分析思路与理论框架

二、分析思路与理论框架

关于地方经济和财政发展问题，国内学术界尚未提出一个明确的综合分析框架。目前对国内省、县和乡镇财政的运行，一些学者主要从财政收入和支出不均衡的角度来分析(黄佩华，1999;樊丽明、李齐云等，2001;贾康等，2004;阎坤，2006)，力图从财政体制、财政分权制度、地方经济结构等方面来揭示地方财政困难的原因。在国外，20世纪70年代中期以后，一些美国学者才开始研究美国地方财政特别是中心城市的财政问题，最初也是从地方经济发展、财政制度安排等方面分别进行研究(Nathan和Adams，1976; Cuciti，1978; Clark和Ferguson，1983; Dearborn，1988)。1982年，Bradbury最先提出了地方财政困难的概念，认为地方财政困难主要是指一个地方的居民“在一个合理的(税收)贡献水平下而不能获得一个合理的服务水平”的状况，由此开启了一条将地方财政收入与服务支出联系起来综合考察地方财政运行的研究思路。1991年，Helen F.Ladd和John Yinger按这一思路建立了一个分析模型，对美国70个中心城市的财政运行状况进行了分析。这也是目前可以借鉴的综合分析模型。我们主要在这一模型的基础上，根据目前我国县级财政和“省管县”财政改革的实际情况进行改造，由此来建立县(市)财政和经济发展的理论分析框架。

根据地方公共经济理论，一级地方财政(如县级财政)总是在一定的地方社会经济环境、一定的财政制度安排下运行的。地方财政运行和地方环境、财政制度三者之间的关系可用图1.1表示。也就是说，一级地方财政的运行和发展，一方面取决于本地的环境状况(即社会经济基础，具体包括社会环境、自然条件和经济发展水平);另一方面也取决于地方关于财政收支安排的制度规范(包括地方财政层级设置和每级财政的收入与支出责任的划分情况、各级财政之间的转移支付制度等)。反过来，地方财政的运行和发展状况又将对地方环境的改善情况产生直接影响，并对地方财政制度的调整和完善产生压力。

图1.1　地方环境、财政制度与财政运行

一般来看，一个地区的社会经济和自然环境是影响该地区的政府行为、财政运行与发展的基本因素。因为地方环境如人口规模和地域大小、人均收入、就业增长和产业结构等，直接影响本地的财政收入规模和支出需求的大小，例如:本地经济发展越缓慢、就业增长越乏力、居民收入越低，对地方财政收入的贡献就越小;本地社会环境越差、自然条件越恶劣，居民对公共服务的需求就越大，从而政府提供服务的成本就越大。同时，该地区的财政运行也受到所在地区的财政制度安排的影响，因为若地区范围内的财政层级多，在一定的收入格局下本级财政可获得的收入份额就可能少;而地区对本级财政收入和支出的规定在客观上限制了本级财政的规模大小;同样，地区转移支付制度又影响本级财政的收支对比情况。所以，在地方财政制度不变的情况下，一级地方财政的运行与发展主要依赖地方环境的变化;而在本地环境无重大变化，特别是环境较差、经济发展落后、本地财力弱和本地政府信心不足的情况下，进行地方财政制度改革、增加该级政府的财力往往是激励信心、打破发展困境的一种较好的方法。而当本地公共服务提供增加、环境改善和经济加速时，本级财政状况将随之改善，于是本地经济与财政发展进入相互支持、相互促进的良性循环轨道。当前的省管县财政改革正属于这种县(市)发展导向性质的地方财政制度改革。

显然，为了分析省管县财政改革后县(市)经济发展和财政运行的情况，我们只需建立县域环境变量、地方财政制度变量和县级财政运行变量这三者的关系式。沿着Heien F.Ladd和John Yinger的研究思路，我们引入“经济健康”和“财政健康”这两个关键概念，以此作为反映县域环境(县域环境中最重要的是县域经济发展情况)和县级财政运行状况的变量指标;并考虑将省对县级财政的收入和支出规定作为地方财政制度的变量指标。据此建立分析框架。

(一)经济健康

经济健康变量主要反映地方县(市)经济发展的基本水平与活力状况。经济健康可用地方就业率、工资水平、企业增加值、失业率和居民收入等指标来衡量(Garn和Ledebur，1980; Burchell等，1984)。Ladd和Yinger在他们1989年对70个美国主要城市的分析中，将私人部门的就业率(私人部门的就业人数/城市总人口)作为城市经济健康的指标——他们认为，私人部门的就业增长是地方(市场)经济发展的主要表现。

就我国县域经济发展的情况看，我们可用居民人均收入、就业率和产业结构来表示县域经济健康状况。因为县(市)就业率(全社会从业人数与居民总人口之比)主要从居民参与角度反映县域经济的活力;产业结构主要从结构优化角度来反映县域经济调整和发展的状况;居民人均收入则反映县域经济发展的基本水平，同时，借助它对财政收入的影响可将县(市)经济健康与财政健康相联系。

(二)财政健康

财政健康变量主要反映县(市)财政运行——即财政收入与支出之间的总体平衡状况。由于县(市)每年的实际财政收入和支出总是平衡的，故不能采用实际财政收入和支出来表示财政健康。沿用Ladd和Yinger的分析，可以运用“合理的支出需要”与“合理的财政收入”的平衡关系来表示县(市)财政健康，并且应在“合理的支出需要”与“合理的财政收入”中引入地方环境和财政制度这些变量。因此，我们将县(市)财政健康定义为财政收入能力(表示合理的财政收入)与提供一定质量和数量的公共服务支出需要(表示合理的支出需要)之差同财政收入能力的比值(百分比值)。即:

FH=(RC－q·SN)/RC=1－q·SN/RC　　　　　　　　(1.1)

式中，FH为财政健康; RC为财政收入能力; SN为服务支出需要; q表示基准服务质量。由(1.1)式可见，财政健康指标FH是一个指数，它表明一个县(市)政府在某一年度用其收入满足一定支出需要的财政能力大小(充裕还是短缺，按其能力的百分比来表示)。例如，若FH= 2%(或0.02)，则说明该县(市)在满足支出需要后，还有2%的能力剩余;反之，若FH=－2%(或－0.02)，就说明该县(市)财政能力不足，只有获得2%的外来资助才能满足本地公共服务的支出需要。

为了反映地方环境因素和财政制度的作用和影响，我们在财政收入能力(RC)和服务支出需要(SN)变量中引入地方环境变量和财政制度变量。

首先，我们用人均收入Y与财政负担率K的乘积来表示一个县(市)的财政收入能力RC。即:

RC=K·Y　　　　　　　　　　　　　(1.2)

其中，人均收入Y反映地方经济发展对县(市)财政收入能力的影响，财政负担率K反映地方财政制度对县(市)财政收入能力的影响。显然，财政收入能力就是指一个县(市)政府在一个年度内，根据制度规定的财政负担率或税收比重(按人均收入的百分比来表示)，可能从本地居民那里合理取得的收入大小。县(市)的经济发展越快、人均收入越高，财政收入能力(以下简称财政能力)就越大;而调整财政制度如提高财政负担率，会使财政能力变强。

其次，我们用财政支出责任SR _i与公共服务成本CI _i的乘积来表示一个县(市)的服务支出需要SN。考虑到我国县(市)提供公共服务的具体情况，我们将县(市)的公共服务按性质分为三类(第1类:农村公共服务，包括农林、水利和气象服务;第2类:基本公共服务，包括教育、科技、卫生和社会保障服务等;第3类:一般管理服务，包括行政管理和公检法服务)。于是有:

SN=∑(SR _i·CI _i) i= 1，2，3　　　　　(1.3)

或SN= SR₁·CI₁+ SR₂·CI₂+ SR₃·CI₃

服务支出需要SN可看做一种加权成本(支出)，其权重就是各类公共服务的支出责任SR _i(按人均支出来表示)，它反映地方财政制度对县(市)政府提供公共服务的数量要求，也反映地方财政制度对县(市)财政支出需要的影响;提供一个单位的各类公共服务的支出成本C_i(CI _i是C_i的指数形式)主要反映本地环境因素对服务支出需要的影响。

根据已有的研究，地方公共服务的提供成本主要受投入品(如人力和物资设备等)价格和人口、就业等因素的影响。假如我们用I表示投入价格指数，用φ(X_1i，…，X_mi)表示各种环境因素对各类服务成本的影响，同时考虑公共服务提供的技术特点以及投入价格对公共服务成本的乘数效应(Yinger，1986)、环境因素对公共服务成本的指数影响(Helen F.Ladd和John Yinger，1991)，那么，第i类公共服务每单位的提供成本C_i可表示为(式中a₁，a₂，…，a_m为参数):

C_i= I_i·φ(X_1i，…，X_mi)= I_i·(X_1i)^a1·(X_2i)^a2…(X_mi)^am　　　　　(1.4)

通过(1.4)式求出CI _i就可得到指数化(将C_i除以所有县市提供成本的平均值AC _i)的服务成本。

另外注意到，公共服务支出不仅与数量相关而且也与质量相关，基准服务质量q就是基准年N个县(市)政府公共服务提供的平均质量指标——我们将它作为其他各年县(市)政府应提供的公共服务的基本质量要求。基准服务质量可表示如下:

q= N/∑(SN _i/RC _i)　　　i= 1，2，3　　　　　(1.5)

这样定义的q还有一个重要作用，就是它使得基准年N个县(市)的财政健康指数的平均值为零(以此作为判断其他年财政健康状况的基准)，这样，其他各年财政健康指数的平均值就直接表示县(市)财政运行在总体上的相对改善情况(+值表示改善，－值表示变差)。

综合以上，将(1.2)式和(1.3)式代入(1.1)式，得到:

FH=(RC－q·SN)/RC×100%

=［K·Y－q·∑(SR _i·CI _i)］/(K·Y)×100% i= 1，2，3　　　　　(1.6)

(1.6)式作为分析县(市)财政运行状况的基本模型，既反映县(市)财政能力与支出需要的平衡即财政健康状况，又反映县(市)环境变量和财政制度变量的综合作用和影响。

(三)标准财政健康与实际财政健康

为了单独分析省管县财政改革后县(市)环境变化对县(市)财政运行的影响，我们可以先在假设“制度不变”(将改革后各年的县级财政负担率和支出责任固定在改革前基准年的水平)的条件下，来考察县(市)财政健康指标的变化情况，由此可以判断省管县财政改革后县(市)的社会经济发展是否有利于县(市)财政的健康运行。然后，撤销“制度不变”的假设，来综合分析省管县财政改革后县(市)环境和地方财政制度都变化的情况下的县(市)财政健康指标，揭示省管县财政改革的总体成效。我们将这两种情况下的财政健康分别称做标准财政健康和实际财政健康。

1.标准财政健康(FH₁)

标准财政健康是“制度不变”情况下的财政健康指数，也就是使各县(市)在开展省管县财政改革后各年的财政负担率和支出责任固定不变，统一保持和改革前某一年度(基准年)相同时，所计算的财政健康指数。标准的含义是指有关县(市)财政收入和支出的制度规范等，统一按基准年的标准保持恒定。标准财政健康可用标准财政能力RC₁与标准支出需要SN₁以及q₁来表示。

FH₁=(RC₁－q₁·SN₁)/RC₁×100%

=［K₁·Y－q₁·∑(SR _i1·CI _i)］/(K₁·Y)×100%　　　　(1.7)

K₁是基准年各县(市)财政负担率的平均值; SR _i1是基准年i类公共服务全省统一的支出责任(作为各县市提供公共服务的统一或均等化的标准，按人均支出来计算); q₁是按标准财政能力RC₁和标准支出需要SN₁计算的基准服务质量。可见，标准财政健康(指数)表示一个县(市)按固定或标准收入规则取得财政收入的能力与向本地居民提供标准公共服务所需的财政支出之间的平衡情况;由于假定制度规则不变，标准财政健康本质上反映了县(市)财政运行和发展的经济基础与社会环境是否得到了改善。

2.实际财政健康(FH₂)

实际财政健康是放松“制度不变”这一条件限制，让县(市)的财政负担率和支出责任根据改革后各年的实际情况调整变化，以此来计算的财政健康指数。实际财政健康全面反映社会经济环境变化和制度改革的影响。

FH₂=(RC₂－q₂·SN₂)/RC₂×100%

=［K₂·Y－q₂·∑(SR _i2·CI _i)］/(K₂·Y)×100%　　　　(1.8)

(1.8)式中，K₂为各年县(市)财政负担率的平均值(等于县(市)包括转移支付在内的全部财政收入的人均值与县(市)人均收入之比的平均数，用它表示全省一致的县(市)财政的收入标准)。SR _i2为各年各类公共服务县(市)实际承担的支出责任，它用全省人均支出与县(市)实际负担的支出比例(县级财政支出占全省各级财政总支出的百分比)之积来表示。q₂是按实际财政能力RC₂和实际支出需要SN₂计算的基准服务质量。

实际财政健康反映了一个县(市)由于制度调整和环境变化的影响，按县(市)财政平均收入水平和本地经济发展水平取得收入的能力与根据本地环境提供具有基准质量和平均支出水平的公共服务之间的平衡状况。一个县(市)某年的实际财政健康指数大于0，意味着它有满足平均支出需要的财政能力;若其实际财政健康指数大于基准年的值，意味着它的财政健康状况得到了进一步改善。