行政强制措施的查封规定

一、海洋行政强制措施的概念与种类

（一）海洋行政强制措施的概念

在中国，尽管关于“行政强制措施”一词的内涵与外延至今仍在争论，但自从1989年我国《行政诉讼法》第11条第2项和1990年《行政复议条例》第9条第2项及1999年制定并取代《行政复议条例》的《行政复议法》第6条第2项明示“行政强制措施”以来，“行政强制措施”基本被定位为：国家行政机关为了维护和实施行政管理秩序，预防与制止社会危害事件与违法行为的发生与存在，依照法律、法规规定，针对特定公民、法人或者其他组织的人身、行为及财产进行临时约束或处置的限权性强制行为。[1]《中华人民共和国行政强制法》第2条第2款对行政强制措施作了明确界定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”

海洋行政强制措施是海洋行政机关采取的行政强制措施。例如，对于海洋环境保护，《海洋环境保护法》明确规定有关海洋行政机关在必要时有权采取行政强制措施，具体包括：（1）在海洋环境监督管理方面，该法第17条规定：“因发生事故或者其他突发性事件，造成或者可能造成海洋环境污染事故的单位和个人，必须立即采取有效措施，及时向可能受到危害者通报，并向依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门报告，接受调查处理。沿海县级以上地方人民政府在本行政区域近岸海域的环境受到严重污染时，必须采取有效措施，解除或者减轻危害。”第18条规定：“国家根据防止海洋环境污染的需要，制定国家重大海上污染事故应急计划。国家海洋行政主管部门负责制定全国海洋石油勘探开发重大海上溢油应急计划，报国务院环境保护行政主管部门备案。国家海事行政主管部门负责制定全国船舶重大海上溢油污染事故应急计划，报国务院环境保护行政主管部门备案。沿海可能发生重大海洋环境污染事故的单位，应当依照国家的规定，制定污染事故应急计划，并向当地环境保护行政主管部门、海洋行政主管部门备案。沿海县级以上地方人民政府及其有关部门在发生重大海上污染事故时，必须按照应急计划解除或者减轻危害。”第19条规定：“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门可以在海上实行联合执法，在巡航监视中发现海上污染事故或者违反本法规定的行为时，应当予以制止并调查取证，必要时有权采取有效措施，防止污染事态的扩大，并报告有关主管部门处理。依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门，有权对管辖范围内排放污染物的单位和个人进行现场检查。被检查者应当如实反映情况，提供必要的资料。检查机关应当为被检查者保守技术秘密和业务秘密。”（2）在防治船舶及有关作业活动对海洋环境的污染损害方面，该法第71条规定：“船舶发生海难事故，造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的，国家海事行政主管部门有权强制采取避免或者减少污染损害的措施。对在公海上因发生海难事故，造成中华人民共和国管辖海域重大污染损害后果或者具有污染威胁的船舶、海上设施，国家海事行政主管部门有权采取与实际的或者可能发生的损害相称的必要措施。”

（二）海洋行政强制措施的种类

《行政强制法》第9～11条分别规定了行政强制措施的种类和设定：“行政强制措施的种类：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。”（第9条）“行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。”（第10条）“法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。”

对于海洋行政强制措施，许多海洋行政法律、行政法规和地方性法规作了具体规定。例如，海事管理机构依法实施的海事行政强制措施包括：（1）责令立即离岗；（2）责令临时停航、驶向指定地点；（3）责令停止作业；（4）责令停航；（5）责令改航；（6）责令离港；（7）责令申请重新检验；（8）禁止进港、离港；（9）强制卸载；（10）拆除动力装置；（11）暂扣船舶或者设施；（12）强制拆（清）除；（13）强制拖离（航）;（14）强制打捞；（15）强制设置标志；（16）抽样取证；（17）证据先行登记保存；（18）法律、法规、规章以及交通部规定的其他强制措施。[2]

《海域使用管理法》第39条规定：“县级以上人民政府海洋行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：（一）要求被检查单位或者个人提供海域使用的有关文件和资料；（二）要求被检查单位或者个人就海域使用的有关问题作出说明；（三）进入被检查单位或者个人占用的海域现场进行勘查；（四）责令当事人停止正在进行的违法行为。”

《海关法》第6条规定：“海关可以行使下列权力：（一）检查进出境运输工具，查验进出境货物、物品；对违反本法或者其他有关法律、行政法规的，可以扣留。（二）查阅进出境人员的证件；查问违反本法或者其他有关法律、行政法规的嫌疑人，调查其违法行为。（三）查阅、复制与进出境运输工具、货物、物品有关的合同、发票、账册、单据、记录、文件、业务函电、录音录像制品和其他资料；对其中与违反本法或者其他有关法律、行政法规的进出境运输工具、货物、物品有牵连的，可以扣留。（四）在海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区，检查有走私嫌疑的运输工具和有藏匿走私货物、物品嫌疑的场所，检查走私嫌疑人的身体；对有走私嫌疑的运输工具、货物、物品和走私犯罪嫌疑人，经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准，可以扣留；对走私犯罪嫌疑人，扣留时间不超过二十四小时，在特殊情况下可以延长至四十八小时。在海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区以外，海关在调查走私案件时，对有走私嫌疑的运输工具和除公民住处以外的有藏匿走私货物、物品嫌疑的场所，经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准，可以进行检查，有关当事人应当到场；当事人未到场的，在有见证人在场的情况下，可以径行检查；对其中有证据证明有走私嫌疑的运输工具、货物、物品，可以扣留。海关附近沿海沿边规定地区的范围，由海关总署和国务院公安部门会同有关省级人民政府确定。（五）在调查走私案件时，经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准，可以查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在金融机构、邮政企业的存款、汇款。（六）进出境运输工具或者个人违抗海关监管逃逸的，海关可以连续追至海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区以外，将其带回处理。（七）海关为履行职责，可以配备武器。海关工作人员佩带和使用武器的规则，由海关总署会同国务院公安部门制定，报国务院批准。（八）法律、行政法规规定由海关行使的其他权力。”

《海上交通安全法》第18条规定：“主管机关认为船舶对港口安全具有威胁时，有权禁止其进港或令其离港。”第19条规定：“船舶、设施有下列情况之一的，主管机关有权禁止其离港，或令其停航、改航、停止作业：一、违反中华人民共和国有关的法律、行政法规或规章；二、处于不适航或不适拖状态；三、发生交通事故，手续未清；四、未向主管机关或有关部门交付应承担的费用，也未提供适当的担保；五、主管机关认为有其他妨害或者可能妨害海上交通安全的情况。”

二、海洋行政强制措施的实施程序

（一）《行政强制法》规定的基本程序

1.一般规定。行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。违法行为情节显着轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。依据《行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。

行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（1）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（2）由两名以上行政执法人员实施；（3）出示执法身份证件；（4）通知当事人到场；（5）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（6）听取当事人的陈述和申辩；（7）制作现场笔录；（8）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（9）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（10）法律、法规规定的其他程序。情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在24小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。

依照法律规定实施限制公民人身自由的行政强制措施，除应当履行本法第18条规定的程序外，还应当遵守下列规定：（1）当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限；（2）在紧急情况下当场实施行政强制措施的，在返回行政机关后，立即向行政机关负责人报告并补办批准手续；（3）法律规定的其他程序。实施限制人身自由的行政强制措施不得超过法定期限。实施行政强制措施的目的已经达到或者条件已经消失，应当立即解除。

违法行为涉嫌犯罪应当移送司法机关的，行政机关应当将查封、扣押、冻结的财物一并移送，并书面告知当事人。

2.查封、扣押。查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。

查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。当事人的场所、设施或者财物已被其他国家机关依法查封的，不得重复查封。

行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行行政强制法规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押决定书应当载明下列事项：（1）当事人的姓名或者名称、地址；（2）查封、扣押的理由、依据和期限；（3）查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；（4）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（5）行政机关的名称、印章和日期。查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。

查封、扣押的期限不得超过30日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过30日。法律、行政法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间应当明确，并书面告知当事人。检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用由行政机关承担。

对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。对查封的场所、设施或者财物，行政机关可以委托第三人保管，第三人不得损毁或者擅自转移、处置。因第三人的原因造成的损失，行政机关先行赔付后，有权向第三人追偿。因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。

行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在法律规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。

有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：（1）当事人没有违法行为；（2）查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关；（3）行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押；（4）查封、扣押期限已经届满；（5）其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。解除查封、扣押应当立即退还财物；已将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖或者变卖的，退还拍卖或者变卖所得款项。变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失的，应当给予补偿。

3.冻结。冻结存款、汇款应当由法律规定的行政机关实施，不得委托给其他行政机关或者组织；其他任何行政机关或者组织不得冻结存款、汇款。

冻结存款、汇款的数额应当与违法行为涉及的金额相当；已被其他国家机关依法冻结的，不得重复冻结。

行政机关依照法律规定决定实施冻结存款、汇款的，应当履行行政强制法规定的相关程序，并向金融机构交付冻结通知书。金融机构接到行政机关依法作出的冻结通知书后，应当立即予以冻结，不得拖延，不得在冻结前向当事人泄露信息。法律规定以外的行政机关或者组织要求冻结当事人存款、汇款的，金融机构应当拒绝。

依照法律规定冻结存款、汇款的，作出决定的行政机关应当在3日内向当事人交付冻结决定书。冻结决定书应当载明下列事项：（1）当事人的姓名或者名称、地址；（2）冻结的理由、依据和期限；（3）冻结的账号和数额；（4）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（4）行政机关的名称、印章和日期。

自冻结存款、汇款之日起30日内，行政机关应当作出处理决定或者作出解除冻结决定；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过30日。法律另有规定的除外。延长冻结的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。

有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除冻结决定：（1）当事人没有违法行为；（2）冻结的存款、汇款与违法行为无关；（3）行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要冻结；（4）冻结期限已经届满；（5）其他不再需要采取冻结措施的情形。行政机关作出解除冻结决定的，应当及时通知金融机构和当事人。金融机构接到通知后，应当立即解除冻结。行政机关逾期未作出处理决定或者解除冻结决定的，金融机构应当自冻结期满之日起解除冻结。

（二）《海事行政强制实施程序规定》规定的实施程序

1.一般规定。海事管理机构实施海事行政强制措施时，应当由两名以上海事执法人员实施，出示海事行政执法证件。

海事管理机构采取海事行政强制措施前，海事执法人员应当制作《海事行政强制审批表》，报海事管理机构负责人批准。经批准同意采取海事行政强制措施的，海事执法人员应当制作《海事行政强制措施决定书》。

实施海事行政强制措施时，应当通知当事人到场，当场送达《海事行政强制措施决定书》。当事人不到场的，应当邀请与当事人以及案件无利害关系的见证人到场。

当事人进行陈述和申辩的，应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，海事管理机构应当采纳。

实施海事行政强制措施时，应当制作《海事行政强制现场笔录》，记录送达、当事人陈述申辩和海事行政强制措施实施的情况，并由当事人和海事执法人员签名（盖章）。当事人拒绝签名（盖章）的，在笔录中予以注明；当事人未到场的，由见证人签名（盖章）。

2.查封、扣押程序。海事管理机构决定对当事人的船舶、设施、货物等实施查封、扣押措施的，除按照一般规定外，还应当遵守以下规定：

海事管理机构采取查封、扣押措施的，应当制作《海事行政强制措施决定书》和查封、扣押清单。查封、扣押清单应当由执法人员、当事人或者见证人签字（盖章），并详细载明查封、扣押的时间和地点，查封、扣押的船舶、货物、设施的基本信息、数量及状况等事项。

海事管理机构采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在30日内作出处理决定。情况复杂，需要延长期限的，应当填写《海事行政强制审批表》，报海事管理机构负责人批准，但是延长期限最长不得超过30日。

对查封、扣押的船舶、设施、货物等作出以下处理前，海事管理机构应当制作并送达《查封／扣押告知书》:（1）延长查封、扣押期限的；（2）进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的；（3）依法没收或者销毁的。

按《行政强制法》有关规定解除查封、扣押的，海事管理机构应当及时制作《解除查封／扣押决定书》和退还物品清单，经海事管理机构负责人批准后送达当事人。退还物品清单应当由执法人员、当事人或者见证人签字（盖章），并载明退还时间、地点，退还查封、扣押的船舶、货物、设施等财物的基本信息、数量及状况等事项。

3.简易程序。因情况紧急，有下列情形之一，可以按照规定当场实施海事行政强制措施：（1）造成或者可能造成水上交通安全或者水域污染事故的，属于突发事件的除外；（2）造成或者可能造成违法行为证据灭失的；（3）其他可能对人身、财产、社会公共利益造成影响的紧急情况。

当场实施海事行政强制措施的，海事执法人员应当当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，制作《海事行政强制现场笔录》，并在（返回岸上后）24小时内制作《海事行政强制审批表》，补办批准手续。海事管理机构负责人认为不应当采取海事行政强制措施的，应当立即解除。