西部地区地方立法权适用中应当坚持的原则

二、西部地区地方立法权适用中应当坚持的原则

地方立法自1979年开展以来，全国各地立法数量和质量逐年不断提高，例如，“从1979年7月地方组织法赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力以来，甘肃省人大及其常委会先后制定了149件地方性法规，批准兰州市人大及其常委会制定的地方性法规28件，批准民族自治地方人大制定的自治条例和单行条例53件，作出法规性决议、决定28件。这些地方性法规的颁布实施，为促进我省经济和社会事业全面、协调、可持续发展发挥了不可替代的作用。”但是，仔细研究可以发现，在地方立法中仍然存在一些非常明显的不足或者缺陷。例如，首先，原则性、宏观性、纲要式规定较多，细化、量化的规定较少；其次，提倡性、号召性、宣示性条款较多，实质性、具体化条款较少。第三，大部分地方性法规是上位法的配套化、具体化、可操作化，是国家法律法规的延伸和补充，地方法规抄上位法、照搬外省的较多，而创制性法规很少。第四，法规授权性规定的配套工作相对滞后。有些重要内容由于当时立法条件所限，难以做出具体规定，需要授权给政府或者相关部门制定更加详细的规定，以保证顺利实施。但实际情况往往是，法规实施已经几年、十几年了，甚至有的已废止，可授权性规定和配套办法还没有出台，影响了法规的有效实施。第五，体例上追求“大而全”、“小而全”的多，需要几条就制定几条的少。有些法规的章节完全和上位法对应相设，条数也差不多，但许多内容比上位法还原则。有学者就地方立法的质量进行研究后曾经得出的结论是：在法规项目上，有1/3属于可以不立的，1/3属于可立或不可立的，1/3属于可立的；在法规条文内容上，有1/3属于可以不写的，1/3属于可写或不可写的，1/3属于可写的。

上述地方立法中存在的问题，在我国西部地区也广泛存在。因为，西部地区不仅属于我国经济欠发达地区，而且西部还存在着发展中特殊性问题。例如，西部地区地域辽阔，各地的地理地貌、自然条件、生态环境、资源情况、气候情况、历史情况等自然条件有较大差异，各地生态环境的个体特征也相当明显，人口众多、民族杂居、宗教门类较多、经济发展极不平衡、城乡差别、地区差别、民族差异、文化差异较大。虽然可依赖从中国国情出发、具有中国特色的民族区域自治制度，在一定程度上来解决西部民族区域的法制建设需要，但该制度却难以满足整个西部发展的需求，我们知道，健全的法律制度是开发西部的重要保障，因而制定与完善地方性法规，必须强调和重视地方立法。

那么，西部广大地区如何从实际出发，根据自身发展的需要，重视地方法制建设对社会发展各方面、尤其是经济发展方面的积极作用？尤其是如何有效利用法律赋予的地方立法权，积极有效地开展地方立法活动呢？本文认为西部各地在适用立法权进行地方立法时首先应当遵循下述基本原则：

（一）坚持地方特色，满足当地发展需要

地方立法是地方国家机关依法制定的调整一定范围或某一方面社会关系的立法活动。地方立法首先要强调地方特色，前总理李鹏同志指出，“从本地的具体情况和实际需要出发，需要规定什么就规定什么，使地方法规有针对和可操作性……”何谓实际需要？对西部地区来说，最大的需要就是加快地方经济发展，提高人民现实生活水平。只要能促进地方经济更快发展，人民生活更快改善，就有必要在不触犯上位法的基础上制定可操作性的地方法规和规章。例如，《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》经过3年调研、论证和反复修改，由甘肃省十届人大常委会第三十次会议于2007年7月27日通过，自2007年9月1日起施行。这是甘肃省首次为一条河流的水资源管理立法。水资源是甘肃河西地区的“生命线”，该地是我国最主要的缺水少雨之地，这些年由于过度地开采、开发水资源，使水资源急剧地萎缩，也使当地的工、农业生产和生活用水急剧减少，限制了当地经济的长远发展。这部《条例》从石羊河流域的水权制度作出规定，还为流域内压缩耕地，关闭、改造机井，政府安置、补偿等一系列问题作了规定，是一部真正利在当地长远发展的条例。无疑，像《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》这种地方特色浓重的立法，就充分地体现了地方特点，满足了地方经济和社会发展的需要。

（二）不抵触原则下增强立法创新性

《立法法》第六十三条规定：地方有立法权的权力机关“根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”。“不与宪法、法律、行政法规相抵触就是地方立法必须坚持的基本原则。如果违背此原则，发生抵触，其地方法规就无效。”这是我国法制统一原则的要求，必须坚持，严禁“法律倒挂”现象，即国家《宪法》等法律最不受重视，地方红头文件反而最受用。但是，我国幅员辽阔，差异巨大，各地政治、经济、文化发展极不平衡，法制建设不仅要有原则性，也需要创新性。地方立法在不抵触前提下，因地制宜地发挥灵活性是必要和可行的，特别是欠发达的西部地区在具体立法方面更应有较大的创新性。笔者赞成“地方立法只要不与国家法律相抵触，只要根据具体情况和实际需要，该怎么立就可以怎么立”的观点。什么是创新性？简单地说，创新性就是特殊情况灵活处理。把握创新性就是具体情况对照原则规定处理时未规定或规定不明，则灵活地处理就不完全违背原则性的规定。争取创新性就是具体情况应按原则规定处理，但这种处理不符合特殊情况，甚至这种处理还存在明显的不合理或过时而应改进，对此情况就有必要争取有关部门许可而灵活处理。从西部地区立法的角度，创新性要求在不侵害中央立法权，不与上位法发生冲突的前提下，就地方经济建设等需要规定的、可以规定的，对完善上位法在本区域实行有益的方面进行灵活可行的地方立法，以便地方立法更符合地方实际，更有利于促进地方发展。

（三）把握经济、社会发展趋势，发挥地方立法的促进作用

地方经济、社会的发展蕴育了地方法规的产生。反过来，地方法规又推动着地方的更好发展。例如，西部地区经济立法要注意把握整个国家经济发展总体趋势，踏准国家民主法制建设大体进程，增强预见性和前瞻性，才有可能制定出符合实际需要的法规。从世界范围来说，目前的大趋势是中国经济融入世界经济全局化之中，特别是中国已成为WTO成员国，一方面向世界开放，另一方面走向世界，对西部地区来说外部的冲击如何抵挡，走向世界的步子如何迈出，都是眼前的现实问题。对国内来说，国家还将实行积极的财政政策、扩大内需，并将是“我们长期发展的战略”。在这内外总的大趋势下，国家经济政策总体是更趋开放，按市场经济要求引导经济发展，规范经济行为。如在经济法制建设方面，中央将坚守诸如国民经济基础管理、国家财税金融管理、国家全局性经济秩序等方面的立法调节权，而地方经济立法的权限将逐步加大，尤其在具有地方特殊性的领域将由地方立法主导。西部地区一定要把握趋势，抓住机遇，充分利用地方经济立法的促进作用，推进经济社会全面发展。

（四）在借鉴中超越，在发展中创新

我国市场经济立法远落后于西方发达资本主义国家，西部地区经济立法也落后于我国发达地区。如果赞成“落后是一种优势”的观点，那这种优势首先就表现在可以借鉴的经验，将他们成功的做法加以借鉴移植。当然，这种借鉴是从具体情况出发，是一种有选择的、超越的借鉴利用，而不是简单的引进复制。因此，西部地区在经济立法工作中，应扩大眼界，比较鉴别，考虑自身情况和需要，创新利用别人的成功做法，在借鉴中超越。只有这样，才能创制出更符合实际、更高质量、更少风险、更有成效的地方法规。

（五）坚持立法的科学性与民主性

地方法规要真正维护最广大人民群众的利益，就必须在立法过程中，突出民主程序，扩大民主成份，坚持走群众路线，通过多种形式广泛征求群众意见和要求。只有这样才能使地方法规得到广大群众的支持和拥护，得到更好的遵守。扩大民主包含立法的全过程，从议案的提出、筛选、确定，草案的拟制、修改、讨论以及听证、审议等环节都要尽可能地发扬民主，既要听取普通群众意见，也要听取有关方面专家学者的见解，使其更趋完好。扩大民主不仅要体现在地方立法环节，还要体现在地方经济法规的修定与废止方面，都要认真听取广大群众和专家学者意见。发扬民主不仅要在形式上广纳群众意见和建议，在具体制定或修改中更要重视民言，尽可能采纳民意。有些地方法规还可以试行地方民众公决形式来决定取舍。客观地讲，这方面的问题较为突出，根源于地方官员的考核制度存在问题。虽然在法律上，地方政府主要官员由地方各级权力机关决定，受其监督，但现实是地方官员更关心能否得到上级的肯定，而不在意是否得到地方民众的支持。地方居民缺乏对官员的直接控制，同时地方必须服从中央的体制，决定了我们的官员是唯上不唯民，仍然凸现官治社会的特征，与地方民主制度建立相悖，其后果是一些地方官员并不是高度重视地方的利益与发展。