各国电力工业市场化改革的启示

二、各国电力工业市场化改革的启示

第一，电力体制改革应结合各国政治经济的实际情况和电力市场发展水平确定改革目标，没有唯一正确的模式与方案。

从各国电力市场和电力体制改革可以看出，电力体制改革有不同的模式和不同的目标。坚持以公有制为主体，强调国家宏观控制的国家，如挪威，改革的目标不是私有化和结构分拆，而在于电力工业结构调整与竞争机制的引进。不同发展阶段的电力市场，改革的焦点和首要目标也是不同的。成熟的发达国家电力市场，其标志是电价水平一般反映了成本水平和投资回报率，用户有较高的电价承受能力，用电需求稳定而有限增长。在这种情况下，电力体制改革的首要目标是降低电价、提高效率，为客户提供更多更好的选择，其系统的安全性和可靠性以及充足的发电容量和对投资者的吸引则是次要目标。

对于发展中国家的电力市场，电力短缺是主要矛盾，其标志是电力建设和容量扩充的资本需求很大，电价交叉补贴较为普遍，用户对电价上调的承受能力有限；在这种情况下，电力体制改革的首要目标是吸引电力投资，扩充发电容量，扩建并提升电网设施，维护系统的安全和可靠；而降低电价、提高效率和为客户提供优质服务与选择则是次要目标。

第二，电力体制改革要实现多重目标的平衡，改革的总体规划与方案设计至关重要。电力体制改革、建立竞争性的电力市场需要满足多重目标，这些目标包括：①用户希望获得低电价、高质量、安全稳定的供电服务；②电力公司及其所有者希望企业快速发展，技术不断更新，得到较高的投资回报；③政府希望国家的能源政策得到贯彻实施，电力市场的发展与经济发展水平相适应，并且希望在改革的过程中保持社会的稳定；④环境保护部门与组织希望电力市场的改革政策有利于清洁能源和可再生能源的使用，以降低污染；⑤政府的电力监管部门希望通过电力市场竞争机制实现资源的最优配置，通过监管保证市场的公平与规范。

综观世界各国电力体制改革的实践经验，电力工业市场化改革的规划和设计要点有：首先，电力立法必须先行。《电力法》的修订是电力体制改革的前提与保障。其次，厂、网分开，竞价上网只是电力体制改革的第一步。竞价上网的成功取决于批发市场的定价机制，包括现货交易价格和期货市场价格的规则、电量价格与容量价格、通信信息技术与结算系统、输电网络的开放准入与公正收费。

第三，独立公正的电力市场监管机构与公开透明的监管法规是竞争性电力市场成功的保障。一般由电力市场监管委员会行使监管产业政策执行和核定价格形成机制等政府职能。

长期以来，政企高度合一是我国电力体制的基本特点和主要弊端。近年来，随着市场取向改革的不断深入，相继对电力工业的政企关系从根本上进行了重大调整，在体制上实现了政企分离。如何在政企分离的基础上重塑政府的管制结构和管制职能是电力工业管制改革不可回避的课题。国际电力工业的改革经验说明，有效的政企分离不仅要求把政府职能从企业中剥离出去，而且要求政府职能的进一步分离，主要是政府作为电力工业管制者的政策制定和调控两个职能的分离。现行的政府管制体制对政策制定和调控两个职能几乎不加区分，其实两者之间有着明显的区别，前者是制定规章，后者则是确保产业内的所有企业遵守这些规章，或者说是对所订政策的执行和运用。从体制上看，成立独立的调控机构，既独立于政策制定部门也独立于产业内的企业，是电力工业管制体制必须坚持的基本结构。

第四，电价核定的基本原则要遵循客观规律，与改革的目标相一致。科学合理的电价核定机制对电力市场长远、稳定、健康发展至关重要，各国电价市场化遵循的基本原则，一是成本补偿原则，电价能够补偿合理的成本支出；二是合理报酬原则，电价能够让投资者有合理回报；三是公平负担原则，用户负担的应是成本加利润，取消不合理的交叉补贴。电价市场化并不能改变上述原则，而是在市场竞争机制下更好地运用上述原则提高效率，降低成本。

第五，坚持“厂网分离”的改革方向，构建发电环节的竞争格局。为了解决国家电力公司厂网不分的垂直一体化垄断状态，中国的电力改革以“纵向分切”的方式，将国家电力公司管理的电力资产按照发电和电网两类业务进行划分，实现“厂网分离”。发电环节按照现代企业制度要求，将国家电力公司管理的发电资产直接重组为规模大致相当的5个全国性的独立发电公司，逐步实行“竞价上网”，开展公平竞争。英国的经验告诉我们，在发电主体多元化以后，必须改革僵化的、以发电企业个别生产成本为基础确定电价的价格体制，才能在发电环节形成有效竞争的格局。

第六，允许电力用户自由选择发电商，开放配电环节的竞争。与配电环节放松管制并引入竞争机制的国际经验不同，中国电力工业配电环节的区域垄断继续由法律予以维持。1996年颁布的《电力法》规定，供电企业只能在批准的供电营业区内向用户供电，一个供电营业区内只设立一个供电营业机构。其结果是，无论用电量大小，电力用户都没有自行选择供电商的权利。取消发电企业向用户直接售电的限制，允许电力用户选择供电单位，改变电网企业独家购买电力的格局，是我国电力工业下一步改革不可回避的课题。目前，随着技术进步，小型企业和热电联产企业呈现出竞争力增强的态势。从英国的经验看，供电体制改革的目标应该是所有的用户都可自由选择发电商，但可以采取根据用电负荷从大到小的顺序递次开放。在近期，我国可以通过继续允许大宗电力用户建立自用电站或向发电企业直接购买电力的方式，来增加电力用户的选择性和配电环节的竞争性。

第七，对电网运营者滥用垄断地位的加以严格管制。电力工业高压输电、配电环节由国家电力公司垄断，电网互联和商业化运营的体制障碍仍未消除。防止电网运营者滥用垄断地位，保护发电厂商和电力用户利益，是确保电力体制有效运转不可或缺的组成部分，也是电监会的重要职能。确定合理的输电费用是电网管制的重点。在竞争性市场中，市场机制会自动地形成合理成本并使资费向成本靠拢。但是，电网运营企业处于垄断的市场结构中，市场机制在确定合理的资费水平方面无能为力，必须借助于管制来决定网络使用费。英国的经验说明，费率水平既要防止电网运营者攫取垄断租金，又要保证其在弥补资本成本和运营成本的基础上获得适当利润，以鼓励电网的充分使用和网络运营者的继续投资。