煤炭工业市场化改革的主要内容

一、煤炭工业市场化改革的主要内容

煤炭工业是受传统计划经济影响较深的行业之一。新中国成立后至改革开放前的长时期内，我国煤炭工业一直实行“五统一”政策，即煤矿建设由国家统一投资；煤矿建设和生产所需的物资由国家统一计划供应；煤炭产品由国家统一分配；煤炭价格由国家统一制定；煤矿亏损由国家统一补贴。虽然这一政策在实行的初期对加快煤炭产业的发展，保障国民经济和社会生活对煤炭的需求发挥了重要作用，但是，随着时间的推移，其不利于调动地方和煤炭企业及其职工的积极性，不利于发挥市场机制、优化资源配置功能的弊端越来越明显地暴露出来。改革开放以来特别是20世纪80年代以来，煤炭工业这一受传统计划经济体制影响比较大的行业，在其他工业行业相继步入了市场化改革轨道后，也迈向了极其艰难的市场化体制改革和政策调整之路。

1.煤炭工业宏观管理体制的市场化改革

煤炭工业宏观管理体制决定了煤炭工业的经济运行，也影响着煤炭企业生产经营的市场化程度。毫无疑义，宏观管理体制的市场化改革是煤炭工业市场化改革的重要组成部分。改革开放以来，煤炭工业的宏观管理体制进行了多次改革与调整，尽管其中也有过反复和曲折，但其基本方向是由原来高度集中的计划管理体制向市场化的公共管理体制转型。

与其他行业一样，煤炭工业的宏观管理体制也是从扩大企业自主权和投入产出承包制开始的。1978～1984年，国家开始对煤炭行业进行承包经营试点改革，主要形式有产量包干、盈亏包干、吨煤工资含量包干、中小型煤矿建设包干等。但总体来说，这些改革举措大多是局部性和试点性的。

1985年，国家通过煤炭部对国有重点煤矿（原称统配煤矿）实行了投入产出总承包，建立煤炭主管部门与国有煤炭企业之间的发包承包关系。同时，将对国民经济影响较大的大同、开滦、平顶山、淮南、淮北等29个骨干矿务局和部分省级煤炭工业局、基本建设局、煤田地质公司、煤矿设备制造厂及煤田设计、科研、教育等单位及株洲洗煤厂划归煤炭部直接管理。1988年，国家决定成立能源部，对煤炭、电力、石油、核工业等能源部门实行统一管理和调控。同时撤销煤炭部，煤炭行业组建中国统配煤矿总公司（管理关内统配煤矿）、东北内蒙古煤炭工业联合公司（管理关外统配煤矿）和中国地方煤矿联合经营开发总公司（管理乡镇煤矿）。国家通过能源部对上述三个公司进行归口管理。

上述宏观管理体制的改革与调整，尽管相对于原来高度集权、统得过死的体制有所改进。但是，从根本上说，这些改革措施仍然没有改变各级政府直接管理煤矿的思维套路，没有改变煤炭工业长期以来实行的分级管理体制，也没有改变煤炭主管部门既进行行业的宏观管理又参与煤炭企业具体管理，既当裁判员又当运动员的双重身份，发生改变和调整的只是各级政府的管理权限和管理范围。显然，这种宏观管理体制与社会主义市场经济所要求的市场化公共管理仍然相距甚远。在党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的大背景下，1993年八届全国人大一次会议决定撤销能源部和中国统配煤矿总公司，重组煤炭工业部，并根据煤炭企业内部改革加快的新形势，推行了煤炭生产、多种经营和后勤服务的三线管理，分别核算，模拟市场运转的新模式。此后，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，加之国内煤炭市场供求形势的根本性变化，1998年国家决定把煤炭工业部改组为煤炭工业局，由国家经贸委管理，同时对其职能也进行了根本性的调整，煤炭工业局不再直接管理企业，而主要从事行业规划、行业法规和实施行业管理。与此同时，国家还颁布《关于国有重点煤矿管理体制有关问题的通知》，将94个中央直属国有重点煤矿以及原来随煤矿一起上收、为煤矿服务的地质勘探、煤矿设计、基建施工、机械制造、科研教育等企事业单位于1998年8月底之前全部下放，纳入地方政府管理，下放企业的所得税不再上缴中央财政，全额交给地方财政，而重组后的中煤进出口集团公司和中煤建设集团公司则交由国务院直接管理，与国家煤炭工业局脱钩，从而使煤炭工业局彻底从企业微观管理中脱身出来。随着煤炭安全问题的日益突出，2000年国家决定组建国家煤矿安全监察局，在淡化行业直接管理的同时加强对煤炭行业的安全监察工作。2001年，国务院决定撤销煤炭工业局，组建国家安全生产监督管理局，与国家煤矿安全监察局实行“一个机构、两块牌子”。至此，尽管还不是很彻底（如国家煤矿安全监察局仍然直接管理着煤炭经济运行中心等15个在京事业单位和中国煤炭工业协会等12个在京社团组织），但与社会主义市场经济体制相适应的煤炭工业宏观管理体制的基本框架已初步构建起来了。

2.煤炭价格体制改革

煤炭价格机制市场化改革，就是由政府指令性煤炭价格机制转变为由市场供需关系确定的煤炭价格机制。它是衡量煤炭工业的市场化及其程度大小的风向标。因为如果企业不能自由地在市场上购买投入要素、销售自己的产品，它们对利润的追求就会受到限制。而且，如果价格由政府决定并被扭曲，市场价格信号失真，那么，就很难判断企业经济效益的好坏究竟是由企业经营状况还是由于扭曲的价格体系造成的，价格机制进而市场机制优化资源配置的功能就无从谈起。因此，煤炭价格逐步放开和煤炭产品定价机制的市场化是煤炭行业市场化的前提和基础。

改革开放以来很长一段时期，煤炭作为关系国计民生的重要物资，定价体制仍然沿用计划经济时期的国家统一定价制度，国家确定煤炭价格，煤炭产品国家包销。与其他行业相比，煤炭工业的价格体制改革明显相对滞后。直到1985年，这种局面才有所改观。从这一年开始，国家对统配煤矿实行行业总承包，允许煤矿超产煤和超能力煤加价。其具体办法是：以1984年统配矿3.83亿吨为包干基数，其中3.57亿吨执行计划价格；超过包干基数的按国家调拨价格加价50%；超过递增计划的按国家调拨价格加价100%；不纳入国家分配的，价格不受限制。与此同时，乡镇小煤矿生产的原煤也开始允许随行就市，价格由市场供求状况来确定。由此，煤炭价格体系市场化改革的进程正式启动，在以国家计划定价为主的同时，增加了市场调节的因素。相应的，原来单一的指令性价格开始逐步向指令性价格与非指令性价格并存的双轨制价格体制转变。

1986年，国家又对上述定价制度进行改进，其具体办法是将各种加价按照统配矿计划销售平均分摊，每吨原煤加价2.9元，褐煤5.8元，块煤4.4元。

1987年，国家又把全国平均加价的办法改为分区核定加价，即在1985年国家计划价格的基础上，华北地区和中南地区均加价11%，东北地区加价14%，华东地区12%，西南地区13%，西北地区8%。

到1992年7月，全国已形成多种煤炭价格体系，其中包括：①指令性价格。②指导性价格。③超包干基数加价50%。④超递增计划加价100%。⑤地方煤出省每吨加价20元。⑥电煤、钢煤定向补贴价。⑦生活用煤补贴价。⑧保化肥出省煤加价30%。⑨完全由市场供求双方自由协商定价。至此，煤炭产品定价机制形成了指令性价格、指导性价格与市场价格三价并存的格局，而且由国家定价的煤炭所占的比重由1978年的58.9%下降到40.1%（见图4-1）。这种三重定价体制，较改革前高度集中的计划统一定价制度来说，其对市场的敏感度和适应性明显得到加强，改善和提高了煤炭资源配置效率。但与此同时其所带来的弊端是：①由于同一种产品实行计划内外定价方式和运行规则，加之流通环节过多，导致煤炭价格十分混乱，产生了一系列矛盾和冲突，加大了煤炭市场交易的成本。②多重价格机制还引发了煤炭市场的不平等竞争，国家指令性定价煤炭所占比重大的国有煤炭企业特别是中央财政煤炭企业在市场竞争中处于不利地位，而乡镇煤矿基本没有指令性定价，处于有利地位。③多重价格机制，特别是市场价格与计划价格高到2～3倍的“剪刀差”，还极易引发各种腐败行为和“寻租”活动，扰乱正常的市场流通秩序，加重用户负担。显然，无论是从效率的角度还是从社会公平的角度看，这种煤炭价格体制仍需加以改进和完善。

1992年我国提出建立社会主义市场经济体制后，对煤炭定价制度做出了“三年放开煤价，三年抽回补贴”的重大决策，决定从1993年起放开国有重点煤矿的指令性煤价，并借鉴其他行业价格体制渐进式改革的经验，对煤炭亏损补贴采取分步取消、逐步过渡的策略。1993年1月，国家率先放开了东北地区1.6亿吨统配煤价格，实行市场调节。稍后，华北地区和湖南省国有重点煤矿的指令性价格以及其他地区的指令性洗精煤价格相继被放开。此外，地方煤矿上调的指令性经济煤，在取消补贴后也随行就市。到1993年年底，实行市场定价的煤炭和乡镇煤矿直接进入市场的煤炭总量已达到全国煤炭总量的65%左右。

图4-1　国家计划定价的煤炭所占比重的变化状况

1994年7月，国家又取消了统一的煤炭计划价格，除电力煤实行政府指导定价外，炼焦用煤、建材用煤和化工用煤等电煤以外的煤炭价格全部放开，由煤炭生产企业根据市场的需求状况自主销售、自主定价。至此，中国已基本废除了煤炭价格的计划定价体制，进入市场调节体制。但是，国家在放开煤价的同时，也为电煤留下了一条计划的尾巴，规定在每年煤炭订货会上交易的国家计划内的重点煤炭合同，仍由国家计委确定指导价，然后由供需双方企业协商，政府出面协调。尽管在2001年以后，国家取消了政府指导价，改成由政府协调下的企业协商，但由于中国电力当时正处在改革的敏感时期，为保证电力改革的平稳过渡，政府实际上仍对电煤实行指导定价。2002年1月1日开始取消电煤指导价政策，煤炭产品完全实行市场调节。

然而，由于政策设计上对放开电煤价格考虑不周全，煤电产业链上下游体制改革的不配套、不协调，加上电力体制改革相对滞后，电力价格还一直处于政府管制之下，因而使得放开电煤价格的改革变成了一锅“夹生饭”，电煤价格不顺的问题仍然存在。尽管政府出面组织了煤炭行业订货会，但其实际效果却难以如意。在2003年以前，煤炭产量过剩，行情低迷，电力部门宁愿通过市场而不是订货会来采购其动力用煤，因而在年度订货上与煤炭生产企业签约量很低。反之，进入2003年以来，全社会煤炭需求旺盛，煤炭资源偏紧。在这种背景下，在2003年度煤炭订货会议上，煤炭与电力两个行业由于电煤价格谈不拢，约1.5亿吨电煤合同没有签订。^[2]尽管2003年4月国家有关部门出面对电煤价格进行干预，但仍有部分电煤购销合同没有签订。

为缓解煤电双方的矛盾，国家不得不对电价进行调整。虽然这种调整对缓和煤炭部门和电力部门双方的矛盾起到了一定作用。但每次调价后双方的价格分歧依然存在，煤电双方均不满意。煤炭企业认为，既然价格早已宣布放开，煤价就应按市场需求运作，而不应由人为的行政计划来限定，况且电力企业效益显著高于煤炭企业，有足够的实力来承受市场煤，按市场价格提供电煤理所当然。此外，煤炭企业还认为，电煤卖家成千上万，处于一种高度分散的卖方完全竞争状态，而买家——电力行业虽然组建了5个发电集团，但这些集团的电煤采购合同仍然由中能电力工业燃料公司统一审核、协调价格、统一盖章，在煤炭采购上仍然存在着垄断势力。而电力企业却认为，国家对电价实施管制价格，而煤炭是电力的主要生产原料，如果只对产出品实行限价而不对购进品实行限价，这种做法显失公平，且企业也难以承受。由于电力和煤炭部门对电煤价格的分歧较大，2004年度的煤炭订货会签订合同的电煤只占电力部门需求量的30%，结果造成2004年以来电力部门煤炭库存下降到改革开放26年来的最低点，部分电厂由于合同内电煤不足又不愿采购市场高价煤而停止部分发电机组运行，并已危及全国电力安全供给。在这种背景下，国家发展与改革委员会只好重新启动干预机制，对部分地区的电煤价格规定8%的上浮界线。但煤电双方“顶牛”的局面直到2005年全国重点煤炭产运需衔接会议召开前夕仍然没有找到有效的解决方法。可见，煤炭价格体系特别是电煤的价格体系还远远没有调整到位。

3.投资体制改革

同其他重工业部门一样，煤炭工业基本建设投资也具有投资大、回收期长的特点。在传统计划经济时期的很长一段时间内，国家对煤炭工业实行的是高度集中的投资管理体制。国家按照煤炭建设规划和年度建设计划，核拨资金。项目国家定，亏损国家补；建设单位按照国家计划，无偿使用资金，既不承担投资责任，也无须承担投资风险。这种投资体制，投资主体单一、运行机制僵化、投资不足和投资浪费并存，效率极为低下，难以满足国民经济发展对煤炭的需求，造成了煤炭产品长期以来一直严重短缺。改革开放后，煤炭投资体制的市场化改革开始启动，一方面，对国家投资部分进行改革，改变资金无偿使用的状况，以提高其使用效率；另一方面，提出“两条腿走路”和投资多元化的发展方针，以充分调动地方和乡镇的积极性，增强煤炭行业的供给能力。从1985年开始，国家投资的煤炭基建由原来的财政拨款改为银行贷款，煤炭基建投资由煤炭部或国家能源投资公司统贷统还。但是，由于没有建立起投资的自我约束机制，企业还贷意识不强，还贷能力低。1985～1993年，国有重点煤矿基建累计本息高达665.8亿元。到1993年年底，国有重点煤矿各种债务负担854.2亿元，其中长期负债428亿元，流动负债426.2亿元，许多建设项目的资产负债率高达90%，接近资不抵债和破产的边缘。可见，统贷统还下的“拨改贷”不但没有建立起资金有偿使用的机制，反而使煤炭企业背上了沉重的债务负担。显然，这一举措的实际效果并不理想。1994年，国家开发银行成立和能源投资公司被撤销后，煤炭行业的基建投资政策也进行了相应的调整。国有煤炭企业基建项目经开发银行评估审核后由煤炭企业直接与国家建设银行、开发银行签订贷款合同，当年的贷款利息用当年的基建投资偿还，挤占投资规模。这种新机制使国有煤炭企业还贷意识有所加强，资金使用效率有所提高。1995年，原煤炭部印发了《关于煤炭工业基本建设改革的若干意见》，要求煤炭投资体制改革应结合煤炭行业的实际，按照国家深化投资体制改革的要求，重点围绕实行资本金制度、项目法人制度等方面展开。为了推广这一制度，1996年，原煤炭部选择了平朔安家岭露天矿、盘江局金佳矿、响水矿、淮南局张集矿4个大型煤矿作为试点，将权力全部下放给项目法人，由项目法人自主决策，走边产边建、高产高效、滚动发展的路子。

与此同时，为了调动各种投资主体投资煤炭行业的积极性，尽快扭转长期以来煤炭短缺的局面，国家对煤炭行业实行“国家、集体、个人”一起上、“有水快流”和“大、中、小并举”的方针，以便拓宽投资渠道，调动民间投资煤炭的积极性，增加煤炭行业的投资来源。1983年，国家出台了加快发展小煤矿的8项措施，其主要内容是：提倡采取多种形式推动群众办矿，鼓励各行各业办矿，允许群众集资办矿；要求各省（区、市）煤炭主管部门、矿务局和地质部门，本着统筹规划、合理利用的原则，积极为群众办矿提供煤炭资源；各级政府、各国营企业，要在办矿资金、物资、技术和减免税收等方面，积极扶持群众办矿。1984年，原煤炭部先后印发了《关于进一步放宽政策，放手发展地方煤矿的通知》和《关于积极支持群众办矿的通知》，要求在资源利用、办矿体制、供运销、劳动工资等方面进一步放宽政策。在随后向社会主义市场经济转型过程中，国家对“中央地方一起上，大中小煤矿并举”发展煤炭工业的方针进行了一些改进，在煤炭发展规划中开始引导乡镇煤矿产量有序增长。1995年，国务院颁布《煤炭生产许可证管理办法》和《乡镇煤矿管理条例》两个行政性法规。1996年，国家又颁布了《煤炭法》，进一步扶持、改造、整顿、联合、提高乡镇和私营煤矿，使之在法制化轨道上健康发展。

此外，煤炭工业还通过外国政府贷款、国际金融组织贷款、商业信贷和外商直接投资等方式大力引进外资。

在上述的投资改革措施的推动下，煤炭工业投资来源增多，投资渠道随之大为拓宽，民间投资所占比例明显上升，国家投资相对份额下降。据统计，1985～1996年，煤炭行业的基本建设投资从61.14亿元增长到181.24亿元，增长了近2倍，而其中国家投资所占的比重从61.1%下降到18.7%。投资来源和主体的多元化在推动中国煤炭产量快速增长的同时也使煤炭生产的所有制结构随之趋于多元化。1985～1996年，国家统配煤矿在煤炭总产量中的比重从46.6%下降到39.1%，地方国有煤矿的比重从26.1%下降到16.25%，乡镇煤矿所占比重从29.3%上升到44.7%。在产煤大省山西，短短10年的时间里，境内的煤矿数量迅速增长到10000多家。但是，1997～2001年期间国家对煤炭行业连续多年实行“控制总量，关井压产”政策，大量乡镇小煤矿被关闭，国有重点产量比重再度快速提升，2000年以来已经基本占据着全国煤炭产量的半壁江山，而乡镇煤矿产量所占的比重较高峰时期则出现了较大幅度的下降。

4．国有煤炭企业改革

企业是市场经济的微观基础，也是产业市场化改革的微观基础。煤炭行业的市场化改革能否得以展开并深入进行下去的前提和基础是，首先必须看煤炭企业是否成为自主经营、自负盈亏、自我约束的法人实体和市场主体。因此，脱离煤炭企业的改革，整个煤炭行业的市场化改革就会成为无源之水、无本之木，就会失去根基而难以持续下去。在传统计划经济体制下，作为中国煤炭工业骨干的国有煤炭企业特别是国有重点煤炭企业，长期以来处于国家的严格管制之下，只能是以国家生产车间的形式而非独立法人实体的形式存在，缺乏经营自主权，更谈不上建立起有效的公司治理结构。

为了有计划地对国有煤炭企业进行规范的公司制改造，构建与市场经济体制相适应的现代煤炭企业，原煤炭部从1996年开始，在对原94户国有重点煤炭企业进行分析、评估的基础上，根据“分类指导，级差调节，资产管理，法律规范，综合调控”的原则，把其分为较好、较差、很差三类。对于生产经营状况较好、实力较强、资产负债率接近合理水平较好的30户，如兖州、平顶山、大屯、盘江等，先行进行公司制改造，建立现代企业制度。以其中实力强、条件好的为核心，组建跨地区、跨行业、面向国内外市场的高效率、高效益、高技术的企业集团，使其成为煤炭工业的支柱。对于资源、效益较差，资产负债率偏高的30户国有重点煤炭企业，在抓好结构调整、增资减债、转化经营机制、强化内部管理、提高经济效益的基础上，进行公司制改造，建立现代企业制度。对于资源枯竭、亏损严重的30户很差的国有重点煤炭企业，结合关闭破产，使一部分退出市场，同时对其中的有效资产实行结构调整和资产重组，建立股份合作制企业或股份制企业等。到目前为止，原中央下放地方管理的94户国有重点煤炭企业，除10户企业由于资源枯竭已实施整体破产外，已有66户大型骨干企业基本完成了公司制改造，占总数的78.6%；列入全国520户重点企业的34户煤炭企业中，已有32户完成改制，约占94%。

此外，一些具备条件的国有煤炭企业实行了股份制改造，其中部分具备条件的还实现了规范上市，向社会公开发行股票，通过资本市场进行直接融资。1997年，内蒙伊煤B股和河南郑州煤电率先实现上市，融资近10亿元。1998年，山东兖州矿业（集团）有限责任公司控股的“兖州煤业”在纽约、香港、上海三地成功上市，募集资金24亿元。此后，郑州煤炭工业（集团）有限责任公司、邢台矿业（集团）有限责任公司、西山煤电（集团）有限责任公司、大屯煤电（集团）有限责任公司、伊敏煤电公司、神火集团、盘江煤电（集团）有限责任公司、太原煤气化公司、兰花集团、通宝集团、煤航集团等国有煤炭企业陆续实现了A股上市（见表4-1）。迄今为止，全国已有15户煤炭企业实现了股票上市，筹集资金130亿多元。

表4-1　煤炭上市企业及其股市融资状况

注：①以上资料中股本情况截至2003年6月30日为止。

②“数码测绘”的前身“百隆股份”属于历史遗留问题。“煤航集团”收购前的融资情况未纳入统计范围。

③港币、美元在总数统计中按当时汇率统一换算为人民币。

资料来源：《中国证券报》（1997～2003）。