工业性土地利用中存在的主要问题

三、工业性土地利用中存在的主要问题

当前我国工业用地中的问题主要是土地制度和土地管理体制上的问题，制度性浪费是造成我国工业用地效率低下的主要原因。主要表现在以下三个方面:

1．企业进入的土地获得成本低、环保要求低，导致各地工业投资中的重复建设

目前土地名义上是国家所有，但土地收益、处置权主要掌握在地方政府手中，在中央、地方土地产权不清的情况下，地方政府出于本届班子的政绩及可支配资金的最大化，倾向于采取对不同用途土地采取不同出让方式的差别定价策略。例如，对于商业、住宅用地倾向于采取“招拍挂”的方式追求一次性收益，而对于工业、仓储用地地方政府更看重的是工厂建成之后给本地区带来的GDP、税收、就业等政绩利益和长期收益，倾向于采取零地价甚至负地价的方式招商引资。在招商引资的地方竞争热潮中，地方政府往往只求引资，而对建设项目可能导致的环境影响既缺乏了解，也不加限制，从而导致大量建设项目的轻易进入。例如，在最为缺水的北方地区，集中了全国大部分的钢铁生产能力，就是地方政府环保监督失控的典型例子。

2．地方政府存在征地—储地—出让的巨大利益机制，激励了地方政府为卖而买的征地行为

当前我国的土地市场可以归结为政府垄断下的市场。这种市场有征地、储备和出让三个环节。地方政府在征地—储地—出让中存在巨大利益机制。其中征地市场是指政府以公共利益为名义，以城市规划为工具，用比较低的价格征用包括商业用地在内的农民集体所有的土地。征地的目的是为了出让，如同商人进货的目的是为了销售一样。作为土地被征用的一方，农村土地由于其所有权的虚置和对政府权力的依附性缺乏自我保护能力，由此形成了政府剥夺农民利益的巨大剪刀差。据估计，改革开放以来这种剪刀差已经累计高达2.5万亿元，从而加剧了城乡收入差距和农民的贫困化。政府储备土地名义上是进行宏观调控，实际上储备阶段往往是土地升值的过程，储备周期的长短取决于出让收益与土地储备成本之间的利润。土地出让是政府前期环节的最后阶段，如果剔除腐败因素，政府还是有动力采取招标、拍卖方式的，但考虑到工业用地的长期性及其对政绩、就业等综合利益的影响，采取差别地价对地方政府而言是合理的，由此必然推动以地方政府为主导的重复建设。

现在一些人把协议出让看做是非市场化行为，而把招标拍卖看成是土地的市场化行为，这是对市场化的重大误解。市场化的前提是生产要素的市场化，即能够从制度上保障对生产要素所有权的自由买卖，这是除极少数国家外世界上绝大部分国家的基本惯例。现在的一个矛盾是，如果地方政府采取最严格的方式拍卖土地，将会导致社会财富向政府层面的迅速集中，在税收增长超过GDP增长速度的情况下，将会加大企业的经营成本和居民的生活成本，并诱发地价暴涨、失业增加等宏观经济问题，这是理性的政府最应当回避的。

3．政府对土地资源公共管理职能存在严重缺失

我国目前的土地管理制度主要包括用途管制制度、占用耕地补偿制度、基本农田保护制度、土地调查和土地统计制度。这种土地管理制度的最大缺陷是割裂了土地管理和环境管理的关系。例如，政府机构中的国土资源部门只负责售卖土地资源和矿产资源的使用权，但对这种出卖可能带来的环境风险缺乏必要的了解，而环保部门既无权，也无必要的机制、手段对土地资源的环境状况进行合理评估，并根据评估结果对企业或建设项目做出调整政策，由此导致政府主导下的大量的破坏资源与生态环境的工业建设活动。

首先，在土地管理上，土地利用总体规划与城市规划相互割裂，且大多为自上而下、按照长官意志制定的，变动的随意性很大。由于改变土地规划对土地价值影响很大，导致大量的土地使用者通过寻租活动改变使用用途或详细规划要求，从而获得巨大经济利益的现象。其次，占补平衡的耕地管理制度存在致命漏洞。地方政府和土地使用者往往采取占用邻近城市耕地、开垦远离城市地区土地的办法偷梁换柱、牟取暴利。因为用于占补平衡的不同地块在价值上可能相差数百倍甚至数万倍。最后，土地产权的混乱导致地方政府瞒报土地占用的强烈动机。例如，城市用地用GPS定位系统实测面积大大高于地方政府上报的面积。作为最重要的财富的土地竟然统计不清楚，从常识上是说不过去的。