为何要认真对待条约

无论你是否同意，我们已经进入了一个全球化的时代，国家之间的相互制约日益加深已成为一个不争的现实。一国政府在进行任何一项决策的时候，大概都需要审视一下是否可能与自己已经承担的国际义务相冲突；与此相对应，在很多情况下，一国都有权对其他国家的行为加以评判，甚至提出要求或主张。以国家为社会成员的国际社会仍然是一个缺少中央权威的不发达的社会，然而从国家间关系的密切程度来看，各国很像是从散居在大山里的农民转变为拥挤在城市里的市民：从彼此很少接触到相互联系普遍；从彼此几无所求到相互支持合作。国际关系发展的根本动力是人类社会生产力的发达，而国家之间相互制约的主要机制则是国际条约的订立和履行。

国际条约可以溯及远古。公元前约3100年美索不达米亚的拉加什(Lagash)城邦和乌马(Umma)城邦即订有疆界条约。^注51当然，与当代社会的条约实践相比，古代社会的条约实践是零星的、偶然的。1648年缔结的结束欧洲30年战争的《威斯特伐利亚和约》通常被认为是国家开始主动地以条约方式来规范国际关系。古代社会的条约多与战争、媾和、划界及结盟相关，到了近代，与资本主义生产方式发展相关，条约开始与国际贸易和国际投资相关。随着国际社会成员的增多和国家间联系的扩展，条约的缔结方也呈现出增多的趋势，从最初多为双边条约发展为多边条约逐渐增多的情形，一些国际公约几乎涵盖世界上所有的国家。

从国际条约的发展历程可以看出，没有任何一个历史时期条约可以像今天这样发挥着广泛而深刻的影响。那么，当今的国际条约实践有哪些新发展呢？

第一，国际条约的数量急剧增多。“资本主义发展到帝国主义阶段以后，各国缔结条约的数量大大增加。”^注52从1920年1月10日到1945年10月1日国际联盟实施条约登记和公布制度的25年中，在国际联盟登记的条约有4834项；^注53而根据联合国官方网站公布的最新资料，自1946年12月至2006年12月，包含在《联合国条约集》(United Nations Treaty Series，UNTS)中的条约及相关文件的数量已达158000项，共分2200卷。^注54条约数量增多的同时，就是条约涉及领域的不断扩大。从传统的政治、军事、外交等领域，条约的覆盖范围已经扩展到贸易、投资、人权和环境保护等新的领域。国际条约覆盖领域的扩展，表明国家间联系的增多和密切。正如陈安教授所指出的那样，“为了使互相碰撞冲突的多种利益方避免两败俱伤，各个(或各类)利益方势必在一定阶段上通过磋商谈判，寻求和走向各方都能接受的利益交汇点(convergence)，达成妥协，并将其内容以条约、协定、法规等形式固定下来”。^注55

第二，条约所指向的关系从传统的国家之间的关系，扩展到国家与私人之间的关系以及私人之间的关系，尽管条约发挥作用仍然需要从调整国家间的关系入手。“二战”结束以来，陆续出现了《联合国国际货物销售合同公约》这样一些其主要内容为民商事规范的条约。这些条约通过缔约国将效力传递给与缔约国有某种纽带联系(如“营业地”)的私人。这种主要为私人创设行为规范的国际条约与传统的为国家创设行为规范的条约有很大不同，它们可以像国内法那样在一国法院得以适用。另有一些条约(如世界贸易组织的各项协定)虽调整国家之间的关系，但国家间权利与义务所指向的却是国家与私人之间关系的处理，即缔约方在处理与私人的关系上承担条约义务。例如，WTO的反倾销协定是为成员方实施反倾销措施设立规范的，而这些规范大多直接指向成员方与私人的关系，包括成员方的主管机关与各利害关系方之间的关系。WTO反倾销协定其实是为各成员方的反倾销立法设定标准。

第三，国际条约已经实现了从契约安排向组织安排的转变。传统的国际条约主要是缔约国就特定事项所作出的约定，条约的实施保障主要来自缔约国的彼此监督；而当今的许多条约则成为某种组织性安排的“宪章”，条约所规定的权利义务的实现，不仅来自缔约国之间的彼此约束，也来自基于条约所产生的组织或机构的功能的发挥。许多多边条约所设置的争端解决机构在保障条约义务履行方面发挥着重要的作用。世界贸易组织通过《关于争端解决规则与程序的谅解》设置了以专家组和上诉机构为主体的争端解决机构；《联合国海洋法公约》也设立了国际海洋法法庭。争端解决机制的设立，使得条约的履行(或不履行)的后果更具可预见性，这无疑有利于促使各缔约国履行自己的条约义务；同时，由于条约的争端解决机制通常都具有救济功能，所以当条约所意图维系的某种特定秩序遭到破坏时，可及时得以修复。

国际条约实践的上述发展，前所未有地提高了条约的地位和作用，使各国必须认真地对待条约。

首先，由于国际条约数量的增多和覆盖面的扩展，使得政府几乎在各个工作领域中都要考虑自己所承担的国际义务，而不能再像以往那样自行决策。一国政府无论是在确定汇率政策、企业补贴政策、税收优惠政策、商品检验政策、产业准入政策、财产征收政策、知识产权保护政策、合同审批政策还是旅客入境物品申报政策的时候，都必须考虑是否与自己已经承担的条约义务相冲突。几年前，我国科学技术部、国家发展和改革委员会和财政部曾联合发布了一项《国家自主创新产品认定管理办法》，该办法规定：“凡在中国境内具有中国法人资格的企业、事业单位”均可申请自主创新产品的认定。^注56很快有人就提出质疑：中国纳税人为什么要替外资企业的技术创新埋单？如果外资企业可以申请认定自主创新产品，那真正中国人办的企业还能不能申请到自主创新产品？上述质疑的出发点显然是希望政府只为中资企业的自主创新产品提供支持，从而提高中资企业的竞争能力，但是，如果政府仅将此项优惠赋予中资企业，就可能违背中国政府基于投资保护协定或世界贸易组织规则所承担的条约义务。

其次，由于国际条约规范所指向的社会关系已经不再局限于政府之间的关系，而是已扩展到私人与私人之间的关系以及政府与私人之间的关系，使条约的效力渗入缔约国的国内法体系。传统的条约只为缔约国家创设行为规范，因此，虽然也有条约“并入”或“转化”为国内法的问题，但情况并不普遍。试想，国家之间订立的边界条约、和平友好条约、军事合作条约或停战条约是没有必要“并入”或“转化”为国内法的。只有当国家的条约义务需要国民的义务加以支持的时候，例如，一缔约国对另一缔约国的外交使节的尊重需要本国国民承担相应的国内法上的义务时，国家才有必要通过将条约“并入”或“转化”为国内法的方式，将国家基于条约所承担的义务转换为本国国民基于国内法所承担的义务，以保证条约义务的切实履行。这种情况已经发生了变化。由于当今的许多国际条约是以为私人设立规范为主要目的的(例如国际货物买卖和国际货物运输方面的条约)，条约所设立的规范是给私人而不是国家适用的，因此，这些条约所设立的规范必须通过“并入”或“转化”成为可以判定私人之间的权利义务关系的规范，成为可以在一国法院加以适用的规范。传统上的依据国内法加以评判的某种私人之间的关系(如托运人和承运人之间的关系)现在可能要依据条约规范加以评判；法官不仅要会适用本国法，也要会适用国际条约。由此，条约规范渗入国内法体系，一国必须注意协调好本国法与条约的关系。如果说为私人设立规范的条约对国家的权利义务尚不产生直接的影响(尽管缔约国也会承担一些程序上的义务)的话，那么指向国家与私人关系的条约对国家的约束则是十分明显的。世界贸易组织的各项协定本质上是缔约方之间的协议，规范缔约方之间的关系。但应该看到，协定中的很多条款是指向缔约方与私人之间的关系的。也就是说，缔约方在如何处理与私人的关系上承担了条约义务。为了不与条约义务相冲突，各缔约方就必须要保证自己的国内立法与WTO规则相一致，这样，条约规则就进入了国内法体系，某一缔约方对其他缔约方的某些义务就转化为缔约方对其他缔约方的私人的义务。例如，反倾销程序中的证据核查义务本来是缔约方彼此允诺的义务，而当各缔约方依据WTO反倾销协定制定自己的国内法之后，这种义务就转化成反倾销主管机关基于本国立法向相关当事人承担的行政法上的义务。

最后，国际条约日趋严格的履约机制使得条约的约束力更加强硬。由于当今的许多条约都以相应的国际组织为依托或者设立特别的条约履行监督保障机制，条约的约束力得以强化。有人就此比喻说，条约已经“长了牙齿”。以世界贸易组织为例，它所设立的争端解决机构对缔约方之间就履行WTO协定项下的义务所产生的争议具有强制性的管辖权。除非缔约方协议以其他方式解决其纠纷，只要一方将争议提交争端解决机构，另一方就必须应诉。对于争端解决机构的裁决，缔约方必须执行。条约义务的强化，使得各缔约方必须更加审慎地对待条约的签订和履行。

与其他条约相比，世界贸易组织协定及作为其附件的各项协定更应该得到缔约方的重视，因为这是一套以自由主义的价值观来塑造缔约方的国内经济制度的条约规则。WTO的基本原则通常被概括为：削减贸易壁垒、非歧视、透明度、公平贸易等，而这些原则的背后是自由贸易或自由经济的理念。在这种理念之下，商人的利益得到最大限度的尊重，政府对国际贸易的控制和影响则被限制到最低的程度。于是，中国不被看作是一个市场经济国家，中国的股份制银行被当作“公共机构”，中国市场上所形成的商品价格不被承认，WTO的其他缔约方动辄拿来自中国的商品开刀，莫名其妙的“替代国”价格和其他一些机制使得我国企业在抗辩中有苦难诉。在2011年5月中旬落幕的第三轮中美战略与经济对话中，美方承诺将通过中美商贸联委会以一种合作的方式迅速、全面承认中国市场经济地位，于是有人欣喜地预言：“一旦美国承认落实，中国出口企业在反倾销调查中将获得更为公平的对待，遭遇的反倾销案件也将相应减少。”^注57这种预言可能是过于乐观了。我的判断是，只要中国的经济没有完全“西化”，中国在世界贸易组织当中就会被看作“另类”。即使在2016年^注58之后，美国等西方国家不得不承认我国为市场经济国家，他们仍可以在某个案件中认为中国政府干预了市场，因此仍然采取“替代国”等特别手段来对付中国的商品。澳大利亚已经承认我国是市场经济国家，但这并不妨碍澳大利亚在具体的案件中否认我国的市场机制。我们以前常说一句话：“既要算经济账，也要算政治账”。西方国家在接纳我国成为WTO成员时很可能是拨过政治算盘的。对付一个他们所不喜欢的国家，西方发达国家既可以采用经济封锁的方法(如1949年之后相当长的一段期间内西方国家对我国的经济封锁)，也可以采取经济融合的方法(如20世纪60~70年代西欧国家对苏联和东欧国家的贸易和经济合作)。发达国家通过世界贸易组织规则来束缚我国政府对经济的调控能力并逐步改变我国的经济制度似乎是正在发生的现实。

正因为条约对缔约国的约束效力越来越广泛、越来越深刻，所以，一国在参与条约制定或准备加入某项条约的时候，必须十分认真；必须考虑缔结或加入一项条约对本国长期和全面的影响，而不应该仅考虑一时一域的影响，从而为本国争取更大的利益。