国家赔偿制度历史发展的一般规律

一、国家赔偿制度历史发展的一般规律

霍姆斯曾道：“法包含了一个民族经历了多少世纪风雨沧桑的发展故事，因而绝不能将它仅仅当作一本数学教科书里的定理公式来研究。为了探究法的真谛，我们必须了解它的过去以及未来趋势。”^[10]因此，要了解国家赔偿的真谛，必须对国家赔偿制度的产生及其变化过程予以认真梳理。

国家赔偿制度从无到有，从简单到成熟，已经历了一百多年的演进和发展。对这一段历史，学界一般划分为三个阶段。有人认为，国家赔偿制度经历了否定阶段、相对肯定阶段和肯定阶段；^[11]也有人认为，国家赔偿制度经历了国家无责任时期、国家责任的初步确立时期和国家责任时期。^[12]最近又有学者在其后加入最新发展阶段。^[13]这些说法，本质是一致的，只是表述方式不一。本书认为可以将国家赔偿制度分为如下三个阶段。

第一阶段，国家不负赔偿责任时期。这是与“国家主权豁免”观念相联系的。近代意义的主权观是由16世纪法国的博丹提出的，他在《论共和国六书》中指出：“主权是一个国家种种……绝对和永恒的权利。”^[14]并且，这种至高无上的权力是由君主掌握。博丹这种绝对主权观是对奴隶制国家和封建制国家时期君主政制的高度概括。在“君权神授”、“朕即国家”的君主制中，国王(君主)是国家、正义和法律的化身，是受上帝委派、按照上帝意志来统治国家、管理社会的，上帝是万能的、至高无上的、绝对正确的，因而国王也是万能的、至高无上的、绝对正确的。因此，根本不存在国王犯错、国家赔偿的问题。即便是资产阶级革命胜利后，君主的主权被替换为民族国家的主权，但是，绝对主权的观念并没有改变，如主张“法律是主权者的命令”的英国法学家奥斯汀就说：“主权者的意志，为一切法律的渊源，其性质为绝对的、超乎一切法律的限制，脱离一切法律上权力义务的关系。”正是基于这种观念，在19世纪70年代之前，所有国家都否定国家赔偿责任的存在。典型的是英国的“国王不能为非”这一古老的普通法原则。

不过，需要注意的是，在资本主义国家初期，国家不负赔偿责任之确立，也在于自由意志、过错责任原则的影响。在传统法学理论中，法律责任总是与自由意志相联系的，遵守法律还是违反法律，是基于个体独立自主的选择之结果。国家是一个抽象的主体，国家没有自由意志，只有官员才有自由意志。因此，也仅仅只有官员存在过错，而国家并不存在过错。

第二阶段，国家赔偿责任初步确立时期。从历史上来看，国家赔偿起源于冤狱赔偿。如1786年意大利的《赖奥普法典》规定：因司法机关审判错误而受损害的人，依法均得申请国家赔偿；1790年法国的《刑事诉讼法(草案)》也规定了国家冤狱赔偿的条款。^[15]不过，由于当时受“主权无责”的影响，国家赔偿制度并未确立。19世纪中叶以后，随着“主权在民”、“社会契约论”、“天赋人权”观念日益深入人心，人民的民主意识大大加强，“王权神圣不可侵犯”的训条被彻底摧垮，“主权无责”观念也就失去了存在的基础。当时法学家们提出各种学说，如“特别牺牲说”、“国库理论说”，主张国家应承担一定责任。相应地，各国通过判例或者立法逐步确立了国家赔偿制度。1873年，法国通过布朗戈案，确立了世界上最早的国家赔偿制度。1896年，德国在民法典中确立了国家在私法上的赔偿责任，又于1910年以国家责任法确立了对官吏行使权力所产生的赔偿责任；1919年德国《魏玛宪法》首次以根本法的形式确立了国家赔偿制度。此时的英、美诸国依然坚持“国王不能为非”、“政府侵权豁免”的原则。

第三阶段，国家赔偿责任全面发展时期。自第二次世界大战至今为国家赔偿制度的全面发展阶段。接连发生的二次世界大战，使人们对国家侵犯公民基本权利、践踏法治宪政的威胁愈加痛切；同时，随着国家职能的日益增加，国家权力尤其是行政权力扩张和滥用也成为人们关注的重点。在这种背景之下，各国纷纷建立了国家赔偿制度。1947年，英国出台了《王权诉讼法》，其中规定：“官吏行使受委托之权时，对第三者违反职务上的义务，其责任应由该官吏所服务之国家及政治机关负担，不得起诉官吏。”美国1946年通过的《联邦侵权赔偿法》规定：“国家对联邦政府在执行职务时因过失、不法行为或不行为致人民财产上之损害或损失，或人身之伤害或死亡，受害人可以美国政府为被告，请求赔偿。”德、日在战后恢复了资产阶级民主制度以后，也在宪法中明文规定了国家赔偿责任，并在立法中予以完善和具体化。尤其值得注意的是，1966年联合国通过了《公民权利和政治权利国际公约》，其中第9条第5款规定：“任何遭受非法逮捕或拘禁的受害者，有得到赔偿的权利。”这说明，国家赔偿责任已经获得全世界的共识。

目前，国家赔偿责任仍在继续发展和完善中，具体表现为：其一，国家开始承担无过错责任，即受害人在请求赔偿时，只须说明损害的发生与他所指控的行政或其他公务行为之间具有因果关系，而无须证明公务行为主体在主观上是否有故意或者过失。1981年，原联邦德国公布的国家赔偿法中所确立的法治国家无过错赔偿责任和客观过错原则，尽管这部法律终因违反宪法关于权限划分的规定而未实施，但在国家赔偿制度史上具有重要的意义。其二，国家赔偿制度法典化、国家赔偿原则多元化、国家赔偿类型多元化、赔偿主体扩大化、国家赔偿标准科学化、国家赔偿程序专业化等发展趋势。^[16]