海洋行政案件证据规范指南

一、海洋行政规划的概念和基本特点

作为一种国家管理社会手段的行政规划由来已久，只是在早期其制定无须法律根据，内容比较单一，因而较少受到关注。但是，各国的国家职能在20世纪尤其是“二战”以后极大扩展，在更广泛的领域为公民提供“生存照顾”。与此同时，国家也要面对资源稀缺性和社会利益日益分化的现实，这就导致在众多行政领域必须依靠规划的制定来确定各自的共同目标，以此为指引开展行政行为以实现行政的前瞻性和有序性。

在我国，过去长期推行规划经济模式，规划或计划成了当时政府的首要职责。但是，“证明某种规划是正当的这一工作所需要的不是合理的说服，而是接受信条”。[1]在反思这段历史之余，也不能因噎废食，全盘否定行政规划的内在优点。事实上，市场经济下同样离不开规划手段的运用，城市规划、道路规划、产业规划等各种形式的行政规划仍是不可或缺的。这就要求我们改变过去对行政规划的自由放任态度，积极将其纳入法治化轨道。

在日常用语中，“规划”是指对未来要达到的目标所采行拟议性的方案，包括要采用何种步骤及如何进行这些步骤而言。前面再加上“行政”二字加以限定，与工作规划、生活规划、学习规划划等其他类型相区别。但是仅作这样的理解，得到的仍然只是一个很粗略的界定。这就使得从学理上对行政规划的概念加以把握成为必需，因为这直接涉及将来行政程序法典中相关规定的适用范围。

国外许多学者对行政规划的学理内涵作过深入的探讨。例如，日本有学者认为，行政规划是指谋求行政规划化，规定应达到的目标及其实现的顺序以及为实现目标所表示的必要手段的行政方针行为的总称。[2]德国学者也持类似的见解，如沃尔夫等人就认为行政规划包含特定行政上的目的和实现该目的的行为这两方面，规划行为是指为了以最好的方式实现根据现有条件确定的目标而进行系统准备和理性设计的过程，是为了实现特定的制度设计而协调各种不同的，甚至是冲突的利益的过程。而规划则是指预先确定的目标及有关必要实现手段的主观设计，是有关安全、简便和迅速地实现预定结果的草案，是规划行为的结果。[3]

可见，对于行政规划的内涵，尽管学者们的措辞不尽一致，但都是从文本意义和行为意义两个层面去定义它——行政规划既指制定规划的行政过程，也包含作为规划行为结果的规划文本。正如有学者所言，行政规划本身“是一个目标、过程和行为的综合体，不能仅仅立足于其中一个方面来片面认识。它是指行政主体为保证行政权的有序行使，而对将来一定时期内所要完成的行政工作及完成该项工作所必须的方法、步骤和措施等进行的设计与规划的指标体系和行为体系的总称。”[4]

海洋行政规划，也称为海洋行政计划，是海洋行政主体为了有效利用海洋资源，保障海洋事业可持续发展，事先对将来一定期限内所采取的方法、步骤、措施，作出的具有法律约束力的安排。海洋行政规划具有以下几个基本特征：

1.行政性。首先，海洋行政规划行为主体是具有海洋行政管理职权的机关，主要是国家海洋局及其下级机关；其次，海洋行政规划是海洋行政主体行使行政权的活动，性质上是一种行政行为，而不是立法行为，必须符合依法行政的基本要求。

2.综合性。海洋行政规划是基于海洋情况的全面、准确把握而对未来一种谋划、安排、部署或展望，是一种综合的指标体系或行为体系而非一个孤立的行为，即为达成事先确定的目标或理想就方法、手段、措施等所进行的设计规划活动。因而，目标的设定和手段的综合性构成了海洋行政规划的重要特征。

3.未来性。行政规划实质上是以大量的预测性事实为基础，事先对未来加以预测，并为将来筹划的行为。行政规划的作用就在于确立一定的目的。因此，海洋行政规划大多基于对未来的预测，而制定的一种行政政策。

4.双重性。海洋行政规划具有过程与结果的双重性。就过程角度而言，海洋行政规划是一种行政行为，是由规划的拟定、听取意见、确定、批准、发布等一系列活动阶段而构成的行为综合体；同时，行政规划也是一种结果，是海洋行政主体依法作出的对未来进行筹划的具有一定约束力的规范性文件。

5.法定性。海洋行政规划必须有法律上的根据，不应当游离于法律之外、脱离法律的规制，特别是制定那些对人民生活产生直接影响的行政划。由于行政实体法对行政规划的控制作用有限，各国对行政规划的控制除要求其有最起码的组织法上的根据外，更注重行政规划的过程控制。海洋行政规划的法定性包括海洋行政规划主体的法定性、海洋规划职权的法定性、海洋规划程序的法定性以及海洋规划内容的法定性等。

6.裁量性。海洋行政主体在拟定行政规划时有权自主决定规划的目标、内容、手段等。一般情况下，有关海洋法律仅规定有关规划的总体目标，而对规划的具体内容和手段则授权给海洋规划制定者依法确定。行政计划的制定者之所以拥有广泛的裁量权，原因在于：其一，行政规划不是为过去服务而是为现在和将来服务，行政机关必须在调查分析现实状况和预测未来事项之后才能制定出行政规划，而未来的事项往往是不确定的；其二，行政规划制定过程中夹杂着广泛的政策裁量判断因素，是行政机关用来实现一定政策的手段和工具；[5]其三，基于现代行政的专门技术性、即应性和柔软性等特性，也需要由行政机关自由决定行政规划的范围、限度和方式等。

二、海洋行政规划的分类

上题对海洋行政规划的特征描述停留在形式意义上，它是对一大类庞杂现象概括和描述后所贴上的集合标签。要完整准确把握其性质及相关法律问题，有赖于对其各种规划形态作类型化分析。当然，这里的分类所针对的是结果意义上（文本意义）的海洋行政规划。

1.以法律上的拘束力（拘束效果）为标准，可将海洋行政规划分为拘束性规划、影响性规划与建议性规划。

拘束性规划是指对规划涉及的对象具有拘束力，受到拘束力的对象可能是行政机关的内部工作人员，也可能是行政机关外部的公民。拘束性规划具有行政法法源的效果，同时会涉及拘束人民的权利，必须适用法律保留的原则，以法律的方式或是经法律明白授权由行政机关规定，方可实行。海洋行政管理中，典型的具有法律约束力的规划是海洋功能区划。

建议性规划是指提供信息、判断、预测等信息，提供人民或社会参考，完全不具有法律拘束力，仅供作建议之用的规划，也可称为“信息性规划”。建议性规划以提供信息为主，全部是以行政事实行为的方式出现，同时也可能以行政指导的方式出现。

影响性规划则是介于上述两者之间的类型，它虽不具有法律上的拘束力，但又不是仅仅具有建议性而已，而是具有一定诱导性的规划。对于影响性规划，一般情况下行政机关并不受规划的拘束，但在行政相对人因信赖该规划而导致利益受损时，可以基于“信赖保护原则”得到补救。

这一分类的主要意义在于：第一，明确是否可诉。对一项强制性的行政规划，如果内容已经有相当具体，足以被认定为具体行政行为，则相对人就可以提起撤销之诉。反之，如果不具有强制性的法律拘束力，相对人即使因为依该规划行事而遭受损失时，也不能对其提起诉讼。第二，判断规划的作出是否需要法律依据（遵循法律保留原则）。一般来说，如果行政规划具有外部的拘束力，就需要有法律依据。

2.以规划的目标为标准，可将海洋行政规划分为政策性规划与非政策性规划（狭义的行政规划）。

在各国的社会生活中，政府为了实现各种目的而时常需要以行政规划的方式提出政策。这种通过设定国家政治上的总目标，而成为政治和行政方针的规划就是政策性规划，它是政治过程中的行政规划。如我国《宪法》所规定的由国务院编制的国民经济和社会发展规划，就是政策规划的典型。与之相对应，狭义的行政规划是指以已经设定的政策目标为前提，为具体实现政策目标而制定的规划，因而也有称之为实施政策的规划。

一般来说，各国对政策规划更强调民主的统制，如需要议会的审查批准才能生效。而对狭义的行政规划，行政机关则享有更广泛的规划裁量权。但是，这种分类的实益正日趋式微，现代行政权扩张导致行政权与立法权之间的界限模糊，相应地，行政规划与立法和统治领域内的规划间的区别也日趋相对化。“截然划分政治规划与行政规划是不可能的，因为各级规划常常相互交织。”[6]

3.以规划适用的范围为标准，可将海洋行政规划分为全国性规划与地方性规划。

全国性的海洋行政规划是由国家行政主管部门制定并颁布的，适用于全国范围的有关海洋事业发展和管理等事项的规划，如《国家海洋事业发展规划》、《全国海洋经济发展规划纲要》、《全国海洋开发规划》等。具体包括两类：一是国务院制定的海洋行政规划。由于海洋行政规划领域中有大量事项涉多部门和不同地方，需要中央各部门之间、中央部门与地方政府以及地方政府之间相互配合，共同推进相关海洋行政工作，因此，此海洋行政规划必须由国务院制定或批准。从我国行政实践看，国务院往往只是对海洋行政管理中的综合性、重大性的规划履行职责。例如，根据《中华人民共和国海域使用管理法》第12条，全国海洋功能区划，由国务院批准。沿海省、自治区、直辖功能区划，经该省、自治区、直辖市人民政府审核同意后，报国务院批准。二是国家海洋行政主管部门制定的海洋行政规划。国家海洋行政主管部门是国土资源部管理的国家海洋局。该局承担综合协调海洋监测、科研、倾废、开发利用的责任，具体包括以下规划职权：（1）组织拟订国家海洋事业发展战略和方针政策。（2）组织拟订并监督实施海洋主体功能区规划、海洋信息化规划、海洋科技规划和科技兴海战略。（3）会同有关部门拟订并监督实施海洋事业发展中长期规划、海洋经济发展规划。（4）按照国家统一要求，会同有关部门组织拟订海洋环境保护与整治规划。（5）组织制定海岛保护与开发规划并监督实施。（6）根据《中华人民共和国海洋环境保护法》第18条的规定，国家海洋行政主管部门负责制定全国海洋石油勘探开发重大海上溢油应急计划，报国务院环境保护行政主管部门备案；沿海可能发生重大海洋环境污染事故的单位，应当依照国家的规定，制定污染事故应急计划，并向当地环境保护行政主管部门、海洋行政主管部门备案。（7）制定并组织实施其他属于国家海洋局职权范围内的各项海洋行政执法工作规划、计划。

地方海洋行政规划是指由地方各级海洋行政主体制定并在其管辖范围内实施的海洋规划。沿海各省、市、县人民政府及其工作部门一般都在其职权范围内具有相应的规划拟定和审批权，如沿海市、县海洋功能区划，由该市县海洋（渔业）主管部门拟定后，经该市、县人民政府审核同意后，报所在的省、自治区、直辖市人民政府批准，报国务院海洋行政主管部门备案。

4.以规划对象的范围为标准，海洋行政规划可以分为综合性规划（或称总规划）与特定规划（或称专项规划、详细规划）。

综合性海洋规划是指针对海洋行政管理中的综合性事项作出具有系统性的安排，如《国家海洋事业发展规划》；特定海洋规划是海洋行政主体编制的针对海洋行政管理中的特定事项的规划，如《中长期海洋科技发展纲要》、《海洋石油勘探开发溢油应急计划》等特定海洋行业开发规划。

5.以规划内容的具体性程度为标准，可将海洋行政规划分为目标性规划与实施性规划。

目标性海洋规划包括基本规划、规划纲要等；实施性海洋规划包括事业规划、管理规划等。

6.以规划的实施期限为标准，可将海洋行政规划分为短期规划、中期规划与长期规划。

短期规划一般是年度规划；中期规划一般是指5年以下的规划；而长

期规划一般是超过五年以上的规划。