土地使用权争议与土地承包经营权争议的区分

——姜某寿诉山东省淄博市临淄区齐都镇郎家村村民委员会土地承包经营权出租合同案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

山东省淄博市中级人民法院（2015）淄民一终字第822号民事判决书

2.案由：土地承包经营权出租合同纠纷

3.当事人

原告（上诉人）：姜某寿

被告（被上诉人）：山东省淄博市临淄区齐都镇郎家村村民委员会（以下简称郎家村委会）

【基本案情】

1994年10月1日，姜某寿、郎家村委会签订协议书。约定：为了发展经济，王某新请求甲方（郎家村委会）为新上项目解决协调土地3.02亩，位置为张皇公路北侧，镇东环路西边（其中含姜某寿承包的土地1.01亩，其他人的2.01亩），甲方与乙方（姜某寿及另外二人）约定如下：在每年的10月1日前由甲方付给乙方次年土地补偿费，每亩900元至调整土地为止，乙方必须在合同履行之日起10日内将占用土地上的附属物处理干净，不得妨碍施工的进行。合同上有姜某寿、郎家村委会及王某新的签章。合同签订后，郎家村委会未按协议约定支付补偿费，至姜某寿起诉时尚欠姜某寿补偿费18180元。2014年3月20日，姜某寿向郎家村委会寄送通知书，要求郎家村委会于收到通知后15日内支付补偿费18180元、赔偿损失20000元。同年4月15日，姜某寿向郎家村委会寄送解除合同通知，要求解除双方签订的合同，并要求郎家村委会于通知之日起15日内交还土地。

【案件焦点】

本案中，土地承包经营权出租合同纠纷中是否存在土地使用权争议，是否应先由人民政府处理。

【法院裁判要旨】

山东省淄博市临淄区人民法院经审理认为：姜某寿、郎家村委会签订合同的目的是将土地用于项目建设，当时《中华人民共和国土地管理法》规定，“耕地改为非耕地的，须经县级以上人民政府批准”。姜某寿、郎家村委会之间的合同未经县级以上人民政府批准，为无效合同。对此，郎家村委会应负主要责任，对该土地归属及相关行为的处理，应由相关土地管理行政部门处理。姜某寿所承包的土地被长期占用，应由郎家村委会向姜某寿支付占用费。因土地占用费没有明确标准，故参照双方合同中约定的补偿标准。

山东省淄博市临淄区人民法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第三十九条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1991年发布）第四十条规定，判决如下：

一、郎家村委会支付姜某寿土地占用费18180元，于本判决生效后十日内付清；

二、驳回姜某寿的其他诉讼请求。

宣判后，姜某寿不服提起上诉。

山东省淄博市中级人民法院经审理认为：在涉案由姜某寿与郎家村委会作为甲乙双方达成的合同中，明确为“新上项目”原因，由郎家村委会租得姜某寿享有承包经营权的涉案土地，且姜某寿“不得妨碍施工的进行”。因涉案土地为郎家村委会所有之集体土地，郎家村委会应当保证土地用途符合法律规定，其未经相应程序办理有关审批手续，导致涉案合同因违反法律、行政法规效力性强制性规定为无效，郎家村委会负主要过错，应承担相应法律后果。加之郎家村委会实际占有土地期间，确实导致姜某寿不能利用其承包地实现生产功能，故其应向姜某寿支付占有期间的费用。在并无其他可供参考衡量的标准下，原审判令郎家村委会按照合同约定的标准支付姜某寿所诉土地占用费18180元，并无不当。根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第十二条第二款“……承包经营土地的集体或者个人，有保护和按照承包合同规定的用途合理利用土地的义务……”之规定，因姜某寿在订立合同时亦明知郎家村委会租赁农用地系作非农建设的目的，故亦负有过错，原审未支持其要求经济损失的主张，亦无不当。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定，合同无效后，因该合同取得的财产应当予以返还，郎家村委会因涉案合同租得姜某寿之承包地，应当依法负返还责任。涉案土地对应的各项权利归属明确，郎家村委会作为基层群众自治性组织应对其行为负全部责任，原审以土地归属及郎家村委会相关行为的处理应由相关土地管理行政部门处理为由，对涉案土地未作处理显然不当，予以纠正。综上，上诉人的上诉请求部分成立，予以部分支持。

山东省淄博市中级人民法院依照《中华人民共和国合同法》第六条、第五十二条第（五）项、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》第十二条第二款、第三十九条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1991年发布）第十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条、第一百六十九条、第一百七十条第一款第（二）项、第一百七十四条、第一百七十五条之规定，判决如下：

一、维持山东省淄博市临淄区人民法院（2014）临民初字第1651号民事判决第一项；

二、撤销山东省淄博市临淄区人民法院（2014）临民初字第1651号民事判决第二项即“驳回姜某寿的其他诉讼请求”；

三、郎家村委会于本判决生效后十日内返还占用姜某寿的1.01亩土地。

【法官后语】

《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。土地使用权争议主要表现为权属不清，土地使用权与土地承包经营权既有区别又相互联系，二者都是依法对土地进行利用，都需经县级人民政府核发权利凭证，其中经营权的核心权利首先是土地的使用权。二者的区别，主要表现在以下几个方面：

1.主体不同。使用权争议的主体是主张使用权的当事人，村委会只有在主张使用权时，才能成为其争议的一方当事人。土地承包经营权争议是在土地承包及经营活动中发生的争议，其权属一般是清楚的，争议的主体一方是发包方的村委会，另一方是主张承包经营权及其相关权利的当事人。

2.管辖不同。土地使用权争议的处理权属人民政府，土地承包经营权争议的处理权属人民法院。

3.处理的程序不同。土地使用权发生争议，先由当事人协商，协商不成的由当事人向人民政府提出申请，人民政府受理申请后责成所属的有关部门进行调处，调解不成的由人民政府作出处理决定。当事人对人民政府处理决定不服提起行政诉讼需经行政复议前置程序。土地承包经营权发生争议，由当事人协商，协商不成的，由村委会或人民政府下属的主管部门调处，调处不成的，当事人可申请乡（镇）或县主管农村集体经济组织的部门仲裁，当事人对仲裁不服，可提起民事诉讼，当事人也可以不经仲裁直接提起民事诉讼。

4.处置相关权利的要求不同。土地使用人处置享有土地使用权土地上的相关权利，需要变更土地使用人的，应依法办理土地使用权变更手续，变更土地使用权证。土地承包经营权人对其承包的土地在处置经营权时，可以依法通过出租、转让、互换等方式进行流转，无须变更承包合同和经营权证。

本案中，姜某寿和郎家村委会签订的土地承包经营权出租合同。约定由郎家村委会租赁农用地作非农建设，是典型的“以租代征”，违法改变土地的农业用途，破坏土地的种植条件，造成耕地永久性损害，应依法确认该流转合同无效，并建议土地行政管理部门依法追究当事人的行政及其他法律责任。但姜某寿出租的土地基于其和郎家村委会签订的农村土地承包合同取得，且政府部门颁发有农村土地经营权证，因此，涉案土地对应的各项权利归属明确，如上所述，本案并不存在土地使用权争议，无须政府先行处理，一审以土地归属及郎家村委会相关行为的处理应由相关土地行政管理部门处理为由，对涉案土地不作处理显然不当。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，土地承包经营权流转纠纷人民法院应当依法受理并作出处理。二审法院根据合同签订、履行的实际情况，依法改判具有事实和法律依据。

编写人：山东省淄博市临淄区人民法院 刘海红