行政证明行为的可诉性应坚持五标准

——黄诚诉曲靖市国土资源局麒麟分局行政证明案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

云南省沾益区人民法院（2017）云0328行初9号行政裁定书

2.案由：行政证明

3.当事人

原告：黄诚

被告：曲靖市国土资源局麒麟分局

【基本案情】

2013年7月10日，曲靖市国土资源局麒麟分局派出机构白石江国土资源所所长尹怀锐以该派出机构的名义出具了1份“情况属实”的证明材料，证实邓恒江位于白石江街道丰登社区九组房产1幢（房产证号：2009字第01020××××号）的土地使用权证正在办理过程中。2013年8月12日，邓恒江利用该虚假的证明材料，骗取了黄诚的借款150万元。邓恒江归还30万元后，另120万元至今无法追回。黄诚认为造成其损失的后果与曲靖市国土资源局麒麟分局的派出机构白石江国土资源所出具证明材料有关，请求院确认被告作出的该行政证明行为违法。

另查明，尹怀锐因利用职务便利出具虚假证明材料，被人民法院以滥用职权罪判处有期徒刑一年零六个月，与所犯受贿罪数罪并罚，被判处有期徒刑一年零六个月，缓刑二年；邓恒江因犯诈骗罪，被人民法院判处有期徒刑十二年，并处罚金50万元，对其诈骗犯罪所得人民币716.2万元（含本案原告黄诚被诈骗尚未追缴的120万元）予以继续追缴。

【案件焦点】

出具证明材料的行为是否属于行政行为；证明行为属于何种类型的行为；原告的起诉是否过了起诉期限；本案出具证明材料的行为是否具有可诉性，人民法院能否进行司法审查。

【法院裁判要旨】

云南省沾益区人民法院经审理后认为：被告白石江国土资源所系曲靖市国土资源局麒麟分局下属的派出机构，该派出机构所作出的行政证明行为应视为被告所作出的行为。白石江国土资源所作为被告的派出机构，虽不具有向公民、法人或其他组织颁发土地使用权证的法定职责，但负有向公众提供与此项工作相关的公共服务职责，因此，依照行政法理，为了向公众提供便利，促进市场经济的发展，白石江国土资源所有权依法向他人出具证明材料。但白石江国土资源所所长尹怀锐利用职务上的便利条件，罔顾事实以派出机构的名义开具虚假的证明材料，属于滥用职权的行为。该行为在行为主体上，是以国家公共行政主体所实施；在法律属性上，以派出机构的名义实施，是行使公共行政权的行为；在法律后果上，是影响利害关系人权益的行为。另外，在开具虚假证明材料后交由罪犯邓恒江持有，最终以外部可知的形式而存在，因此，该行为对外具有公示效力，已经成立。据此，被告派出机构开具证明的行为与行使职权有关，属于行政行为，被告提出该证明行为并非属于行政行为的辩解意见不能成立，法院不予采纳。本案证明材料所要证明的内容是“邓恒江的土地使用权证正在办理过程中”，因此，该行政行为显然不具有设立、变更、撤销行政法律关系的意图，并非是以意思表示为基本构成要素的行政行为，但在客观上影响了原告黄诚的知情权以及决策权，属于借助行政职权实施的一种行为形式，它仅仅表现为一种客观状态，不具有法律目的性，也不具有法律约束力，因此，该行为属于一种非法的提供公共服务的行政事实行为。故被告所提的“行政机关出具给邓恒江的证明不以意思表示为构成要素，没有直接创设权利义务，出具的‘情况属实’的证明只是一个观念行为，一个行政事实行为，也不是一个行政法律行为，被告并不是行政相对人”的辩解意见成立，法院予以采纳。具体行政行为相对于抽象行政行为不具有普遍约束力，本案中的证明行为显然不具有普遍约束力，不可以反复适用，因此，本案行政证明属于具体行政行为，而非抽象行政行为。被告提出不属于具体行政行为的意见不能成立，法院不予采纳。我国行政司法解释所规定的“对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为”主要是指尚未成立的行政行为以及尚在行政主体内部运作的行政行为，而在本案中，被告的证明材料妨碍了原告作出正确决策的权利，以及原告对事实真相的知情权，故被告所提的对原告权利义务未产生实际影响的意见不能成立，法院不予采纳。行政行为具有公定力，在没有确认为违法或无效之前，推定合法，而且，对于行政相对人的界定，根据法律规定及行政司法实践，并非限于行政行为的对象，即行政法律关系的相对人，还包括受该行政行为实际影响的其他人，因此，被告所提原告不属于行政相对人的意见不能成立，法院不予采纳。关于起诉期限，原告黄诚作为受害人，在公安司法机关处理此案的过程中，欲通过刑事诉讼途径寻求救济，但至今没有通过追赃程序挽回经济损失。我国《行政诉讼法》第四十八条第一款规定：公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》^[6]第四十一条第一款规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。因此，原告黄诚自2013年11月13日（借款合同期限届满之日）起至2015年4月（原告到人民法院要求追赃之日）止的时间，不属于原告自身的原因，在此期间耽搁的时间应不计入起诉期限内，因此，原告黄诚于2016年12月8日第一次向法院提起行政诉讼时，并未超过2年，仍在起诉期限内。关于是否可以起诉的问题，我国《行政诉讼法》第十二条第二款规定：除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。总体趋势是扩大了行政诉讼的受案范围，但立法仍然秉持了权利救济有限的精神，并非任何行政行为均属于人民法院行政诉讼的受案范围。对于证明的可诉性，应当考虑该证明行为所侵害的权利属性、侵害程度、侵害产生的后果、相对人有无过错、是否已获得法律救济等方面综合判断。具体到本案，被告所作出的行政证明行为并没有侵害原告的人身权或财产权，原告为了获得高额利息，稍加核实即可避免，由于自身审查不严借款与邓恒江，应负主要过错，且本案当事者邓恒江、尹怀锐均已被判刑处理，司法机关已判令对邓恒江犯罪所得716.2万元继续追缴，追缴完毕后依法应当退赔原告，故原告已经获得了司法救济。据此，本案不属于行政诉讼的受案范围，依法应当予以驳回。

云南省沾益区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，作出如下裁定：

驳回原告黄诚的起诉。

宣判后，双方当事人未提出上诉。

【法官后语】

随着依法治国进程的加快，新兴行政行为层出不穷。行政机关与非政府组织之间就特定的事实状态、权属关系等作出明确宣示并出具相应证明的行为大量存在。当事人不服该行为诉至法院的纠纷不断。而对于行政证明行为是否可以提起行政诉讼的问题，我国行政诉讼法第十二条并没有作出明确的规定，第二条中的“合法权益”也较为模糊。另外从行政诉讼法的发展来看，虽然我国《行政诉讼法》扩大了受案范围，但秉着权利救济有限的原则，目前不可能把任何行政行为均纳入行政诉讼的受案范围。学界和司法界对此高度关注，司法界对行政证明行为是否受理，其做法也不统一。由此给法官审理此类案件带来巨大的困难和挑战。行政证明的种类较多，包括鉴定、公证、鉴证、证明等。我们的基本判断是，有的行政证明行为明显可诉，如村委会出具虚假证明证实甲属于未婚，导致甲与第三人又进行了结婚登记，原因在于村委会出具证明证实本村居民的婚姻状况，属于法律规定的法定职责，没有此证明，当事人无法到婚姻登记机关办理结婚登记手续；再如，建设局不经过验收，就房地产出具验收合格证的行为；有的行政证明不能诉，如公证行为，只能通过民事诉讼途径解决。那么，以什么标准来判断行政行为的可诉性呢？笔者认为，应该坚持主体标准、内容标准、结果标准、必要性标准和可能性标准。从主体标准审查，看证明行为是否属于行政机关、法律法规或规章授权的组织，这一标准不难；从内容标准审查，看证明行为是否属于行政机关、法律法规或规章授权的组织行使行政职权所致，也不成问题；从结果标准审查，看是否侵犯了当事人合法权益，但合法权益的界定应当主要考虑人身权和财产权；从必要性标准审查，看该证明行为是否具有替代方案，是否必须通过行政诉讼途径才能救济；从可能性标准审查，看行政诉讼法是否有可能将此类行为纳入行政诉讼的受案范围。由此观之，结果标准、必要性标准和可能性标准非常难以把握，主观性色彩较浓，有可能因法官在法律、政策认识水平、司法经验上的差异，产生不同的裁判结果。由此，对于此类案件，必须具体情况具体分析。在本案中，原告黄诚起诉的目的在于确认被告国土局作出的行政证明行为违法，为下一步申请国家赔偿寻找依据。司法机关的生效判决已经认定实施行政证明行为的行为人尹怀锐构成滥用职权罪，也就意味着尹怀锐利用了行政职权，因此，尹怀锐出具虚假证明材料的行为属于行政行为应该没有疑义，主体标准和内容标准不是问题。从结果标准看，损害了原告的知情权，影响了决策权，对原告合法权益具有实际影响。从必要性标准看，罪犯邓恒江已经被判处刑罚，法院对赃款赃物判决继续追缴，原告已经寻求了司法救济，具有替代方案；从可能性标准看，随着我国行政诉讼法的不断发展，有可能在今后将此类行为纳入行政诉讼的受案范围。综上考察，原告起诉缺乏结果性和必要性，因此，一审法院认为被告所作出的行政证明行为并没有侵害原告的人身权或财产权，原告为了获得高额利息，稍加核实即可避免损失，由于自身审查不严借款与邓恒江，应负主要过错，且本案当事者邓恒江、尹怀锐均已被判刑处理，司法机关已判令对邓恒江犯罪所得716.2万元继续追缴，追缴完毕后依法应当退赔原告，原告已经获得了司法救济。据此，应当依法驳回原告黄诚的起诉。

编写人：云南省曲靖市沾益区人民法院 杨林

[1] 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》于2018年2月6日发布，自2018年2月8日起施行。本解释施行后，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）同时废止。下文同。

[2] 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》于2018年2月6日发布，自2018年2月8日起施行。本解释施行后，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）同时废止。下文同。

[3] 已被废止。

[4] 马永欣、李涛、杨科雄：《〈最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定〉的理解与适用》，载《人民法院报》2014年8月21日第4版。

[5] 《规定》第3条第2款规定：“前款第（四）、（五）项明确的承担工伤保险责任的单位承担赔偿责任或者社会保险经办机构从工伤保险基金支付工伤保险待遇后，有权向相关组织、单位和个人追偿。”

[6] 已被废止。