我国的信托实体法立法

第一节　我国的信托实体法立法

一、信托行为立法

在中国传统的法律制度和法律文化中，信托概念并不存在。⁽¹⁾中国人初次接触信托是在19世纪末20世纪初。当时由于信用危机日趋严重，一些了解西方、主张学习西方的进步人士呼吁改造传统信用制度，建立近代金融制度，其中包括信托制度。于是一些私营银行率先从英、美等国引入信托经营方式。之后信托业遍地开花，红极一时。⁽²⁾新中国成立后，国家实行高度集权的计划经济模式，个人和企业丧失了资源的独立支配权，为国家所控制的资源是计划（行政权力，而非市场配置的，使得以经济自由为前提的信托这一财产制度设计失去了存在的空间⁽³⁾，信托业与其他行业一样，经历了社会主义改造，原有的信托业务消失。70年代末，改革开放的春风孕育出了新中国第一家信托机构——中国国际信托投资公司（1979年10月）。之后，“信托热”、“信托风”刮遍大江南北。全国性的、地方性的信托投资公司纷纷成立，成为各地招商引资的重要形式。⁽⁴⁾这些信托投资公司多挂靠于地方政府、行业主管部门和专业银行之下，而在经营过程中很难摆脱行政干预，以至于利用行政干预上项目、批条子贷款的现象也经常发生。⁽⁵⁾

与信托业飞速发展相对的是信托立法的滞后。信托基本规范的缺乏和不完善以及信托机构隶属于行政机关的属性所带来的行政干预，不仅使中国的信托业在无序运作中被扭曲，走上了畸形发展的道路，产生了“鸠占鹊巢”、“画虎类犬”以及名为信托，实为银行的现象⁽⁶⁾，而且也给中国的信托业自身带来了重重危机。从中农信、中创，到曾经为全国第二大国际信托投资公司——广东国际信托投资公司的关闭，信托业频频出事，在国内外影响极大。

于是，一时间，制定《信托法》，规范信托经营的呼声骤起。顺应这一呼声，第八届全国人民代表大会将《信托法》列入五年立法规划之中，并于1993年7月成立了专门的起草小组。直至1996年底，起草小组已推出《信托法》（草案）第七稿。

1998年12月，证券法出台之时，被称为我国金融四大支柱的银行、保险、证券、信托的立法已定其三，信托立法成为继证券立法之后的又一立法热点，人们曾经普遍期待1999年，信托法能够出台，甚至1999年被人称为“信托年”。⁽⁷⁾

但是，立法的步伐并没有跟上人们期待的目光。直到2001年4月28日召开的第九届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上，《信托法》才得以通过。《信托法》对信托进行了界定，其第2条规定：“信托是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。”信托法规定将委托人委托给受托人的是财产权，而不是财产，委托人要将权利（所有权）转移给受托人，而不仅仅是转移财产的占有。这一定义与英美法系国家及《海牙公约》中的信托一致。

二、信托业基本规范立法

完善的信托法制，除了规范信托行为的基本规范外，还应有有关信托业的基本规范。对于后者，在很长一段时间，我国都只有1986年中国人民银行发布的《金融信托投资机构管理暂行规定》这一部门规章⁽⁸⁾，而且仅有的这一规定对信托业的界定以及对信托业的规范与真正的信托理念是不吻合的。根据该《暂行规定》第16条规定，我国信托机构的业务范围包括：（1）委托人指明项目的信托投资与信托贷款业务（简称甲类信托投资业务）；（2）委托人提出一般要求的信托投资与信托贷款业务（简称乙类信托投资业务）；（3）融资性租赁业务；（4）代理资产保管与处理，代理收付，代理证券发行业务；（5）人民币债务担保和见证业务；（6）中国人民银行批准的其他业务。在所有的这些业务中，除第一和第二项业务属于信托业务外，其他都属于非信托业务。即使就该《暂行规定》第一项和第二项所指的甲类信托投资业务和乙类信托投资业务，该《暂行规定》也没有进一步作出具体的界定，以至于在实践中，信托公司实际开展的信托贷款和信托存款与银行存款和贷款没有多大的区别。⁽⁹⁾

中国人民银行于2001年1月10日颁布了《信托投资公司管理办法》。因该《管理办法》与三个多月后通过的《信托法》不吻合，该《管理办法》于2002年进行修订。2007年3月1日，中国银行业监督管理委员会颁布了新的《信托投资公司管理办法》，对信托公司的准入条件、信托公司的经营范围等有关信托业的重大事项作出了规定，加强了对信托公司的监管和规范。

但是，遗憾的是我国轰轰烈烈的《信托法》立法活动完全倒向了信托实体法（信托行为规范及信托行业规范），对信托领域的冲突法问题未予以足够的重视。《信托法》只字未提涉外信托的法律冲突与法律适用问题，而在信托法立法过程中提出的各个《信托法（草案）》文本中均未提及涉外信托的法律冲突与法律适用问题。

由中国国际私法学会起草的《中华人民共和国国际私法示范法》曾经长期以来忽视“涉外信托关系的法律适用”，直到第五稿中才提出了一些有关涉外信托的法律适用规则。由全国人民代表大会法制工作委员会起草的《中华人民共和国民法（草案）》也对涉外信托的法律适用规则作出了一些规定。专家呼吁应当重视涉外信托法律适用问题的研究，参照各国的普遍实践，根据有关的国际公约，建立相应的法律制度。⁽¹⁰⁾