涉及中国行政支出的几个具体问题

8.3　涉及中国行政支出的几个具体问题

以下讨论与中国行政支出有关的若干具体问题。它们分别是：哪些因素推动了中国行政支出的合理上升？哪些因素导致了中国行政成本的不合理增加？国际透明组织对中国腐败指数的评分与行政支出之间的关系怎样？公款吃喝的数额大约是多少？当前中国行政支出的结构特征。一共是5个问题。

1.哪些因素推动了中国行政支出的合理上升？

制度性的因素至少包括，（1）人员增加；（2）公职人员调资；（3）公检法部门增支。

根据《中国统计年鉴2009》“按行业分就业人员数”栏目下“国家机关、政党机关和社会团体”一栏下的统计，1978年的人数为467万人，2002年为1075万人，在其后的“机关”统计口径下，2008年的数字为1335万人。^[4]仅此人数之差就构成行政支出2.86倍的增支因素——在行政支出大项目内，行政管理费当中的人员工资加上办公经费。

为什么说该增支因素合理？答案是，以1978年公职人员总体素质与2008年的情况相比，中国顺应了搞现代化建设必须不断补充掌握现代知识的年轻人进入公职岗位的要求。当然，如果加上通过“借调”等方式长期滞留在各政府公权力机关工作的编外职工数，肯定就不止于上述数字了。

据统计，2008年全国公职人员的平均年薪为3.23万元，而在1978年，全国公职人员的平均年薪即使按千元计算，即每月80元工资是一个明显偏高的估算——到处都有活跃的“以工代干”者。假定人均年薪为千元，仅此一项就构成32倍多的行政费用增支因素，再根据公职人员数增加2.86倍来推算，就构成92.4倍的行政项目增支因素。

人们都知道，“文革”时期最臭名昭著的口号之一是“砸烂公、检、法”，好在“文革”时期中国还一直保有公安部。“文革”结束以后，中国全面恢复检察院、法院系统。2006年中国公检法机关的开支为2174亿元，接近“四大班子”加上民主党派和社团经费的2/3。假定公安系统的开支占去公检法的一半以上，全国检察院、法院的行政支出绝对数额理论上也接近千亿元之多，这笔支出相对于1978年的行政管理费算得上是从无到有。

人们很难否认中国公检法系统存在浪费现象，比如有些新建的检察院、法院办公楼在当地鹤立鸡群，宛如宫殿。然而目前中国公检法系统的办案经费也绝对谈不上足裕，在欠发达地区、特别是中西部的基层司法部门，能确保工资按月足额发放也不过是近两年才实现的目标。这些事实能支持的结论是，至少公安系统的经费不足，否则各地不会出现那么多“协警”、“协管”。同时，全国范围内涉及公共秩序与安全的行政开支严重不平衡，基层司法系统的办案经费还非常紧张——“罚没收入”成为弥补经费不足的现实途径。

2.哪些因素导致了中国行政成本的不合理增加？

即便人们考虑到各国的行政组织统统免于经济组织那般竞争，中国行政支出增速过快的一个制度性因素也是明摆着的——缺乏公开透明的说实话、理细账的财政预算，以及民意代表具有专业水准的认真审议。

从根本上说，阳光政务源于阳光财务。其中基本的因果关系是，阳光预算越精细，预算约束力越强，“一把手”调动“公款”的随意性和“胆量”就会越小。实践证明，财务“一支笔”制度对于渡过财务难关是有一定意义的，而一旦财力充裕，该制度也很容易成为少数人浪费宝贵的公共资金的“帮凶”。

概言之，有序推进阳光财政是现阶段中国逐步限制各级政府公权力被滥用，以及管好、用好由纳税人经济剩余所积累的公共资金的有效途径之一。遗憾的是人们不能奢望很快完全止住行政支出资金的“出血点”，因为这是一个完善民主制度的系统工程，涉及的问题太复杂。在历史上，中国也许确如黄仁宇所说“缺乏数目字管理的经验”，而现代化的中国是断不可拙于对“数目字管理”的。

还有一个传统因素很麻烦并且被不适当地忽略了，即中国政府自古在集权管理方面积累了丰富经验，它特别适于“办大事”，那么“小事”怎么办？靠士绅、靠宗族、靠帮会，所以成全了“皇权不下乡”的传统。

概括而言，在传统上中国政府不大擅长社会管理。这在现实中构成了一个相当棘手的问题，当中国社会发展日益多元化的时候，以下两大难题不易轻解：（1）只要政府管理覆盖社会管理领域，政府不承担无限责任才不合逻辑；（2）政府用办大事的制度去处理很具体、琐碎的小纠纷和矛盾，行政成本不上升才不合逻辑。典型如，地方政府的一个官员从北京接回一个上访者，直接成本不少于2000元，这还不算最初和最终用于解决问题的费用。

3.腐败指数与行政支出之间的关联有多大？

按一般推论，腐败指数与行政支出之间存在某种必然关联，但二者之间究竟有无本质联系却可能是另一回事。理论上，腐败一定会阻碍经济发展，而中国的现实却确难支持逆命题——中国经济持续高增长，所以中国的腐败程度微不足道。

国际透明组织于1995年首创各国腐败指数及排序，我们仔细研究了大多数年份的腐败指数，选择具有代表性的国家以排序形成表8-4。请重点关注2009、2008年的新排序。

表8-4　部分国家腐败指数

资料来源：国际透明组织网站：http://www.transparency.org

为了避免离题，让我们直截了当地简述基本观点：各国腐败指数与各国GDP的相关度最大，与是否存在西方式政治制度的相关度并不明显；腐败指数排序与行政支出之间的相关性至少是不十分清晰的。请特别注意印度和俄罗斯两国的腐败指数与中国的横向比较，并请读者自行解读各国腐败指数与行政支出之间相关性的更多逻辑关联。

4.近期中国公款吃喝的支出额大约是多少？根据是什么？

对于这个热点问题，我们且不讨论钱从哪里来，只关注公款吃喝支出数额大约是多少。老实说，至少在目前，要精确测算这个不光彩的全国性数据几乎是不可能的，其难度类似于人们不可能准确找出长江、黄河源头的第一滴水。比如，乡镇干部到村里吃一顿包括炒鸡蛋或腊肉在内的免费午餐——既像人情饭，也像招待饭，自古有之，定性上十分困难。如前述，所谓“三公支出”九千亿的数据来源不详，但不一定完全不靠谱，我们估计其中公款吃喝可能包括了一些并不完全在政府名下开支的部分。

包含在行政开支中的行政管理费包括了最微妙的招待费支出项目，其中的工作餐应该没有问题，主要问题发生在公款宴请上，二者的区别大致可由中国的谚语“无酒不成宴”来区分。

除了官方内部掌握的信息，目前能在较大范围内推算中国某级地方政府公款宴请的唯一可信数据，来自《河南商报》2007年8月14日的一篇报道。该报道援引河南信阳市委书记王铁的话：“信阳市今年上半年比去年上半年招待费节约了近4300万元。”这是因为当年1月的第一个工作日，信阳市委连发了3份红头文件，禁止公职人员在工作日中午饮酒。“酒节省了，饭菜规格、费用自然也跟着降下来了”。于是市级招待费减少了25％，县级招待费减少27％，乡级招待费减少40％。

实话说，王铁是一位政策水平颇高的市委书记，因为晚餐禁酒是很难的，况且中餐后满脸通红、一身酒气上班影响极坏，殊为不妥，多数公权力机关对此均为不耻。有关信阳的情况请回顾第4章第5节最后部分的描述，其下辖的8个县中，有国家级贫困县5个，省级贫困县3个。

假设工作日午餐酒水占全部餐费的30％，并且公务宴请通常安排在晚餐，再假定晚餐费用为午餐费用之两倍。已知节约的酒水费用全部在午餐，而且仅半年就节省了4300万元，那么据此可以推算，原先这个地级市全年仅宴请这一项招待费的开支额即为8.6亿。这还不包括全年非工作日期间的公款宴会。

上述推算的关键在于午餐酒水费的比例是否符合实际。或许有人质疑，在酒文化盛行的地区，酒水费会高一些，其他地区未必如此。言之有理。但请不要搞错，给定4300万元的午餐禁酒节支总额，酒水费占比越低，总费用就会越高。这只是一个算数问题，而且多数含酒水的公务宴请是在晚餐时进行的，两倍于午餐费用的假设已经很低了。

当我们看到一个地级市至少8.6亿元的公款宴请费用，自然会联想到全国283个地级市的数量，合计起来就是2433.8亿元。如果再加其他50个地级行政区划（地区、自治州、盟），总额就是2863.8亿元。信阳市在河南省和全国都不算很显眼，属于经济欠发达地区，财政入不敷出。在现行税制安排下，信阳市2007年一般财政预算收入仅16.2亿元，同口径支出65.8亿元，后者当显“大额红（赤）字”，午餐不禁酒怎么得了。该市2008年财政一般预算收入为20.3亿元，同口径支出为94.06亿元。^[5]

中国有30多个副省级省会城市和计划单列市，中央政府还有许多正部级和副部级的行政机构，普通公民很难准确掌握中国副省级以上行政机关公款宴请的确切费用数额。假定全国31个省级地方政府全年的公款吃喝花费仅略高于信阳市的水平，仅按每省10亿元估算，合计310亿元，再与2863.8亿元相加就形成3173.8亿元的费用规模。

是不是至少3173.8亿元的公款餐宴在道义上都有问题呢？恐怕不能这样下结论。除了外事和国家重大节日等公务宴请支出，还要注意全国与老百姓距离最近的19234个镇、15067个乡基层政府的不同情况。

在多数农村乡镇，至少有一半公款餐宴接近城市大机关工作餐或一般家宴的水平，主要是给客人送些土特产比较麻烦。按理说，吃一顿工作餐不是大问题，不必上纲。然而中国公款吃请的规律是，对上级和同级的接待一定要表现得“有诚意、有敬意”，标准要高一些，所以应付上级检查、视察是一项特别费钱的差事。而如果完全杜绝了自上而下的检查，在中国既有的政府管理体制和政治文明的水温下，权威和敬畏也就消失了。

毫无疑问，就一般社会心理而言，公款吃喝是令人厌恶的现象。既有的研究远不能区分其中合理和不合理的“黄金分割线”到底在哪里。但有一点是清楚的，即中国悠久的历史也包含着腐败现象对公众承受腐败耐力的训练，“做官发财”的思想仍有一定市场。

不论公职人员是否富贵，“做官发财论”的最大现实意义都在于，它为公职人员的行为划出了一条含蓄的是非界线——任何公职行为都可以在一定程度、限度内“不像话”，但不能“太不像话”。若取后者，舆论即是新闻，新闻即代表舆论，其力大无比，不仅能纠偏，还能使当事人和相关单位身败名裂。以下试举几例。

据2009年4月15日《现代快报》报道，常州市武进区郑陆镇政府的招待用烟流水账显示，仅2008年11月至2009年2月的“逢年过节”期间，就用掉35277包中华烟。按市价每包40元算，支出21.1万元。据称主要用于“上面机关来人”，包括领导的司机。这是当地行政支出项目下已经筑成“潜规则”的“暗渠”，有相当的普遍性。

据2007年3月10日《新民晚报》对“两会”的报道，一政协委员称其所在地区公务接待已形成“非茅台酒不喝”的潜规则。又是潜规则。他估计该省每年仅招待茅台酒一项就至少要花掉5000万元，我们倾向于认为这是一个偏低的数字，当然也未必都是“真茅台”。那么，该省行政开支中实际用于招待费的钱是多少呢？猜也好，估计也好，反正没有多少个亿是应付不了的。

另据《中国青年报》2006年9月19日报道，一位卫生部原副部长在一论坛上透露，在中国政府投入的医疗费用中，80％是为850万以上党政干部为主的群体服务的（中科院调查报告）；“据监察部、人事部披露，全国……有40万名干部长期占据干部病房、干部招待所、度假村，一年开支约500亿元”。这就超过了“太不像话”的标准。尽管这笔开支并不都在行政支出的项目下列支，但按照过去的说法，“人、车、会、（电）话、楼、医”都是各地财政支出的“大户”，受益的是极少数人。

与上述情况形成鲜明对比的一则报道，讲当年新四军规定的几乎不近人情的“二八五团制”。据《报刊文摘》2005年3月2日转述《解放日报》原总编辑王维回忆黄克诚的文章，黄克诚对新四军规定只有“28岁以上，5年革命经历，县团级干部才准结婚”规定的解释，要点有二，一是当时一百个老百姓养活一个兵，二是请同志们熬一熬。显然，能把一个表面不合理的事情的缘由讲透，就有了既合情又合理的说服效果。

目前，我国行政开支中合情合理合法的规章制度不少，但执行的效果远不尽人意。就各地行政开支的具体情况来看，首先是一个结构性不合理的问题。

5.中国行政支出现状的结构性问题。

由于多种原因，中国行政支出的现状与历史上的承平时期多有相似之处，结构性问题比较突出。如果非要刨根问底地追问一句话，中国的功能性行政支出到底够不够用？那么最简单的答案也是一句话——比以前的情况好了很多。在世纪之交的2000年，中国“拖欠机关事业单位职工工资现象依然突出；一些地区县、乡财政困难”。^[6]当年中央财政向各地方政府拨付的工资性转移支付217亿元，较上年增加100％。^[7]2000年全国只有京、津、苏、鲁、广东没有赤字县。云南省到2000年10月底共有62个县拖欠工资5.8亿元。^[8]

至于现在够不够用，答案必定符合各国行政支出的惯例：没个够，有多少钱都能花出去。曾有西方学者很刻薄地挖苦公职人员“都是些训练有素的花钱专家……几乎没有人受赚钱的训练”。^[9]话糙理不糙，关键是许多人在这个领域似乎从不缺乏办法和手段，而且往往无师自通。

值得讨论的第一个问题是，在改革开放过程中被精简下来的人员都到哪里去了，为什么减人不省钱？首先，在中国经济体制转型的特定阶段，转变政府职能比要求行政机关省钱重要得多。1998年的机构改革共减编7.4万人。前已叙及，被精简的人员按照“赎买政策”都能获得“金降落伞”，大都去了隶属本部委的事业单位和具有收费权力的行业协会，多数人的实际收入是要增加的。

中国的事业单位改革属于一个独立的问题，是中国改革最“夹生化”的领域。一般说，事业单位与政府行政机关不但形似，而且神似。政府的行政机关有哪些工作模式，事业单位就会秉持相应的行为做派。在此我们无意节外生枝地涉及事业单位改革问题，但有一个事实必须说清楚，那就是国务院的部委下面都设有自己下辖的研究所（院）、培训中心（基地）、出版社，甚至疗养中心。

据《中国青年报》2008年3月13日报道，截至2005年底，31个中央部委共直接管理各级各类单位5074个，资产总额为4480亿，在职人员164.12万人。其中约1/3是1998年以后成立的，正好准备一段时间以后承接从精简机构过程中离开原工作单位的人员，安排了一批干部。

这些隶属于部委的“儿孙”部门一只脚在市场中，一只脚在政府中，工作重心随利益天平而动，算是一种过渡时期的特殊现象。然而由此滋生的主要问题是，有不少非驴非马的机构倚仗其与中央部委千丝万缕的联系，代行行政管理职能，把本应归属社会管理的职能抓在自己手里不放，依托部门权力乱收费。所以行业协会获得了“二政府”的雅称。

显然，收费权是一件很微妙的事情，上下级之间需要协商的问题不是要不要收费，而是要议出一个分成比例。在2006年，仅12个部门所属或管理的28个单位依托部门权力、影响和公共资源等收取的费用，就涉及45个项目，总额达3.37亿元。可以肯定，不管谁家、哪个项目的分成比例是多少，当这笔钱被支出时，人们能猜到它们实际上属于行政支出项目。这类巧拿红利的机制难免上行下效。

于是有了第二个值得讨论的问题：当前中国行政支出的总体结构如何？长话短说的回应也有三句话：（1）下级比上级的行政经费紧张；（2）西部欠发达地区比东部发达地区的行政经费紧张；（3）普通公职人员的办公经费比领导的经费紧张。大多数有行政级别的事业单位和国有企业也强烈地存在类似情况。

天地良心，中国大多数公职人员、特别是在基层政府和没有实际“寻租”权力部门工作的普通“国家干部”，他们的收入和待遇相对一般。从上到下，正直、廉洁、磊落的干部也不少。他们对行政开支中存在的问题不是没有看法，而是没有办法；对许多具体问题既不能说，也不能问。不过这样也有一个好处——一旦出了问题，责任比较清楚。而此类现象的奥妙恰在于，多数负责人能够穿越“合理的要求得不到合理满足，只能用不合理的方式来满足”的迷宫而安然无恙。合理的要求大概包括“保工资、保运行”，不合理的方式就很难说了，越往基层越有些“八仙过海，各显其能”的特征。

于是又有了第三个值得讨论的问题：经济欠发达地区的地方政府和基层政府，靠什么办法来弥补行政支出预算不足部分或者静悄悄地壮大实际行政支出的规模？实践证明，下面的对策比上面的政策要灵活得多，有些对策实属无奈，有些做法则无耻有余。抛开那些众所周知的把戏，有规模、较普遍的手法主要有以下两种。

一是吃空饷。吃空饷的做法不是现代发明，但在现行政府管理体制下一直很难被杜绝。在改革开放的前20年间，经济欠发达地区吃空饷的现象一直比较严重。比如辽宁省2000年清理“吃空饷”1853人，节省经费2667万元。^[10]

在改革开放30年之际，2008年8月1日，安徽省北部的小城砀山县还成立了一个名为“砀山县清理‘吃空饷’工作领导小组”。据《新闻晚报》2008年11月12日报道，这个县仅仅在自查阶段，各单位主动上报存在问题的人员就有385名，涉及资金200多万元。再如，2007年《新民周刊》第49期载文称，山东省10届人大常委会第31次会议披露，自《公务员法》实施以来，山东对各级机关事业单位干部职工吃空饷进行全面清查，查出虚报冒领工资单位2360个，涉及违规人数11858人，冒领工资4889万余元。

二是打专项资金的主意，导致专项资金中一个可观比例的实际用途发生变异。比较普遍的规律至少包括四个要点，（1）专项资金对各地财政都是宝贵的资金来源，来之不易；（2）专项资金中被用于“挪东墙补西墙”的现象稀松平常；（3）专项资金中实际被用于行政支出的部分比重不在小；（4）层层截流（留）而且保密性良好。挪用专项资金比较邪乎的事例有，某欠发达省从中央争取到一笔上千万元的扶贫公路专项建设资金，三弄两弄，最后落实在这条公路上的资金只有60多万元。

可以肯定地说，中国行政开支的实际数额要大于官方预算的数额，人们只要到各地走一走，看一看地方政府新建的办公楼的富丽堂皇程度，就会有相似的心得。但中国老百姓从来不知道任何一座壮观的公权力机关办公楼的建设总费用是多少，在什么项目下列支，以及是否拖欠工程费用。

就共性而言，很多欠发达地区新建规划的实施都是从当地行政和执法机关办公楼的落成拉开序幕的——有楼就有路，有路要有树，随后宾馆、商场、娱乐设施、高档餐厅自然跟进，一个不大不小区域的面貌很快焕然一新。如果中国的公共预算能达到公开公权力机关新建办公楼资金来源和数额的程度，就能在一定程度上聚集纠错的力量。

最低限度的合理要求，恐怕不能少于各级地方政府、特别是区县和乡镇基层政府必须将被人代会通过的财政预决算报告公之于众。中央政府和省级地方政府的财政预决算报告都能上网示众，与公众距离最近的基层政府做不到一这点是无论如何说不过去的。

【注释】

[1]《广州日报》2010年6月6日报道。

[2]载《中国青年报》2010年6月29日。

[3]中国财政部：《中国财政年鉴2007》，中国财政杂志社2007年，第272页。

[4]中国统计局：《中国统计年鉴2009》，中国统计出版社2009年，第131页。

[5]http://number.cnki.net/cyfd/index.aspx

[6]中国财政部：《中国财政年鉴2001》，中国财政杂志社2001年，第47页。

[7]同上，第48页。

[8]同上，第230页。

[9]D·奥斯本：《改革政府》，周敦仁等译，上海译文出版社2006年，第142页。

[10]中国财政部：《中国财政年鉴2001》，中国财政杂志社2001年，第167页。