引渡与庇护

第三节　引渡与庇护

一、引渡

(一)引渡概述

引渡是指一国应外国的请求，把在其境内被外国指控为犯罪或判刑的人，移交给请求国审理或处罚的一种国际司法协助行为。提出引渡请求的国家通常称之为请求国，另一方则称之为被请求国。

在国际法上，国家没有引渡罪犯的义务，除非它根据条约承担了这种义务。其中，关于引渡的双边条约数量最多，不胜枚举，但彼此之间内容差异较大。而主要的多边条约有1933年《美洲国家间引渡公约》和1957年《欧洲引渡公约》。此外，许多国际公约中都载有引渡条款，影响较大的有《关于制止非法劫持航空器公约》、《联合国打击跨国有组织犯罪公约》、《联合国反腐败公约》等。在各国引渡法、国家间引渡条约以及国际实践的基础上，1990年联合国大会通过了《引渡示范条约》作为各国的立法和实践指南。

在没有条约约束的情况下，国家是否向他国引渡罪犯，完全是它主权范围内可以自由决定的事。引渡的主体是国家，罪犯本人所属国、犯罪行为发生地国和受害国根据属人管辖权、属地管辖权和保护性管辖权都可以提出引渡请求。如果这三类国家同时对同一罪犯提出引渡要求时，原则上被请求国有权决定把罪犯引渡给何国。引渡的客体即引渡的对象，是请求国指控其为犯罪或判刑的人，可能是请求国人、被请求国人和第三国人。在实践中，国家基于维护本国的属人管辖权，往往不允许向外国引渡本国国民，此即为“本国国民不引渡原则”。

(二)引渡的原则

从国家间签订的引渡条约、各国的引渡法以及各国的引渡实践来看，在引渡罪犯的问题上，已形成以下一些公认的关于引渡的一般原则：

1.政治犯不引渡原则

所谓政治犯不引渡，是法国资产阶级革命以后，通过西欧一些国家的国内立法和各国间引渡条约的规定，逐渐形成的一项原则，现已成为各国公认的国际法原则。但是，这项原则实施起来是有困难的：第一，关于政治犯的含义和范围缺乏明确性，各国的解释不尽一致。而且有的政治活动兼有普通罪行，即所谓相对的或混合的政治犯罪，因此实践中如何适用该原则就变得很困难。第二，对于某种犯罪行为是否政治犯罪的决定权，属于被请求国，因此该原则有可能会被歪曲或滥用。

2.双重犯罪原则

双重犯罪原则，又称“相同原则”、“双罚性原则”，是指引渡对象的行为，必须是请求国和被请求国双方法律都认定是犯罪并应受刑罚处罚的行为。该原则实际上是相互尊重国家主权在引渡中的具体体现。由于国家一般只能在其领域内行使刑事管辖权，一旦犯罪人逃到他国，只有依靠他国的协助，通过引渡这种方式，才能实际惩罚罪犯。要依靠他国的协助，必须尊重他国的主权，而尊重他国主权的具体体现就是尊重他国的法律，所以要遵守双重犯罪原则。

3.罪名特定原则

罪名特定原则，又称“同一原则”、“专一原则”，是指请求国在将引渡对象引渡回国后，只能以请求引渡时所主张的罪名进行审判或惩处，不得以不同于引渡罪名的其他罪名进行审判或惩处。一般认为，该原则的目的是为了防止请求国以引渡为借口，而去迫害被请求国应予保护的人。实践中，被请求国和请求国在贯彻该原则时往往还伴有量刑承诺。在中美两国间的“余振东遣返案”中，我国就适用了引渡制度中的量刑承诺，即我国承诺对余振东的量刑不超过美国对他在美判决的144个月的有期徒刑^[10]。

(三)引渡的程序和效果

引渡的程序一般根据有关国家的国内法规定以及引渡条约来进行，具体包括：引渡请求的提出和答复、负责引渡的机构、引渡的文件材料的传送、移交被引渡人的条件方式等。而引渡请求的提出和答复，一般通过外交途径办理。

关于引渡的效果，请求国将引渡对象引渡回国后，即可根据本国法律对其进行审判。但是，根据罪名特定原则，请求国只能就其请求引渡时所指控的罪名加以审判和处罚，否则，被请求国有抗议的权利。至于被引渡的罪犯是否可以由原来的请求国转交给第三国，国际实践并不一致。有些条约规定，未经被请求国同意，请求国不得将引渡对象再引渡给第三国。

(四)中国有关引渡的立法和实践

改革开放以来，我国司法实践中的涉外刑事案件越来越多，其中许多案件都涉及引渡问题。近年来，贪官外逃现象日趋严重给国家带来了巨大损失。因此，目前迫切需要完善国内引渡制度以指导实践。从国内立法来看，2000年颁布并实行的《中华人民共和国引渡法》是中国第一部关于引渡的专门立法，该法共4章55条，既是对我国引渡制度发展的肯定与总结，也是我国目前解决引渡问题最重要的单行法律。然而，引渡只是国家的单方行为，国家没有引渡义务，所以，通过订立双边引渡协议是解决引渡问题的主要途径。截至2009年2月^[11]，从1993年与泰国缔结第一个双边引渡条约以来，中国已经先后跟32个国家缔结了双边引渡条约，其中多数是周边国家和中小国家，尤以发展中国家居多，如泰国、白俄罗斯、哈萨克斯坦、蒙古、柬埔寨、菲律宾等。2005年，中国与西班牙签署了中国与欧美发达国家之间的第一个引渡条约，拉开了与发达国家缔约的序幕。目前中国已与发达国家中的澳大利亚、西班牙、葡萄牙、法国缔结了引渡条约。而从20世纪80年代开始，中国也已经加入或批准了一些含有引渡条款的多边条约，如1971年《关于制止非法劫持航空器公约》、1973年《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》以及1988年《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》等。1989年的张振海引渡案，中日两国当时并没有缔结双边的引渡条约，就是依据《关于制止非法劫持航空器公约》进行的引渡合作。2003年，中国政府还批准了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》，2005年又批准了《联合国反腐败公约》等。

实践中，除张振海案外，我国曾于2000年将携款200万元出逃的北京房山区河北信用分社的会计杨彦军从蒙古引渡回国。2007年5月10日，中日双方执法人员在东京办理了引渡交接手续，成功地将涉嫌挪用公款犯罪潜逃日本3年之久的原辽宁某国企副总经理袁同顺引渡回国。这两个成功案例，前者是以我国与蒙古的引渡条约为基础进行的，后者则是在双边引渡条约缺失的情况下通过与日本开展双边司法合作以个案解决的。^[12]因此，面对日益增加的涉外刑事案件及经济犯罪分子外逃现象，我国一方面要充分利用已缔结的引渡条约向外国提出引渡请求，另一方面要进一步加快与其他国家尤其是外逃罪犯集中地的发达国家签订引渡条约的进程。如厦门远华特大走私案主犯赖昌星之所以很久没有能引渡回国，其中一个主要的原因就在于我国同加拿大政府之间没有双边引渡协议。在没有引渡条约的情况下，则可通过双边谈判、个案解决的方式开展双边司法合作，通过引渡程序或者非法移民遣返方式将外逃的犯罪分子绳之以法。

二、庇护

(一)庇护的概念和对象

庇护是指国家对于遭受追诉或迫害而来避难的外国人，准其入境和居留，给以保护，并拒绝将他引渡给另一国的行为。这种庇护，又称“领土庇护”或“领域庇护”。庇护是一国的主权行为，以国家的属地管辖权为依据。对于请求避难的外国人，是否给予庇护，由给予庇护的国家自行决定。因此，庇护的主要根据是国内法。许多国家的宪法中都有庇护条款。

庇护的对象主要是政治犯，即政治避难者，是指那些不具有庇护国国籍并因从事政治活动而被某一外国追诉或迫害的人。庇护其实是在“政治犯不引渡”的基础上发展起来的，但庇护不仅是不引渡，还包括不予驱逐和准其居留。除政治犯外，国家一般还庇护因从事科学和创作活动而受到迫害的人。从第二次世界大战后引渡和惩处战争罪犯的实践看，各国对犯有危害和平罪、战争罪或危害人类罪的人是不予庇护的。另外，被国际公约和国际习惯法确认犯有国际罪行的其他罪犯，如海盗、贩毒、贩奴等罪犯以及一般公认的普通刑事罪犯，也都不属于庇护的对象。

受庇护的外国人同一般外国侨民一样，处于所在国领土管辖权之下，遵守庇护国的一切法律法令，在所在国保护之下，可以在该国居留，不被引渡，也不被驱逐。根据联合国大会于1967年通过的《领土庇护宣言》第4条的规定，给予庇护之国家不得准许享受庇护之人从事违反联合国宗旨与原则的活动。

(二)关于域外庇护的问题

域外庇护(Extraterritorial Asylum)是指在驻在国的使馆、领事馆、军舰甚至商船内给避难者以庇护，即庇护国在外国领土上庇护外国人。由于主要是在外国领土上利用国际法给予使领馆的外交特权和豁免对外国人进行庇护，所以又称“外交庇护”。利用外交特权与豁免庇护外国人会造成对外交特权与豁免的滥用，所以域外庇护并没有得到国际社会的普遍承认。国际法院在1950年“庇护权案”中指出，哥伦比亚驻秘鲁大使馆给予托雷庇护是不正当的事情，哥伦比亚虽然没有义务把托雷移交给秘鲁当局，但庇护应立即停止。

(三)中国关于庇护的立法

尽管中国历史上曾经对遭受迫害的外国人进行过领土庇护，但很长时间内在国内立法中并没有使用“庇护”这一概念。例如1978年《中华人民共和国宪法》中就只规定：“中华人民共和国对于任何拥护正义事业、参加革命运动、进行科学工作而受到迫害的外国人，给以居留的权利”，并没有明确规定庇护权。直到1982年《中华人民共和国宪法》对庇护权才予以明确规定：“中华人民共和国对于因为政治原因要求避难的外国人，可以给予受庇护的权利。”