行政支出国际比较的若干问题

5.1　行政支出国际比较的若干问题

对行政支出、财政支出规模的重视始于20世纪70年代末80年代初。当时，各国政府已经历了一个明显的扩张阶段，终致效率低垂、赤字渐大、寻租腐败等问题逐渐为百姓所诟病。以美国为例，一战前，三类政府（联邦、州、地方）的财政支出总额仅占全国GDP的10％；二战结束后的50年代跨上20％的台阶；而现在已经超过30％。其中的规律是，“在每一紧急时期（萧条、战争，或对贫困或污染等社会问题的担忧），政府的活动范围都扩大了，但危机过后，政府的控制和支出却再也没有回到原先的水平。”^[1]即使排除掉转移支付增长的影响，仅考察政府的最终消费支出（不是财政支出），这种增长也是明显的，发达国家的普遍趋势见表5-1。

表5-1　政府最终消费支出占GDP的比重（％）

资料来源：经济与合作发展组织，记录于坦齐（1986b，p.17）。转引自丹尼斯·缪勒：《公共选择理论》，杨春学等译，中国社会科学出版社1999年，第395页。

或许我们可以更理性地看待问题——行政支出的增长不为哪一类国家所独有，而是一个与文明进程相伴的全球性现象。从农业国走向工业国、再向福利型国家发展的每一阶段都伴随着政府职能的扩张，行政成本的增加无可避免。但即便如此，西方社会依然掀起了声势浩大的“新公共管理”运动，^[2]以求缩减政府规模和降低政府成本，使政府与市场、企业与公民及各类民间组织更好地互惠协作，尤其是要求政府“在公共政策与公共服务的过程中，采用交互、协作和一体化的管理方式与技术，促使各公共管理主体在共同的管理活动中协调一致，达到功能整合，并有效利用稀缺资源，为公民提供无缝隙服务”。^[3]结果自20世纪90年代以来，发达国家政府规模的扩张基本被控制住。

本研究希望确切地知道：当前中国政府行政支出的规模在世界上究竟处于怎样的水平？这类比较研究通常需要在某个确定的层面上进行，经济社会发展水平和统计口径这两个方面显得尤为重要。若统计口径出问题，所有建立在此基础上形成的结论就失去了意义，变得情绪化有余而说服力不足。重要的是，各个国家经济社会发展阶段的差异会影响各国的财政支出的总体结构，对于百分比式比较的影响不容小觑。因此，尽管本节所论多少有些重申的色彩，但我们仍认为有必要重新检视统计口径并指出其中的主要问题。

实事求是地说，对各国行政成本（支出）水平进行比较很费劲。如果以为拿到一组行政支出对财政支出的比例数据，就能得出可靠和精确的结论，那就未免将一个十分复杂的问题作了过分简易的处理，结论可能相当不靠谱。该难题的要害是，在一个靠百分数提供关键证据的研究中，人们怎样认定分母的范围，又怎样确定分子的结构？

目前，各国行政支出的可比统计应以OECD编制、联合国统计司公布的《政府职能分类》为标准，包括“一般公共服务”（不包括公共债务交易）和“公共秩序和安全”（不包括国防但武警则不一定）两大类。

第一大类、现国际通用冠名为“一般公共服务”的具体内容包括八大项：（1）行政和立法机关，（2）金融和财政事务，（3）对外事务，（4）对外经济援助（未来中国这部分开支将越来越大），（5）一般服务（人事、统计、档案、规划等），（6）基础研究（科研性质），（7）一般公共服务方面的研究，（8）未另分类的一般公共服务、公共债务交易、各级政府间的一般性转移。

对于中国研究者显而易见的问题是，将对外经援、基础科研和国债付息等统统归并在行政支出的一般公共服务大类里，是否符合中国公众关于政府在行政领域花钱的印象？分量最重的问题是债务交易（付息）。不难理解，靠赤字过日子的政府与“不打赤字”的政府相比，将债务付息都列在一般公共服务大项下作为行政支出列支，这个基础是否公平？是否可比？恐怕不行。因此国际间行政支出比较应剔除债务付息部分。

第二大类、现国际通用冠名为“公共秩序和安全”的具体内容包括六大项：（1）警察服务，（2）消防服务，（3）法院，（4）监狱，（5）公共秩序和安全方面的研究，（6）未另分类的公共秩序和安全支出项目。应该说，这类开支的内容与中国公众所理解的语义差别不大。

在上述国际通行的行政支出的统计框架内，更根本的问题还包括对何为“政府”的定义，是集体行动的工具还是自上而下的公共权力延伸？

根据发达国家对政府“创制权”的规定，中国的各类群众自治组织如村委会、居委会、业主委员会等，在发达国家都被归并在政府或“准政府组织”的范畴内。而我们既不知道发达国家“末稍政府”的行政成本是否被统计，或属于“购买服务”的经济交易范畴，比如“私营监狱”，也很难确定中国地方政府在“城乡社区事务”名义下的开支有多少被实际用于行政开支，以及村委会、居委会雇用了多少人员、花了多少办公经费？

有两点基本可以确定：（1）发达国家涉及行政支出的统计口径比中国略宽一些，由统计口径所造成的差别还能看得出来；（2）统计意义上的中国行政支出的规模其实是一个模糊区间的下限，其真实数值无疑会高于我们所采用的数据。

就作为分母的财政总支出而言，它至少会受到两大递进的重要变动因素的影响。

第一大影响因素是，在财政总支出的盘子里——既然行政支出是财政支出中的项目之一，那么政府转移支付的力度越大，在社保、就业等民生领域的开支越多，它就越能使行政管理开支的比重下降。同理，如果发生战争或扩充军备，财政总支出当中的行政支出比重也会下降。再有，如果突发重大自然灾害，财政应急资金不足，促使公共财政出现赤字，也会降低行政支出在财政支出中的比重。

第二大影响因素是间接的。假定行政支出相对稳定，行政对财政的比数也基本稳定，当一个国家经济持续增长时，累进税会推动财政持续增收，使财政支出规模迅速扩大。在这种情况下，除了美国前总统里根在当加州州长时曾发生过的立即宣布来年减税这样罕见的例外，政府通常都会增加福利和建设开支。所以，长期的经济增长会扩大政府的行政开支，经济周期也将导致行政与财政的比值不断变化。在全球经济一体化的背景下，全球经济波动也会影响各国的宏观经济指标和财政状况。而行政支出绝对数额的变化从来都不严格遵循经济周期变化的逻辑，这已成共识。

最后，中外比较还存在一些“额外”的统计口径问题，即中国有着庞大的事业单位而其他国家没有，后者称“公营部门”，也包括政府下辖的少数特殊企业。统计口径上的麻烦（差异）还有如与“一般公共服务”和“公共安全”相关的基础研究费用，这笔钱在发达国家被放在行政支出项目下列支，而在中国则进入了属于事业单位的科研单位和大专院校，还有一部分在企业技术改造项目下划拨，不会完全在行政经费名目下列支。这也会影响“财政分母”的大小。国内部分的研究一再令我们感到，中国的预算外收入是一个“老大难”问题，它越具有土生土长的特质就越难以被示众。它有用但不受欢迎，不受欢迎却又能顽强存在。

最没有疑问的结论是，有很多统计口径问题会影响中外行政支出比较的精度，但我们认为，精度不够理想的比较研究也有意义。在以下各章节的数据采集中，我们试图尽可能弥补“点状分析”的局限而尽量截取一个时间段。而本章将要进行的“面上分析”则需要顾及样本数量，作为代价，只好放弃对一段时间内变化趋势的关注，是为缺憾。