健全我国的行政指导制度

行政指导是指国家行政机关在其所管辖事务的范围内，对于特定的行政相对人运用非强制性手段，获得相对人的同意或协助，指导行政相对人采取或不采取某种行为，以实现一定行政目的的行为。按照不同的分类标准，可以将其划分为助成性行政指导、规制性行政指导与调整性行政指导，宏观行政指导与个别行政指导，有法律依据的行政指导与无法律依据的行政指导等不同类型。行政指导通常采用建议、说服、劝告、鼓励、示范、协商等方式，具有行政性、非强制性和多样性等特征。

一、行政指导的概念

行政指导作为一个行政法上的概念，最早出现在第二次世界大战以后的日本。根据日本《行政程序法》第2条的规定，行政指导是指行政机关在其职权或所掌事务范围内，为实现一定之行政目的，对特定人要求一定作为或不作为之指导、劝告、建议以及其他不属于处分之行为。韩国《行政程序法》则将行政指导界定为“行政机关为了实现一定的行政目的，在所管事务范围内为使特定人做或不做一定行为而进行的指导、劝告及指教等行政作用”[1]。

随着我国社会主义市场经济体制的建立和政府职能的转变，行政指导也逐步在经济领域和一些社会管理领域得到运用。从20世纪80年代中期开始，行政指导这一新型的行政活动方式逐渐进入我国行政法学者的研究视野。目前，国内行政法学界关于行政指导的界定，主要有以下几种有代表性的观点。

定义一：行政指导是行政主体在其职责、任务或其所管辖的事务范围内，为适应复杂多变的经济和社会生活的需要，基于国家的法律原则和政策，在行政相对方的同意或协助下，适时灵活地采取非强制性手段，以有效地实现一定的行政目的，不直接产生法律效果的行为。[2]

定义二：行政指导是指行政主体在其法定职责范围内，为了实现特定的行政目标，制定诱导性规则，或者针对特定对象采用示范、建议、劝告、警告、鼓励、指示等非强制方法，促使相对人作为或者不作为的行政行为。[3]

定义三：行政指导是行政机关在其职能、职责或管辖事务范围内，为适应复杂多样的经济和社会管理需要，适时灵活地采取符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的方法，谋求相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的的行为。[4]

定义四：行政指导是行政机关在其职权范围内，针对行政相对人采取诱导或引导措施，谋求相对人自愿以行政主体期待之方式配合（作为或者不作为），以实现行政管理目标的非强制性行政行为。[5]

定义五：行政指导是行政机关（包括其他合法主体）为实现一定的行政目的，依法在其职权范围内，以建议、劝告、引导、指示、鼓励等非强制性手段，使行政相对人接受其意思表示并付诸实施（包括作为和不作为）的新型行政行为。[6]

从上述定义可以看出，国内学者对行政指导的界定已经形成了一定程度的共识，主要表现在以下三个方面：（1）行政指导的主体是行政主体（包括行政机关和法律、法规授权组织），必须在其职权范围内作出；（2）行政指导的目的是实现特定的行政目的；（3）行政指导的方式具有非强制性，引导行政相对人自愿为一定行为或不为一定行为。同时，在下列两个问题上仍然存在着明显的分歧：其一，行政指导究竟是行政行为还是事实行为；其二，行政指导的对象是否为“特定的相对人”。

笔者认为，法律概念的界定必须能够充分反映出这一概念的基本特质。与传统意义上的行政行为相比，采用非强制性的手段是行政指导这类新型行政活动的根本特征，也是其在现代行政法上得以不断扩展的主要原因。因此，我们可以将行政指导界定如下：“所谓行政指导，是指国家行政机关在其所管辖事务的范围内，对于特定的行政相对人运用非强制性手段，获得相对人的同意或协助，指导行政相对人采取或不采取某种行为，以实现一定行政目的的行为。”[7]

二、行政指导的特征

任何一个客体都具有众多特性，人们根据一群客体所共有的特性形成某一概念，这些共同特性即该概念的特征。概括起来，行政指导的本质特征主要表现在以下三个方面。

（一）行政性

行政指导行为之所以作为一种行政现象，成为行政法学的研究对象，是由其行政性决定的。概括起来，其行政性主要体现在三个方面。首先，行政指导是行政主体基于行政职能作出的行为，其承受者亦是行政相对人。其次，行政指导旨在通过非强制性手段，实现行政管理的目的。再次，行政指导行为是以调整行政关系为内容的行为。

（二）非强制性

行政指导的非强制性，即行政相对人对行政指导服从的任意性。行政指导被认为是“从主张完全排斥政府干涉到主张政府强硬干预再到主张政府进行柔软干涉的产物”。不具有法律上的强制力，这是行政指导区别于传统行政行为的重要特征。在行政管理实践中，行政相对人对于行政指导没有必须服从的义务。也就是说，行政相对人认为行政指导合情合理，便服从之；反之，若认为行政指导有悖于情理或出于其他考虑，则可以选择不服从。需要指出的是，对于行政指导服从的任意性，仅限于原则而言，实践中的行政指导并不都具有服从的任意性，尤其是规制性行政指导和调整性行政指导。

（三）多样性

行政指导的多样性，是指法律对行政指导行为的具体方法并没有作出明确的羁束性规定，而是由行政主体根据实际情况决定采取具体的指导方法。在日本，“行政指导，通常采用说服、教育、示范、劝告、建议、协商、政策指导、提供经费帮助、提供知识、技术帮助等非强制性手段和方法”[8]。行政指导的多样性与行政指导的非强制性之间有着密切的联系。这一特征，一方面反映了行政管理活动的复杂性和行政指导行为自由裁量的必要性，另一方面，也说明了防止行政主体滥用行政指导行为的重要性。只有这样，才能使行政主体正确使用行政指导权，以顺利实现行政管理的目的。

一、行政指导的种类

依据不同的分类标准，可以将行政指导划分为若干种不同的类型。目前，国内外学者主要是从行政指导的作用、依据以及是否针对特定的对象等角度来划分的。

（一）助成性行政指导、规制性行政指导与调整性行政指导

根据行政指导的作用，可以将其分为助成性行政指导、规制性行政指导和调整性行政指导三大类。

1．助成性行政指导。助成性行政指导，是指行政主体为作为行政相对人的公民、法人或其他组织出主意的行政指导。相对于行政相对人来讲，行政机关或有关组织在信息等方面具有天然的优势，对于行政相对人要求给予助成性行政指导的请求，应当公平对待，无正当理由不得拒绝。

2．规制性行政指导。规制性行政指导，是指行政主体为了维护社会秩序，对违反公共利益的行为加以规范和制约的行政指导。规制性行政指导包括独立行政指导和附带行政指导两种。前者是与权力性规制无关而独立进行的行政指导；后者则是在权力性规制的同时附带进行的行政指导。

3．调整性行政指导。调整性行政指导，是指行政主体基于一定的行政权限，以调整相互对立的当事人之间的利害关系为目的的行政指导。

（二）有法律依据的行政指导与无法律依据的行政指导

根据行政指导有无法律依据，可以将其划分为有法律依据的行政指导与无法律依据的行政指导。

1．有法律依据的行政指导。有法律依据的行政指导，是指相关法律法规已有明确规定的行政指导。例如，《宪法》第19条第4款就明确规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”对于此类行政指导，行政主体可直接采取劝告、鼓励、说服、告诫等行政指导行为。

2．无法律依据的行政指导。无法律依据的行政指导，是指缺乏具体的法律依据，但属于行政主体的职责或管辖事务范围内的行政指导。对于这一类行政指导，行政主体则可基于行政组织法的一般授权，采取辅导、引导、建议等较为温和的行政指导方式。

（三）宏观指导与个别行政指导

根据行政指导的层次或适用范围，可以将其划分为宏观行政指导和个别行政指导。

1．宏观行政指导。宏观行政指导又称“普遍的行政指导”，是指行政主体基于行政管理的需要，对不特定的行业和行政相对人进行的行政指导。例如，政府为促进经济与社会发展，向社会各界发布指导性计划和产业政策纲要等，通过利益诱导机制来达到调整产业结构的目的。

2．个别行政指导。个别行政指导，是指行政主体以建议、辅导、推荐、提醒、告诫等方式，对特定的行政相对人进行的行政指导。例如，行政主体针对某企业的经营行为提出建议和劝告，提醒其注意可能出现的风险，以避免不必要的损失等。

此外，根据行政指导是否针对特定的对象，可以将其划分为抽象行政指导与具体行政指导；还可以根据行政指导的具体形式，将其分为口头行政指导和书面行政指导等。

二、行政指导的方式

行政指导的方式是多种多样的。莫于川教授在其《行政指导论纲》一书中，曾将行政指导的方式归纳为13类，即指导、引导、辅导、帮助，通知、提示、提醒、提议，劝告、规劝、说服，劝诫、告诫、劝阻，建议、意见、主张，商讨、协商、沟通，赞同、表彰、提倡，宣传、推荐、示范、推广，激励、鼓励、奖励，斡旋、调解、调和、协调，指导性计划（规划），导向性行政政策、纲要行政和发布官方信息、公布实情。[9]上述具体方式相互配合、相互补充，共同发挥着行政指导的作用。因篇幅所限，这里仅选择几种具有代表性的行政指导方式加以介绍。

（一）建议

建议是指行政主体根据行政管理目的的需要，利用其在知识、资讯、资源、信用等方面的优势，将自己对某件事情的看法或见解告诉行政相对人，供其选择和参考。在现代社会，行政主体因其所处的优越地位，掌握着许多政治、经济和文化方面的信息，而这一点是行政相对人所不具备的。行政主体的建议一般应当比较具体，具有可操作性。行政相对人接受后，如果需要行政主体提供进一步的帮助，行政主体应尽可能予以满足。这样做，可以更好地体现政府的服务职能，进一步加强政府与人民群众之间的联系。

（二）说服

说服是指行政主体通过讲道理，启发开导行政相对人，使其接受意见或改正错误，包括宣传、解释、说明根据、感化、示范等具体形式。在实施行政管理的过程中，说服是行政主体经常采用的方式。说服与强制相结合并以说服为首要方式，是保证国家行政管理效率、加强与人民群众联系的重要手段，在行政管理活动中发挥着重要的作用。实践证明，要使行政相对人自觉接受行政指导，行政主体必须平等地对待行政相对人，在此基础上晓之利害，做到以理服人。

（三）鼓励

鼓励是指行政主体根据人们从事社会活动所具有的谋利本性，通过物质或者精神的刺激来满足人的需要，以促使行政相对人自愿从事某种有助于达成行政管理目标的活动。鼓励分为物质鼓励和精神鼓励。物质鼓励是行政主体给予行政相对人一定数量的奖金或奖品；精神鼓励则是行政主体给予行政相对人一定的名誉。例如，为了招商引资、发展经济，一些地方政府制定了相关的政策，对于介绍引进外资的人给予数量不等的奖励。再如，国家鼓励公民向税务机关举报偷税漏税行为，一经查实，即按一定的比例奖励举报人。为了充分发挥行政指导的鼓励作用，不仅要合理规定奖励的标准，还要注意奖励的及时性。

（四）示范

示范是指行政主体根据行政管理的需要，通过描画美好前景和树立行为典范，号召行政相对人学习和效仿，以前景的引诱和榜样的力量来扩大作用的范围及其效果。在现实生活中，榜样的力量是无穷的。这是因为，与空洞的理论和美丽的言辞相比较，发生在身边的人和事可信度往往更高。这就要求行政主体在建议和说服的同时，注意发现和培育典型，并及时总结经验，加以推广和宣传。只有这样，才能使行政相对人相信并自愿跟着去做，从而实现行政管理的目标。

（五）协商

协商是指行政主体为了实现行政管理目标，就某一行政管理事项与行政相对人进行商讨，双方在相互沟通的基础上达成共识。在行政管理过程中，行政主体进行活动，不可避免地会影响到部分行政相对人的利益，如拓宽城市道路、建造城市污水处理设施和垃圾转运站等。在这种情况下，如果能够事先与有利害关系的个人、组织进行协商，充分听取其意见，考虑其利益损失，并商谈补偿方案，就能够使行政相对人在理解的基础上支持行政管理工作，减少或避免摩擦，提高行政管理效率。

三、行政指导的意义与作用

第二次世界大战以后，尤其是20世纪60年代以来，行政指导作为一种灵活有效的行政管理方式，为越来越多的国家所广泛采用，并在经济管理、科技管理和社会管理等领域发挥了重要的作用。

（一）引导和促进作用

在日本历史上，推行以诱导性经济计划和产业政策为基础的行政指导，曾对日本经济的快速发展产生了巨大的影响。在市场经济条件下，行政主体与行政相对人之间是一种平等的关系。与强制性法律手段相比较，行政指导因为其非强制性更容易被行政相对人所接受。行政主体根据行政管理的需要，通过制定政策或计划，有意识地引导行政相对人向一定方向努力，有利于帮助行政相对人实现其利益，从而促进经济、科技、社会的健康发展。

（二）补充和替代作用

行政指导的补充和替代作用主要表现在三个方面：其一，由于经济、社会的快速发展，难免会出现一些法律上的“真空”地带，需要采取行政指导方式予以调整；其二，虽然有相关的法律规定，但动用法律强制手段或者成本太高，或者效果较差，在这种情况下，也可以先行采取行政指导措施；其三，为了减少摩擦，及时有效地实现行政目标，法律明确规定可单独采取行政指导或作为前置程序采取行政指导行为。

（三）协调和沟通作用

当行政相对人之间发生争执、自行协商不成时，行政主体可以采用行政指导的方式进行协调和疏通，以及时化解矛盾。例如，我国在建设系统推行的协调劳动关系的“三方会议制度”就充分体现了行政指导的协调作用。在“三方会议制度”中，分别由建设行政部门代表政府、建设工会代表职工、建筑业协会等行业协会代表企业，三方代表就相关问题进行相互沟通、平等协商、共谋对策。

（四）抑制和预防作用

在行政管理实践中，如果行政主体不希望行政相对人为某种行为，但又因缺乏明确的禁止性法律依据而不便强令禁止，就可以通过劝告、告诫等行政指导措施，温和地抑制行政相对人作出相关行为选择，以实现特定的行政目的。正如学者在论述日本行政指导方法的实质时所指出的，一个负责任的政府机构或官员在不具有明确的合法权力的情况下，能够而且确实可以指导或诱导私营企业或个人采取或不采取某些行动，以达成行政目标。

一、行政指导的实施

（一）行政指导的实施依据

行政指导是否需要依据以及需要什么样的依据，在行政法学界有着不同的认识。一种观点认为，所有行政指导都需要有法律上的依据；另一种观点则认为，行政指导不需要有法律上的依据。笔者认为，行政指导行为应当有一定的依据，但不一定是法律依据。也就是说，行政指导行为的依据既可以是规范性依据，也可以是非规范性依据。

1．规范性依据。所谓规范性依据，是指具有行政指导行为内容的明确的法律规范和政策规定。例如，《宪法》第8条第3款规定：“国家保护城乡集体经济组织的合法权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济发展。”《中华人民共和国农业法》第37条第2款规定：“国家鼓励和引导农民从事多种形式的农产品流通活动。”《中华人民共和国教师法》第18条规定：“各级人民政府和有关部门应当办好师范教育，并采取措施，鼓励优秀青年进入各级师范学校学习。”规范性依据明确、直接，可以使行政主体有效地实施行政指导。因此，在今后的立法中，应当尽可能地为行政主体的行政指导提供明确的规范性依据。

2．非规范性依据。所谓非规范性依据，是指不具有行政指导行为内容的法律原则、客观情况和社会发展需求的状态等。行政指导不仅存在于错综复杂的经济管理领域，而且存在于科技、文化、教育等其他管理领域。由于行政管理活动千变万化，再加上行政指导本身不具有强制性，强求所有的行政指导都要有明确的规范性依据是不现实的。换句话说，对于规制性行政指导，应当有明确的规范性依据，而对于助成性行政指导，则不一定必须要有规范性依据。只有这样，才能充分发挥行政指导机动灵活的优势，更好地完成行政任务。

（二）行政指导的实施条件

行政指导虽然不具有强制性，但它也会对行政相对人的权益产生一定的影响。因此，行政主体实施行政指导，必须具备下列两个基本条件。

其一，行政指导必须由行政主体在其职权或管辖范围内作出。实施行政指导也是行政主体行使行政职权、履行行政职责的具体表现。行政指导之所以能发生实际作用，除了利益诱导机制的因素之外，往往还需要借助于行政主体通过法律、法规授权和其特殊地位及权威带来的实际影响力。正因为这样，行政指导行为虽然不具有强制性，但它也是行政主体在行政管理活动中作出的行为，因此必须限定在行政主体的管辖权限和管辖范围之内。根据行政职权法定原则，超越法定管辖权实施的行政指导应当承担相应的行政法律责任。

其二，行政指导应当遵循法律优先原则。既然行政指导行为是与行政职权有关的行为，行政主体实施行政指导时也应当遵循法律优先原则，不能与法律的明文规定或一般原则相抵触。在实施行政指导的过程中，如果法律对行政指导的要件有具体的规定，行政主体就必须遵循法律的规定，不允许实施违反法律规定的行政指导；对于没有法律、政策依据的行政指导，行政主体应当具有职权法上的依据，并且符合法律的精神。总之，行政指导的正当性应当以合法性为前提，如果没有合法性，行政指导行为的正当性就失去了存在的基础。

二、行政指导的原则

行政指导的原则，就是行政主体实施行政指导必须遵循的基本准则和内在精神。根据行政法理论以及世界各国行政程序法的规定，行政指导应当遵循下列原则。

（一）合法性原则

合法性原则是行政法的首要原则，行政指导当然要受其支配和约束。根据合法性原则的要求，行政主体实施行政指导，应当遵循法律法规的明确授权，不得超越其法定权限和管辖范围，并符合行政指导的法定程序。就目前我国的行政指导来看，主要有下列三种情况：一是在行政行为法有明确规定的情形下，应遵从行政行为法的规定；二是在没有行政行为法的情形下，可按组织法的规定在其职权或管辖范围内实施；三是在没有行政行为法和组织法的情形下，可根据法的一般原则或精神进行指导。

（二）自愿性原则

自愿性原则是指行政主体的行政指导行为应被行政相对人在认同的基础上自愿接受。具体包括三个方面：其一，行政相对人具有自主选择的权利，可以接受行政指导，也可以不接受行政指导；其二，行政相对人接受行政指导完全是出于自己的真实意思表示，而不是在他人意志支配下“违心”接受的；其三，行政主体必须尊重行政相对人的自主权利，不得因行政相对人拒绝接受行政指导而对其区别对待，更不能对其采取任何强制措施和不利处分。

（三）必要性原则

“必要性原则是指行政主体采取行政指导行为比实施行政行为可能会产生更好的客观效果的一种主观认识。”[10]在现代社会中，行政管理的资源是有限的，有的甚至是稀缺的。为了减轻社会负担，行政主体应当根据实际情况，选择最佳的行政方式，并通过自己的主观努力，使有限的行政管理资源效益最大化。

（四）行政公开原则

“行政公开即行政的公开化，是指行政权力运行的每一阶段和步骤都应当以相对人看得见的方式进行。具体而言，行政公开是指行政主体在行使行政权力的过程中，应当依法将行政权力运行的依据、过程和结果向行政相对人和社会公众公开，以使其知悉并有效参与和监督行政权力的运行。”[11]长期以来，公开原则一直被视为是程序公正的基本标准和根本要求，行政指导活动也不例外。只有坚持公开透明，才能减少行政指导的隐秘性所带来的弊端，使行政相对人自愿接受，从而达到行政指导的目的。

（五）信赖保护原则

“所谓信赖保护原则，是指当行政相对人对授益性行政行为形成值得保护的信赖时，行政主体不得随意撤销或者废止该行为，否则必须合理补偿行政相对人信赖该行为有效存续而获得的利益。”[12]尽管行政相对人接受行政指导是出于自己的意愿，但其选择则是基于对合法行政主体的信任而作出的。这就要求行政主体在实施行政指导时应当保持政策的连续性和稳定性，不能朝令夕改。否则，应当对行政相对人因接受行政指导而遭受的损失予以合理补偿。

三、行政指导的法治化

行政指导的法治化应当贯穿于行政指导的全过程，通过建立和完善信息公开、公众参与、科学决策以及有效的救济机制，充分发挥行政指导的积极效用，同时尽量抑制或避免其消极效用。具体来讲，有以下两个方面。

（一）提高行政指导的科学性和可信度

就行政主体而言，实施行政指导的目的是希望能够得到行政相对人的积极响应，通过双方的合力，实现既定的行政目标。否则，就会造成人力、物力等社会资源的浪费。因此，行政指导法治化的基点之一就是要在法律上确立各种行之有效的机制，提高行政指导的科学性和可信度，促使行政相对人认真地对待并积极地接受行政指导。

1．行政指导决策的科学化。行政指导本身必须是科学的。以基层政府指导农民调整种植结构为例，如果乡镇政府事先不经过深入的调查和周密的论证，不认真听取相关部门和专家的意见，那么，其制定的指导政策就不能保证其科学性，就会“诱人上当”，因决策失误而给行政相对人造成巨大的经济损失。因此，行政主体在其职责范围内实施行政指导，应当采取听证、审议等多种形式，充分听取各种不同的意见，在民主的基础上形成科学的行政指导。实践证明，只有集思广益，确保行政指导的民主性和科学性，才能有效地避免信息阻隔或信息失真，发挥行政指导的积极作用。

2．行政指导过程的公开化。相对于行政指导结果的公开，行政指导过程的公开更加重要。这是因为，仅有结果的公开，行政相对人无法获知行政指导本身的科学性和可信度。只有将行政指导的整个过程都向社会公开，行政相对人才能从中获取到更多有用的信息，在此基础上对行政指导作出理性的选择。

（二）构建有效的行政指导救济机制

就行政相对人而言，接受行政指导的目的则是希望通过响应行政主体的指导行为，从而获得某种可预期的利益。因此，行政指导法治化的另一个基点就是在法律上为行政指导的接受者提供行之有效的救济机制。反之，如果违法或不当的行政指导给行政相对人造成的损失得不到合理的补偿，行政相对人就会对行政指导不予配合或响应，行政指导的效能就难以发挥。

行政相对人基于对行政主体的信赖而接受行政指导，由此造成的损失是否应当由行政主体承担法律责任呢？对于这个问题，目前行政法学界有两种截然不同的观点：一种观点认为，行政指导是行政相对人自愿接受的，它本身并无法律上的强制力，因而行政主体不应承担责任；另一种观点则认为，为了防止滥用行政指导，保护行政相对人的合法权益，行政主体应当对违法或不当行政指导行为造成的后果承担一定的责任。笔者认为，行政机关因实施行政指导造成行政相对人合法权益受损的，应当承担相应的法律责任，但不宜将行政指导的责任范围界定得过于宽泛。

“从世界各国的行政法律制度上看，大多国家没有把行政指导纳入行政复议和行政诉讼轨道之内，也没有把它纳入行政赔偿范围内。这是一种合理的通则。在中国，行政指导同样不适用行政复议、行政诉讼和国家赔偿救济。”[13]在这种情况下，如何有效地保护接受行政指导的行政相对人的合法权益呢？一般来讲，行政相对人如果认为行政指导有瑕疵，可以提出异议；因接受行政指导而遭受损失的，则可以按照一定的补偿程序提出补偿要求。当然，完善行政指导的救济还有许多细节问题或技术问题，如能否依据比例原则进行审查、如何判定行政指导的合理性以及举证责任的分配等，这都需要在今后的行政管理实践中逐步加以解决。

1．下列哪些说法是正确的？（　　）

A．行政指导是现代积极行政的表现。

B．行政指导是一种柔性的不具有法律强制力的行为。

C．行政指导是不直接产生法律效果的行为。

D．行政指导目前在我国尚不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

2．下列哪些说法是错误的？（　　）

A．行政指导必须在行政主体的管辖权限内。

B．行政指导的目的与一般行政行为的目的一样。

C．行政相对人对行政指导不可以置之不理。

D．说服、劝告、建议都可以作为行政指导的方式。

3．根据不同的划分标准，可以将行政指导分为哪些种类？（　　）

A．根据行政指导的作用，将其划分为助成性行政指导、规制性行政指导与调整性行政指导。

B．根据行政指导的层次或适用范围，将其划分为宏观行政指导与个别行政指导。

C．根据行政指导是否有法律依据，将其划分为有法律依据的行政指导与无法律依据的行政指导。

D．根据行政指导是否具有强制性，将其划分为强制性的行政指导与柔性的行政指导。

4．下列做法不属于行政指导的方式是（　　）。

A．建议　　B．劝告　　C．命令　　D．鼓励

5．材料分析。

2003年春耕时节，东北某县的一位副乡长张某觉得本地的土质适宜种植A大豆，遂与乡里几位领导交换意见后，以乡政府的名义作出了一个决定，要求在本乡范围内只允许种植A大豆，不允许农民自己选择豆种。之后，张某从外地购买2000年剩下的A豆种卖与农户。几个月后，农户们发现种植A豆种的田地虽然秧苗茁壮，但是豆荚中并无豆粒，造成了巨大的经济损失。在此情况下，农户们要求乡政府予以赔偿。但是，乡政府却说，这是张某个人与农户之间的种子买卖行为，与乡政府无关。在多次协商不成的情况下，农户们希望诉诸司法渠道来维护自己的合法权益。但是，该县人民法院则认为，这是个典型的行政指导行为，不属于法院的受案范围。

问题：

（1）副乡长张某的行为是否属于个人行为，为什么？

（2）乡政府的行为是否属于行政指导，法院是否应当受理？

[1]杨海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版，第383页。

[2]罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社2001年版，第192页。

[3]应松年主编：《依法行政教程》，国家行政学院出版社2004年版，第154页。

[4]莫于川：《法治视野中的行政指导》，中国人民大学出版社2005年版，第10页。

[5]姜明安主编：《行政程序研究》，北京大学出版社2006年版，第322页。

[6]黄学贤主编：《中国行政法学专题研究述评（2000－2010）》，苏州大学出版社2010年版，第290页。

[7]胡建淼：《行政法学》，法律出版社2003年版，第359页。

[8]杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第536—537页。

[9]莫于川：《行政指导论纲》，重庆大学出版社1999年版，第140—147页。

[10]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2007年版，第342页。

[11]周佑勇：《行政法基本原则研究》，武汉大学出版社2005年版，第262—263页。

[12]周佑勇：《行政法基本原则研究》，武汉大学出版社2005年版，第233页。

[13]胡建淼：《行政法学》，法律出版社2003年版，第364—365页。