国民旅游计划概念的界定及其实践

一、国民旅游计划概念的界定及其实践

检索相关学术网站，几乎没有查到有关国民旅游计划的学术性文章，这表明对该问题的研究还没有得到学界应有的关注和重视。目前发现的只有原国家旅游局计划财务司司长魏小安先生在《经济日报》上发表的一篇《制定国民旅游计划拉动旅游需求》，⁽¹⁾以及同时出版的著作《中国旅游业新世纪发展大趋势》里面一章关于“国民旅游计划”的内容。⁽²⁾另外还检索到了几篇关于“国民旅游计划在粤先行”、“江苏省推行国民旅游计划”的新闻报道。总而言之，关于国民旅游计划问题的研究少之又少，即使是作为政府官员的魏小安先生也只是对制定和实施国民旅游计划提出了一个概念性框架，深入的研究尚不具备。

所谓国民旅游，是指本国国民出于各种动机而进行的旅游活动，包括他们在国内的旅游(国内旅游)和到境外的旅游(出境、出国旅游)。而国民旅游计划则是“指在市场机制的运作基础上，各级政府通过各种政策方针和操作措施，最大限度地适应人民群众日益增长的旅游需求，使旅游真正成为人民的普遍消费行为，成为国民的基本生活要素之一”。⁽³⁾也就是说，国民旅游计划首先是政府行为，它是政府制定和实施该计划的一项公共管理活动;其次，政府制定和实施国民旅游计划的工具和手段是相关方针、政策和措施;最后，制定和实施国民旅游计划的目的是鼓励、引导和指导国民开展普遍的旅游活动，最大限度地开发、满足他们日益增长的旅游消费需求，提升他们的生活质量，从而促进旅游经济的快速健康发展。

国民旅游计划在旅游业发达的西方国家早已实施。如欧美等国推行的带薪休假制度、奖励旅游制度和福利旅游制度等，就是典型的国民旅游计划的内容。英国于1969年通过《旅游发展法》，中心内容是促进旅游基础设施建设，鼓励本国居民进行国内旅游。英国实行5天工作制，职工每年可享受带薪休假至少三个星期，此外还有8天节假日。英国平均每年外出旅游3～4次的人约占全国人口的55%以上。德国联邦政府在20世纪70年代大力扶持旅游业，鼓励公民外出旅游，并实行5天工作制和最低18天的带薪休假制度，德国家庭支出的1/5左右被用于旅游度假活动。法国制定了《旅游宪章》，并于1936年率先在世界上实行工薪阶层每年享受两周的带薪休假制度，以后增至五周，并实行五天工作制。法国国内旅游者每年超过5000万人次，旅游密度达58.5%。美国的国内旅游更是十分普遍，1987年仅国内旅游就达到12亿人次。而日本是实施国民旅游计划最成功的国家，它除了有完备的带薪休假、奖励旅游等制度外，在特定时期还实施了其他有效的国民旅游计划。例如，20世纪80年代中期，日本政府为刺激居民出境旅游以减少国际收支过多盈余，缓和国际贸易摩擦，通过制定“海外旅行倍增计划”，使出境旅游总人数从19世纪50年代中期到1993年间增长了近3倍，超过同期全球出境旅游总人数的递增速度。韩国在1998年出现金融危机时，提出了“拯救经济，再创汉江奇迹”的十大纲领，其中第八条就是鼓励国民进行国内旅游、节制海外旅游的内容。韩国贸易外收支赤字过大是造成这次外汇危机的一个重要因素，而旅游收支赤字就达30亿美元，占韩国贸易外收支赤字的40%。因此，韩国政府采取了一系列方针、政策和措施，鼓励、引导国民旅游。近年来韩国贸易收支第一次实现了顺差，其中出国旅游人员减少是最主要的原因。⁽⁴⁾

我国近年来制定的公民假期政策和出境旅游政策，实际上也带有国民旅游计划的性质。国家调整公共假期和确立三个长假期的政策，不仅肯定了消闲度假是公民正当的消费，而且为公民旅游消费提供了充分的时间便利，而出境旅游政策的不断放宽，如连续调整护照和通行证申领手续、出境旅游方式和外汇管理方式等做法，大大方便了公民出境旅游。2008年政府提出“大力发展入境旅游，全面提升国内旅游，规范发展出境旅游”，把国内旅游正式纳入国家旅游系列，表明政府对国民旅游消费的关注。一些经济发达地区还推出了国民旅游计划，有力地推动了国民旅游消费和区域旅游业的发展。

广东省于2000年率先在全国推行“国民旅游计划”。这一计划经国家旅游局批准，正式在广东的经济特区和珠江三角洲推行。广东国民旅游计划将分三个阶段实施，共计十年左右，从2000年起，在率先实现现代化的城市、地区推行，要求达到:一两年内旅游人口占全省总人口的40%以上，参与国民旅游计划的学校、企事业单位达50%以上。广州市制定了有关“国民旅游计划”方案和优惠政策，通过发展奖励旅游、学生旅游、廉价旅游、家庭旅游等，推动全民旅游热潮的高涨。广州市实施国民旅游计划所采取的相关政策、措施主要有:由政府出面号召各方旅行社重新组合包装“广州游”新线路，并推出价格优惠的线路;结合中小学生“减负”契机，开发中小学旅游市场，向全市中小学生推出“去旅游，长知识”系列活动，为学生安排专门的价格优惠的旅游线路。此外，有关部门还出台了关于市民申请因私护照的政策，发行广州旅游专门消费卡等。旅游部门还得到劳动部门的配合，正在研究在效益好的单位试行带薪休假等制度，为职工外出旅游创造了良好的条件。

江苏省也于2000年开始推行国民旅游计划。其主要内容是:

(1)全面落实带薪休假制度，采取切实有效措施改变有意无意地限制休假的做法，满足人们的旅游欲望。

(2)推行奖励旅游制度，减少货币和实物奖励的比重，增加奖励旅游。

(3)旅游部门与教育部门携手，共同推进国内修学旅游。

(4)推广社区旅游服务和“游邮”合作方式，为居民旅游消费提供最大限度的方便。

(5)深入开展“江苏人游江苏”活动，形成南北之间、城乡之间互为资源、互为市场、互动发展的良性局面。

江苏省积极推行国民经济计划，通过精心策划，推出适合省内一日游、二日游及城郊周末休闲游的产品，利用各种资源开展工业旅游、农业旅游、生态旅游等，最大限度地满足人民群众日益增长的旅游消费需求，充分利用城镇职工每年带薪假期、公休假、学生寒暑假等，刺激旅游消费，从而推动江苏全省旅游迈向了一个新的台阶。

上述情况表明，西方发达国家的国民旅游计划比较完备，而我国还只是在某些发达地区进行实验和摸索。要制定和实施一个全国性的国民旅游计划还有待时日，还需要一个较长的发展过程。