规范集体所有权权能

在股份合作制框架下赋予集体成员股份更多具体权能后，集体产权近似按份共有产权，集体资产的占有权已在很大程度上让渡给了集体成员。集体所有权对已折股量化到人的集体资产的排他性控制和支配力较低，在行使占有权时应注意把握好以下几点：（1）处理好“成员集体”与“农村集体经济组织”的委托代理关系。与承包地、宅基地不同，集体经营性资产需要日常经营管理，因而需要一个组织载体来承担这个职责。但要明确的是，集体资产的所有权主体，是“成员集体”，而不是“农村集体经济组织”。集体资产只能由“成员集体”占有。明确这一点，有利于防止把集体资产变为“组织”甚至“干部”占有。（2）保障农村集体经济组织的法人地位。农村集体经济组织是集体所有权的行使主体，自然也是集体所有权所享有的占有权的行使主体。可考虑在现有法人类型之外，增设“农村集体经济组织法人”，并制定专门的工商登记管理办法（国务院发展研究中心，2014b）。（3）集体经济组织在行使占有权时应以成员集体利益为出发点。所有集体资产，包括历史积累、外部捐赠、国家惠农政策形成的集体资产，在本质上属于成员集体所有，都应折股量化到集体成员，不宜由集体经济组织长期持有不可分割的集体股。集体经济组织也不宜通过调整股权分配，来体现对集体资产的实际控制和支配。

与承包地、宅基地的使用权能大部分界定给了集体成员不同，非土地集体经营性资产不宜由集体成员分散使用，宜作为一个整体由集体所有权的代表，即集体经济组织统一经营管理。集体所有权享有的使用权能较大，受其委托的集体经济组织在行使使用权能时应当有严格约束：（1）投资领域以低风险的物业为主。绝大多数集体经济组织对一般性竞争领域，特别是市场竞争激烈的制造业，应当审慎投资，避免重蹈以前一些地方发展集体企业“办一家垮一家”的覆辙。（2）进入竞争性领域应有适当的防火墙。有条件的地方，集体经济组织可以作为出资人，以独资项目公司的方式对外投资，也可以通过合资发展混合所有制经济。作为母体的集体经济组织继续保留集体所有制的基本特征，作为子公司的对外投资企业可以实行现代公司制、以出资额为限承担有限责任，做到“内方外圆”、“内公外私”⁽¹⁾。苏州等地有这种经验，值得总结和借鉴（蒋宏坤、韩俊，2013）。（3）逐步引进职业经理人。目前已实行股份合作制改革的集体经济组织，无论称作“股份合作社”、“股份合作联社”还是“公司”，主要由具备股东身份的本集体成员、特别是村组干部经营管理。随着资产总量的扩大、资产配置的多元化，以及集体成员的老龄化，缺乏合格的经营管理人才的问题相当突出。我们在北京、广州、佛山、中山、东莞等地调研时已有深切感受。这些地方应当逐步引进职业经理人，以提高集体资产经营管理水平。

集体经济组织代理“成员集体”使用集体资产获得的净收益，应按股份分配给集体成员。为了长远发展，集体经济组织可以按章程提取公积金，但要努力做到公积金保值增值。为了集体利益，集体经济组织可以按章程提取公益金。在保留部分集体股的地方，也可以用集体股的分红收入充抵公积金、公益金。问题在于，不少地方集体经济组织承担着教育、治安、环卫、社保、计生、优抚、基建等公共服务职能，迫使集体所有权享有过大的收益权能，挤占了集体成员股份权的收益权能。2012年，东莞市村组两级公益费用达57.9亿元，占当年经营纯收入的67.9%（徐建华，2013）。应推进“政经分离”改革，将集体经济组织承担的公共服务职能移交政府，从而限制集体所有权的收益权能。

应理性看待部分人关于集体资产“干部所有”的批评和“吃尽分光、干部健康”的主张，对增值潜力较大、透明度较高的物业等集体资产不宜急于变现、货币化分配。在集体成员已完全市民化、集体土地已全部征收、集体经济组织承担的公共服务职能已全部移交政府的情形下，如果集体成员有要求，也可以对集体资产进行清盘，并撤销集体经济组织⁽²⁾。当前需要特别注意的是，集体资产通过出租、出让、转让等方式发生所有权或使用权转移的，应进行资产评估，并在有形市场公开进行，避免暗箱操作。

(1)陈锡文（2014）认为，农村集体所有制具有“内公外私”的特征，即在内部实行成员集体所有的公有制，但在不同集体所有权主体之间存在明确的产权边界。

(2)北京市朝阳区原奥运村乡的6个村在土地被全部征收、村民全部转居后，相应撤销了村民自治组织和村级集体经济组织。上海市浦东新区在城市化地区，一般不再保留组级、村级集体经济组织，参见叶兴庆（2013c）。