计算方法很多，如生产函数法、趋势平滑法等等。即使在经济分析工具先进的西方发达国家，潜在产出估值也有非常大的不准确性，只能得到粗略的数据。由于分析方法的不同，中国的这几篇研究文章的潜在产出和趋势产出的估计值各不相同。因此，在不同的潜在产出估计值和不同的计量经济模型的共同影响下，中国结构性赤字规模的研究差异就可想而知了。

笔者认为，在借鉴国外的计算模型分析中国结构性赤字规模时，需要将定性分析与定量分析相结合。在中国近期的财政赤字中，周期性赤字规模应该很小。首先，中国预算内财政支出中的社会保障支出比重非常小。据专家估计，2005年全国财政支持就业再就业和社会保障支出占总支出的比重为10.8%（白景明，2006），这一数字远低于发达国家水平。其次，具有累进税率的个人所得税收入比重也很小，在发达国家，个人所得税收入占税收总收入的比重一般为30%～50%，而2005年中国这一比重仍不过6.8%（孙雷，2006）。所以，我国财政政策的自动稳定功能非常弱。在已有的研究文献中，那些计算结果显示周期性赤字规模很大、近期新增财政赤字主要是周期性赤字等分析模型的合理性就值得商榷。笔者认为，这里的症结问题在于分析前提的不合理，将中国财政赤字的非周期性因素全部概括为结构性因素进而得出结构性赤字的做法并不严谨。

三、考虑不规则因素对赤字结构的影响

OECD、IMF、欧盟等国际组织计算结构性赤字方法的共同点在于这些方法明确或者模糊地以政府收入可以划分为结构性和周期性成分为前提，也就是假定不规则收入为零。此处的不规则收入因素是指每年引起税收收入强烈波动的税制调整、税收统计、税收征管等方面的短暂变化因素。这些短暂变化因素与经济周期有着微弱的联系，不应该被认为是周期性因素。而这些因素也没有体现政府的相机抉择的政策导向，列为相机抉择收入也不太合适，所以应将这类收入单列，命名为不规则收入。财政支出在原则上也应将那些既非周期性也不是体现政府财政政策意图的支出（相机抉择性质的财政支出）与其他财政支出相区分。

财政收入中存在的不规则成分在有的国家所占的比重较大。据Bodmer估计，瑞士的财政不规则成分控制了周期性成分5%的因素（Bodmer，2004）。由此可见，将财政收入仅分解为结构性成分和周期性成分是有问题的，特别是将周期性收入从总收入中扣除并将余额视为相机抉择性收入的做法欠妥。因为不规则收入隐含地加在相机抉择性收入中，这导致了相机抉择性收入的相应变化，从而夸大或者缩小了相机抉择赤字规模，不能为政府运用财政政策调控经济提供准确的指示器。在中国，不规则收支因素表现形式多样且规模不小。

笔者认为，我国目前的财政赤字结构可分解为三部分:第一部分是周期性赤字，反映包括由财政收入的周期下降和转移性支出的增加而发生的赤字，即由经济内在稳定器功能形成的赤字。我国财政的内在稳定器功能还很弱。第二部分是相机抉择赤字，体现政府周期性财政政策调整功能，反映的是政府在经济衰退时为促使经济周期回升使用扩张性政策导致财政减收增支所形成的赤字。这类赤字应逆经济风向而动并通过经济复苏和繁荣产生的结构性盈余来弥补。第三部分是不规则赤字，反映了既不是周期性因素也不是相机抉择因素，而是受税收征管力度的变化、预算外收支膨胀、社会保障基金缺口、国有银行不良资产、地方政府或有债务、产业结构、收入分配结构以及其他政府经济改革因素的影响，引起财政收支规模波动而产生的赤字。除了财政收入和财政支出统计口径的年度变化因素以外，不规则收支因素对经济的影响都是长期的。

我国的财政收支中存在不规则因素与中国处于转轨经济层面和中国政府财政职能有着直接联系。财政收入方面的不规则因素具体表现为:首先，既定的税制框架下因经济、管理、政策等因素变化而引起的税收变化因素。例如，加强税收征管引起的税收管理性增长和政策性减税、增税；股市政策和行情的变化导致印花税的波动等。这些因素多为一次性因素，在不同时期是不同的。而这些因素就既不是周期性因素，也不是结构性因素，但这些因素确实引起了税收收入的波动。其次，由于财政收支统计方法的调整，由税收应征值和实际征收值之间的统计差异造成赤字结构波动。例如，2000～2002年出口退税欠款余额的增长，以及2004年和2005年欠款的偿付对正确测算财政政策的方向造成了影响。就欠款余额进行调整会导致2000～2002年的财政赤字上调，2004年和2005年的财政赤字则下降（世界银行中国经济季报，2006）。再次，经济结构的变化。虽然我国经济增长较快，但税收收入的更快增长不能完全用周期性因素解释，这是因为我国税收收入有利的发展变化主要来自经济结构的变化。我国税收收入得益于经济从农业向工业及服务业的转变，以及进口占国内生产总值比重的上升。此外，还有一些非经常性因素。如受基础能源、原材料生产增长和价格大幅上涨，以及房地产行业增长较快等因素的影响引起的增值税、营业税超常规增长；国有商业银行实施了股份制改造，盈利能力增强带来的企业所得税增长。以上这些财政收入因素用周期性因素和相机抉择性因素来解释都是不妥当的。在一般情况下，中国的不规则财政收入大都是在改善赤字而不是恶化赤字。

一国产业结构、收入分配结构、经济体制改革、财政政策的连贯性（由于前期上马的公共工程需要财政继续投资）等都会引起财政支出规模波动，从而增加或者减少财政赤字，这类赤字应划归为不规则赤字。中国财政支出的不规则因素与中国处于转轨经济层面以及中国政府的财政职能有着直接联系。财政支出的不规则因素与中国处于转轨经济层面和中国政府财政职能有着直接联系。由于政府要在消除经济发展中的不健康和不稳定因素、稳定宏观经济运行、巩固经济社会长期健康发展等方面，发挥更重要、更积极的作用，近期财政支出存在较大的扩张压力。我国目前面临增值税和企业所得税的改革，完善转移支付制度、预算管理制度、教育体制、社会保障制度、医疗卫生制度、收入分配制度等多项改革，这些改革的推进依赖于财政提供改革资金支持。换言之，我国政府为经济体制改革的变迁所付出的成本（机会成本）将是我国今后财政不规则支出的压力来源。事实上，这些因素既不是周期性因素也不是相机抉择因素，将之归结为不规则因素可能更恰当。

不规则赤字主要是由结构性因素引起，并不因经济走出低谷而消失，需要政府进行中长期管理并保持在中长期为零。如不采取有效措施消除产生赤字的不规则减收增支因素，此类赤字将不断出现，而使公共债务越积越多，最终导致极为不利的后果。这类赤字的弥补主要依靠通过结构性的赤字支出对国民经济的可持续发展和产业结构的优化产生的影响，带来后期（可能五年甚至更长期限）税收增长产生的财政盈余来弥补。如果财政投资效益低下，赤字支出的经济总量调整和结构调整达不到预期目标，就容易形成债务累积，加大财政风险。因此，加强财政投资管理，提高投资效率以及形成良性的税收增长机制，是中国当前减少不规则赤字规模的关键。

当然，这样的赤字结构划分只是从理论上所做的更为明晰的界定，在实践中要将周期性赤字、相机抉择赤字、不规则赤字准确划分并判断其规模具有相当的难度，还有待进一步研究。

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