当前我国旅游业发展中“不合作”现象透视

二、当前我国旅游业发展中“不合作”现象透视

1.我国旅游业发展中存在着“不合作”现象

在不同区域范围内，不同地区之间如何达成有效的旅游合作，一直是我国区域旅游业发展中面对的一道难题。在区域旅游合作快速发展的浪潮中，很多旅游区域内还存在着诸如争夺同一旅游客源市场或争夺景区、景点开发权;同一级或不同级相邻地方政府动用经济或行政手段限制旅游要素流动，人为地分割旅游市场等现象。这种现象的存在，即使在短期内给当地政府带来了一定的好处和利益(如就业量的增加等)，但它严重损害了区域旅游的整体性，分割了旅游市场，弱化了区域旅游的区位优势和资源优势，削弱了区域旅游的整体竞争力。这种存在于同一旅游区域中的两个(或多个)同一级或不同级的相邻的地方政府，依托其行政区划所管辖区域的旅游资源，独自发展自己的旅游业，而不是就资源、资金、技术、交通、人才和信息等旅游生产要素与邻近或不相邻行政区域进行合作，共同营造“大区域、大发展”的旅游市场的现象，笔者将之界定为区域旅游不合作。如长江三峡旅游区域内重庆和宜昌的不合作，黄山旅游区域内徽州、黄山等的不合作，大别山旅游区域不合作等就是典型的区域旅游不合作现象。

(1)长江三峡旅游区域

长江三峡，作为世界最大的峡谷之一，西起重庆奉节，东至湖北宜昌，全长193公里，是瞿塘峡、巫峡、西陵峡的总称。它以壮丽河山的天然胜景闻名中外，是我国最重要的入境旅游目的地之一，也是我国吸引入境游客、参与国际市场竞争的拳头产品。长江三峡景区地跨重庆市和湖北宜昌两地，历年来，为了发展各自的旅游业，两地政府都打着长江“三峡”的牌子进行经营，尤其是新三峡形成之后，重庆和宜昌各自精心包装自己的旅游新产品并暗自较劲。重庆利用其直辖市的地位，把长江三峡作为重庆旅游的三大“精品”之一，在为五个传统景区提档升级的基础上，推出五个新的景点，同时还推出了新三峡环湖游。而宜昌则围绕三峡大坝、葛洲坝、西陵峡、神农架、神农溪，大力开发三峡及与之相关的旅游产品，推出了高峡平湖、两坝一峡游和环坝双神游等三条旅游精品线路，以期进一步扩大其在三峡客源市场上的占有份额。即使打的都是三峡旅游的牌子，但却多是介绍自己那部分产品。这样一来，三峡旅游景区在客观上处于各自为政的状态，并由此导致了旅游资源分散、旅游市场分割、产业结构雷同的局面，严重损害了三峡旅游资源的完整性和统一性，严重损伤了三峡旅游的整体形象。

(2)黄山旅游区域

原徽州地区是世界闻名的风景旅游胜地，在其长达900年的历史发展中，已经形成了独具特色的完整而系统的区域文化，它也是中国三大地方文化代表之一(藏文化、敦煌文化、徽文化)。原徽州包括三个地区:江西的婺源及邻近的古村落、黄山一带的风景区和以黟县为重心的古村落(其中西递和宏村为“世界文化遗产”)。至今，三个地区已经成为旅游胜地，其中，黄山最为闻名。

20世纪80年代，为了创黄山牌子，撤销徽州地区，改名为“黄山市”，而将黄山市政府驻地从黄山脚下的甘棠镇改到远离黄山79公里的屯溪;将历史文化名城歙县一分为二，划出七个乡镇，成立了县级徽州区;将徽州文化的发源地和主要组成部分绩溪县划到宣城地区……从而演变成为“黄山景区”、“黄山区”、“黄山市”三个名称。而原徽州地区如古村落以及江西省的婺源等地，为了发展自己的旅游业，纷纷打着“黄山”的牌子进行经营，但在实际的经营过程中，它们主要还是以自己的旅游文化——徽州文化为主要旅游产品。这样就形成了独自经营、各自为政的格局，以致出现了“皖南处处皆黄山”、黄山地名混乱的尴尬局面。这与调整行政区划，树立、宣传大黄山牌子的构建背道而驰，分割了旅游资源、旅游市场，损害了“黄山”旅游品牌的整体性、真实性，同时也弱化了徽州文化的吸引力。

(3)大别山旅游区域

大别山横卧中原，北起安徽省，南至湖北省，涉及六个地市37个县市，黄冈市红安、麻城、罗田、英山、浠水、蕲春、黄梅等县市均属大别山区。号称“中原第一峰”的大别山主峰，海拔1729米，位于黄冈市东北角。长期以来，黄冈市大别山丰富的旅游资源养在深闺人未识，近年来，安徽以及湖北省邻近大别山的各级政府部门都把旅游业作为支柱产业和新的经济增长点来培植和发展，打造“大别山旅游品牌”，并创建了大别山生态旅游区。但是，由于隶属不同行政区划，因而受到行政区域的限制，大别山旅游整体发展缺乏合理的规划与开发，客源市场处于分割的状态。这不仅严重阻碍了旅游资源的优化组合，影响了大别山旅游形象的树立，阻碍了大别山国内外旅游客源市场的开拓，同时，也延缓了湖北省乃至华中地区富有特色的高质量旅游带的形成。

纵观以上三个案例可以发现，我国区域旅游不合作具有两个较突出的特点:一是不同行政区划的区域旅游不合作，如案例一和案例三;二是同一行政区域内的地方旅游不合作，如案例二。这些不合作导致了旅游资源的整体性和系统性被破坏而无法实现共享;公路等公共设施难以互惠互享;景点近距离重复建设的不合理性;资金、信息等要素的跨地区流动受阻;区域旅游功能分工不合理等，这不仅加大了营销成本，导致了完整和统一的旅游品牌难以形成，同时也削弱了这些区域的市场影响力和竞争力。

2.“不合作”现象的动因分析

旅游业在增加地方收入、带动相关产业发展、扩大就业、创汇、扶贫、回笼货币等方面起着举足轻重的作用，因而被我国许多地区或政府作为重要的支柱产业加以培植而取得了空前的发展，并且在大部分地区，通过政府主导型经济发展战略，已经成为了新兴的区域产业。但是，由于历史、现实，以及经济、文化等诸多因素的影响，区域旅游不合作的现象比较突出。究其根源，主要体现在如下几个方面:

(1)区域旅游不合作的“意识支持”——地方政府欠缺合作意识

基于我国的基本国情，在综合考虑旅游业的内在规律、特征以及我国旅游业发展所处的阶段等因素的基础上，我国采取了政府主导型的旅游发展模式，这一模式有利于政府对旅游业进行宏观调控和综合性管理，在一定程度上促进了旅游业的快速、健康、持续发展。但是，受计划经济，尤其是我国行政区划体制的影响，一些地方政府官员视自己区划内所独有的资源优势和区位优势为发展旅游的唯一要素，忽视其他如人才、资金、信息等生产要素，从而在发展旅游业的过程中，形成了封闭、保守的思维，进而造成了旅游封闭发展的格局。为了自己的区域利益，或囿于“面子观”、“地域”观念，或缺乏“大旅游、大产业、大市场”的观念，一些政府官员不愿意也不敢轻易地打破这种封闭的局面，而是乐于做一方之霸，极力反对外界对行政区域内旅游发展的干预;抱着“守着有限的资源就能占有整个旅游市场”的念头，没有想过要通过整合相邻区划的旅游资源来发展旅游。即使中央政府曾经明确提出了各个地方政府必须联手行动，加强区域旅游合作，大力发展区域旅游，但是在实践中，有些地方政府却只是采取“落实在纸上，行动在嘴上”的伪合作方式或置之不理。这就为区域旅游不合作的滋长、泛化提供了温床。

(2)区域旅游不合作的“政绩追求”——“数字”最大化

无论哪一级政府，政绩是其生存之本，没有政绩就没有政府。在对待旅游业的发展问题上，政府已经把它作为重要或支柱产业来进行培植和发展，并使之成为带动当地经济发展的龙头，因此政府必然用接待人数、旅游收入、占GDP的比例等指标来衡量旅游的发展程度，并将其作为考核一任政府或相关部门业绩好坏的“硬杠杆”。在这种用经济指标考核政绩的体制下，面对因旅游发展所带来的区域间、区域内地方差距的逐渐扩大，迫于追求政绩最大化的内在驱动力以及发展本地经济的外在压力，当地政府只能不遗余力地强调经济指标，干预甚至直接参与旅游经营。如重庆市把长江三峡作为重庆旅游的三大“精品”之一，在五个传统景区的基础上，加大投资使之提档升级，不断推出新的景点;宜昌则利用其行政管辖权，围绕“两坝一峡”，大力开发三峡及与之相关的旅游产品、旅游精品线路，以期进一步扩大自己在三峡客源市场上的占有份额，增加旅游总收入，扩大其占GDP的比例。有的地方政府采用地方保护的手段，实施地区封锁，人为地割裂旅游市场，如三峡、大别山以及黄山等旅游市场都被人为地割裂;也有的完全忽视各地的比较优势和产业结构的规律，竞相攀比，恣意扩大预算外的大规模项目开发。这些都导致了旅游资源的极度浪费和区域内产业结构的趋同、旅游建设的不合理重复，区域旅游资源优势互补无法实现，区域整体竞争力得不到体现。因此，在当前的政绩考核体系下，政府便利用“公共利益”的名义来追求自身利益的最大化，即“权力利益”，以实现政绩“数字”最大化。于是，一届地方政府必然选择“实现政府自身利益的六大利益来源”(匡贤明，2004年)中的直接投资和直接参与旅游经营管理，从而忽视公共利益，因此区域旅游不合作必将成为政府实现这一目标的手段。

(3)区域旅游不合作的“政府追求”——“区域社会福利”最大化

在现阶段我国旅游发展的模式下，地方政府既是地方旅游事业的管理者，同时也是旅游经济发展的主要推动力量，它们不仅担负着改善投资环境和招商引资的责任，又直接参与旅游业经营和各种投融资活动。同时，政府又是公共利益的法定代表，它的基本经济职能之一就是促进社会福利最大化。而社会福利最大化实际上是一个多元目标，它的实现要有GDP的增长、资源配置效率的提高和收入分配的公平、就业岗位的增加等作为保障。而旅游业作为一种新兴产业，它的发展不仅有利于树立和提升地方政府形象，增加外汇收入、财政收入，而且能够刺激和拉动内需，促进地方经济的发展，因而成为实现社会福利最大化立竿见影的产业。地方政府为了追求该行政区域内社会福利的最大化，把旅游业视为重要产业或支柱产业来培育和发展。然而，在发展各自旅游业的过程中，有的地方政府为了保障该行政区域的既得利益，采取了反市场化措施或运用行政手段设置种种障碍等，从而使得旅游经济运行带有强烈的政府行为色彩，甚至在某种特定情况下，这种政府行为会演变成为地方本位主义和保护主义。行政区划也由此“蜕变”为“行政壁垒”，成为阻止旅游资源的整体利用、共享和旅游市场要素合理流动的障碍。因此，为了追求区域内的社会福利最大化，不合作便是他们的必然选择。

(4)区域旅游不合作的“后盾”——旅游业运行的“自循环”

旅游业是直接为旅游者提供旅游产品(有形产品和无形服务)的综合性产业。实质上，旅游业的运行就是旅游供应者(旅游业与相关行业或部门)生产旅游产品，并通过流通部门的交换，最后进入消费领域的动态过程。该过程包括两个层面:一是旅游者消费(交换)的过程。旅游者支付一定的货币来购买、消费旅游产品，并在消费中获得各种体验和经历;二是旅游产品生产、销售(交换)的过程。旅游产品供应者生产并将产品销售给旅游者，从中获得经济收入。旅游产品具有生产和消费的同步性和“不可贸易性”等特点且日渐成为人们生活中不可或缺的部分，这就使旅游业能在具有旅游资源的地理空间内运行。也就是说，只要某一地理空间内存在旅游资源，并且拥有把旅游资源转化为旅游产品的技术条件，它就能自主地对旅游业的相关行业进行协调组合，共同开发经营食、宿、行、游、购、娱等各方面的旅游产品并提供高附加值的服务，满足旅游者获取完美经历和体验的欲求，旅游业就能生存、发展，即旅游业运行的“自循环”。这种经济运行方式使得拥有旅游资源的各个地方政府，比如大别山旅游区域的各个地市、县市，把是否带来更多的利益作为选择合作或不合作的标准，若合作之后，所得利益少于合作之前，其必然选择不合作。因为即使选择不合作，他们各自的旅游业还可以运行。旅游业运行的这种方式给区域旅游不合作创造了生存“后盾”。

总之，区域旅游不合作虽然在短期内给当地政府或企业带来了较多的好处与收益，但是从区域经济可持续发展的角度来看，这种现象的存在导致了区域内旅游资源的条块分割，资源要素配置效率低下，区域旅游优势得不到体现，区域旅游品牌缺乏整体性。此外，以地方利益为前提的政策导向将会导致旅游产业结构的趋同和区域内旅游项目的盲目重复建设，从而造成旅游资源和建设资金的极度浪费，破坏区域旅游的可持续发展。