西方国家赔偿法的历史发展

二、西方国家赔偿法的历史发展

(一)法国

在国家赔偿制度的创立及发展方面，法国位居前列。法国在1768年《人权宣言》中用“人民至上”原则代替“国王至上”原则，揭示了国民主权、公共负担平等以及财产权神圣不可侵犯的原则，确认了国家赔偿责任。1799年的法律又规定了行政机关对因实施公共建筑工程所致损害，应承担赔偿责任。但法国国家赔偿制度的真正确立，却是源于前文提到的1873年权限争议法庭对“布朗戈案”的判决，该案在法国行政法史上具有里程碑的意义。权限争议法庭认为，“这种责任既非普遍性的，也非绝对性的。”由此可见，在这一制度建立之初，仅在有限的范围内承认国家的行政赔偿责任。直到1896年，法国最高行政法院副院长拉弗里耶尔在其《行政审判和诉讼救济》中仍声称：“主权的特征是无条件的发布命令。国家的行政活动大多数情况下不负赔偿责任。”因此，至上世纪末，法国的行政赔偿责任的范围仍然比较狭窄。20世纪以来，法国的国家赔偿制度有了较大的发展，体现在如下几个方面：国家赔偿规则的适用范围由国家机关扩展至地方团体；国家赔偿的对象由行政活动扩展至司法活动和一定范围的立法活动；国家赔偿责任的根据，由以往的过错赔偿责任发展到很多事项上的无过错赔偿责任；赔偿的范围也有所扩大，从物质损害赔偿发展到精神损害赔偿。^[17]

纵观法国国家赔偿制度的历史发展过程，并结合学者的相关研究，可以将法国国家赔偿制度的特点概括为以下四个方面：1.法国国家赔偿法的渊源以判例为主，且立法结构复杂。法国虽然是成文法国家，但国家赔偿制度的建立，主要是靠权限争议法庭和行政法院的判例完成的。在行政赔偿和立法赔偿领域采取的是判例法，在司法赔偿领域采取成文法。^[18]2.法国国家赔偿的范围广泛。国家除对行政职务造成的损害普遍承担赔偿责任外，对司法职务和一定范围内的立法职务造成的损害也承担赔偿责任。国家既对物质损害负赔偿责任，也对精神损害承担赔偿责任。国家不负赔偿责任的行为，限于法律有明文的规定，以及最高行政法院判例所确定的事项。^[19]3.法国国家赔偿的归责原则以公务过错原则为主，以无过错原则为辅。在法国，大多数情况下，国家只对有过错的执行公务的行为产生的损害负赔偿责任。这种过错表现为针对公务的实施不良，不执行公务以及公务的实施延迟。另外，在特定情况下，国家对无过错的执行公务行为所产生的损害也承担赔偿责任。4.法国国家赔偿案件原则上由行政法院管辖，适用行政法的原则。除非法律特别规定，或根据法的一般原则由普通法院管辖的事项，国家赔偿案件由行政法院管辖。

(二)德国

德国也是最早提出和实行国家赔偿责任的国家之一。最早体现德国行政赔偿责任的是1794年的《普鲁士普通邦法》，该法第10章第11节第89条规定：每一个公务员个人都要对其故意或过失违反职责的侵权损害行为负赔偿责任。当时人们普遍认为，国王的权利至高无上，国家无责，公务员被委托从事合法行为，因此当其违法时责任不能归于国家，而只能归于公务员个人。公务员对其实施的违法行为应当像私人一样根据一般的违法行为规范承担法律责任。这就是所谓的“委托理论”。1900年生效的德国《民法典》肯定了该主张，第839条规定：“公务员故意或者过失违背其对于第三人应尽的职务义务的，应当赔偿第三人因此而产生的损害。”不过，对于州这一级，民法典第87条的执行条例将该问题交由州立法机关自行决定。因此，大多数州发布法律，规定在民法典第八百三十九条规定的条件下，公务员的赔偿责任转移到了国家。

1910年《帝国公务员责任法》第1条规定：“国家公务员于行使被委任的公权力，因故意或过失违反对于第三人的职务义务时，国家应代公务员负民法典第八百三十九条之责任。”至此，德国正式确立了国家的直接赔偿责任，而且该法一些规定至今依然适用于联邦公务员。之后，1919年制定公布的《魏玛宪法》第131条第一项将国家赔偿责任扩展到帝国领土的所有公务员，其规定：“官吏行使所受委任之公务时，对于第三者违反其职务上义务，其责任应由该官吏所服役之国家及政治机关担负，不得起诉官吏。但保留对该官吏之求偿权。依通常司法程序之诉求，不得拒绝。”这一原则经过一些修改，得到了1949年公布的联邦德国《基本法》的再一次肯定，其第34条规定：“任何人在执行委任之公务时，如违反其对第三者应付的职务上的义务，原则上应由国家或任用他的公共团体负责。但有故意或重大过失时，可保留请求偿付权。在申请损害赔偿或请求偿付权时，不排除由普通法院进行审理。”1981年，全德统一的《国家赔偿法》出台，但是就“联邦是否独占国家赔偿法制定的权限”这一问题各个党派产生了争议，联邦宪法法院在审查后宣布《国家赔偿法》因联邦无立法权而违宪无效。目前，德国还没有统一的《国家赔偿法》，国家承担赔偿责任的法律依据依然是《基本法》和《民法典》。

德国国家赔偿制度具有如下一些特点：1.德国国家赔偿立法体系完整，内容丰富。德国国家赔偿法以成文法为主要渊源。一方面，德国有比较完备的国家赔偿一般法，如1910年《帝国公务员责任法》、1919年制定公布的《魏玛宪法》以及1949年联邦德国《基本法》等法律。另一方面，德国还有为数众多的国家赔偿特别法，涵盖了公权力行使的所有领域。^[20]2.德国国家赔偿的范围较宽。既涵盖了对行政机关工作人员致害造成的赔偿，也包含了对司法赔偿以及立法赔偿；既赔偿财产性损失，也赔偿精神性损失。3.德国采取过错和严格的归责原则。凡违反公职义务造成损害的，国家都给予赔偿。虽然一些法规在特定的领域内也承认了无过错责任的适用，但是，国家严格赔偿责任的一般原则还没有得到承认，法院也拒绝适用这样的原则。^[21]4.德国国家赔偿案件由普通法院管辖。联邦德国《基本法》第34条规定：“请求损害赔偿及求偿，向普通法院提起诉讼之权利不得排除。”

(三)英国

与法国、德国为代表的大陆法系国家的发展趋势相比，英国国家赔偿制度的建立落后了半个多世纪。英国传统观念是：领主就其领土之内的事件有独断的权力，不受任何法院的管辖，据此推论，国王是其王国内最大的领主，其统治行为也应排除法院的干涉。如果公务员侵犯他人权利导致损害，完全是个人行为，并非国王的意旨。所以，受损害者应该向公务员请求赔偿，而不是向国王请求赔偿。这就是所谓的“国王不能为非”理论。19世纪中叶以后，“国王不能为非(Crown can do no wrong)”理论有了改变：公务员因职务行为侵犯他人权益，国王代其负赔偿责任。不过需要注意的是，这并不同于德国的代位责任，因为国王的代偿只是国王的恩惠，而不是公务员或受害人的法定权利。

第一次世界大战后，由于社会形势和人们观念的变化，1921年英国组成专门委员会就国家侵权行为责任予以检讨。1927年该委员会提出报告，认为除法律有特别规定之外，国王应该承担侵权赔偿责任。不过，由于各种原因，报告并没有形成立法。英国国家赔偿责任的正式确立，直接导源于1946年的Adam V.Naylor案和1947年的Royster V.Cavey案，Adam V.Naylor案起因于一名儿童在海滩玩耍时被陆军部门埋设的地雷炸死，Royster V.Cavey案起因于一名参观兵工厂的客人跌入未设灯光照明的坑道而受伤，两案中受害人向国家提起赔偿的要求，而法院以被告不适格为由判决国家不承担赔偿责任。法院判决之后，引起社会舆论哗然，并由此导致整个社会对“国王不能为非”的传统理论予以深刻反思，法学家纷纷撰文献策，最终，1947年7月31日公布的《王权诉讼法》标志着英国国家赔偿制度的建立。

英国国家赔偿制度具有以下特点：1.封建传统根深蒂固，在赔偿的范围和方式上保守落后。《王权诉讼法》虽然规定英王与成年人以同样的方式和范围承担赔偿责任，但同时又规定了大量的例外，实际上并没有按照普通成年人的范围承担赔偿责任。^[22]2.国家赔偿的范围较窄。英国的国家赔偿实际上限于行政赔偿，司法赔偿和立法赔偿并未真正确立起来。3.英国司法机关及其工作人员享有豁免权。英国的法院、裁判所、治安法官、司法执行官等至今仍享有豁免权。其理论依据是建立在“司法独立”基础上的“司法豁免理论”：法官不同于行政官员，英王不能指挥法官，为了确保法官在没有骚扰和恫吓的情况下正常履行职责，赋予其豁免权是完全必要的。赋予法官豁免权的另一个理由是，普通法院刑事审判采用陪审制，是否有罪由陪审团确定，法官不负责定罪。^[23]

(四)美国^[24]

1821年，首席大法官马歇尔在科亨诉弗吉尼亚案件的判决中，宣称美国不能作为被告，这就是所谓“主权豁免原则”。此后，美国法院一直适用这一原则。不过，到了19世纪中期，主权豁免遭受了诸多批评，国会逐渐就个别案件、特定事项或特定领域放弃了该原则的适用。主要方式包括：其一，通过私法律案追求赔偿。公民受到损害后，追诉违法官员的赔偿责任，或者请求国会通过一个私法律案，由政府赔偿。其二，设置索赔法院等受理机构。1855年，国会制定《索赔法院法》，设置索赔法院，对要求赔偿的私人提供某种审查和裁决方式，不过该法院的决定仅只是建议性的而非判决性的；其三，颁布《塔克法》。1887年颁布的《塔克法》，使得索赔法院获得判决权。不过，案件仅限于非侵权行为的政府赔偿责任；其四，制定特殊侵权赔偿法。在某些特定领域，政府对其侵权行为承担赔偿责任，不过大多赔偿数额较低。

进入20世纪，特别是第一次世界大战以后，政府职务扩张，侵权行为增多，请求损害赔偿的私法律案比以往更多，国会无力应付。因此，迫切需要制定一部统一适用的国家侵权赔偿法。1946年，《联邦侵权赔偿法》的出台是美国国家赔偿制度发展过程中具有里程碑意义的事件，此后，经过了1966年、1974年和1988年的几次重大修改，国家赔偿制度得以完善。

美国国家赔偿制度具有如下特征：1.在法律渊源方面，美国采取了成文法的制式。美国虽然是普通法国家，但其在国家赔偿制度方面却采取了成文法，而不是判例法的形式。这与法国作为成文法国家，在国家赔偿制度上采取判例式正好相反。2.在归责方面，实行主观过错原则，限制了一部分赔偿请求权。根据《联邦侵权赔偿法》的规定，国家只对公务人员“过失的不法行为和不行为”造成的损害承担赔偿责任，国家不承担无过失责任。3.在赔偿范围方面，仅限于行政赔偿和司法赔偿。并且在这两个领域依然存在着较多的限制。^[25]