“两少一宽”民族刑事政策的内涵及适用

第二节　“两少一宽”民族刑事政策的内涵及适用

一、“两少一宽”民族刑事政策概述

（一）少数民族地区的特殊性和“两少一宽”刑事政策的提出

“两少一宽”刑事政策是在“严打”斗争中提出来的。我国1979年《刑法》第80条规定：“民族自治地方不能全部适用本法规定的，可以由自治区或者省的国家权力机关根据当地民族的政治、经济、文化的特点和本法规定的基本原则，制定变通或者补充的规定，报请全国人民代表大会常务委员会批准施行。”这就是我国民族自治地方针对少数民族犯罪时，允许区别对待，可以制定刑法的变通或补充规定。这也是原则性与灵活性相结合原则在民族问题上的一个具体体现。而针对1983年“严打”运动开始后，为防止产生有悖于少数民族犯罪抗制的异常情形，党中央适时发出了1984年中央5号文件，其中指出，“对于少数民族中的犯罪分子要坚持少捕少杀，在处理上一般要从宽”，这就是“两少一宽”的刑事政策。

“两少一宽”的刑事政策在坚持维护国家法制统一的基础上，既要求少数民族地区贯彻执行国家宪法和法律，又兼顾了民族地区的特点，允许少数民族地区在遵守宪法和法律前提下，实现原则性与灵活性相结合。对少数民族中的犯罪分子予以从宽处理。这一政策的基本精神在于，承认民族和民族地区有特殊性的客观现实，遵循法制统一的理念，适度地采取灵活变通的做法，以使结合民族和民族地区的特点更有效地，最大限度的保障法律贯彻执行。这是国家提出“两少一宽”政策的依据，也是民族自治地方制定变通或补充的刑法规范的指导思想和刑事司法工作的行动指南。“两少一宽”的刑事政策根据我国少数民族地区的具体特点，依照区别对待、惩办与宽大相结合的刑事政策以及犯罪学原理，在中国广大的少数民族地区的土壤里培育出的一朵奇葩。这一政策的出台，正是基于少数民族地区独特的政治、经济和文化特征，而直接针对少数民族中的犯罪分子实施的。

“两少一宽”刑事政策在产生之初，“在内容上有三点：一是要根据少数民族特点，区分罪与非罪，在定罪上从宽掌握；对一般犯罪在量刑上从宽处理；对特别严重的犯罪在判处死刑上严格掌握，少判处死刑。”⁽⁵⁾1959年3月，西藏地区发生武装叛乱，当时时局异常紧张，在这种特定的历史环境下，中共西工委制定了《关于捕、关、管、训政策界限的几项暂行规定》。在这个决定中，贯彻了中央的少杀政策。1961年，平叛结束，中央提出在西藏无论在内部或社会上必须坚决执行少捕、少杀，管制也要少的方针政策。1983年第一次“严打”结束后，在总结“严打”过程中的经验时，基于党中央提出的防止扩大化思想之上，1984年中共中央第5号和第6号文件提出：“对少数民族的犯罪分子要坚持‘少捕少杀’，在处理上一般要从宽……在藏族地区执法要特别慎重。”这是“两少一宽”刑事政策第一次以中央文件的形式确定。毛泽东同志在《关于中华人民共和国宪法草案》一文中指出：“少数民族问题，它有共同性，也有特殊性。共同的就适用共同的条文，特殊的就适用特殊的条文。少数民族在政治、经济和文化上都有自己的特点。”⁽⁶⁾遵照这一指示精神，我国1979年刑法颁布之前的一系列国家法律、法规中，都集中反映了要对少数民族予以区别对待的精神。例如，海关总署于1952年制定的《有关查禁走私几项具体政策》第4条第3款规定：“对少数民族，尚应结合少数民族从宽处理之”。国务院在1959年批准的《关于处理走私案件十项原则》第7条规定：“对少数民族的走私……情节重大的，应同样按照上述有关处理原则严肃处理，但是处罚尺度应该比汉族为宽。对未改革地区少数民族走私的处理，可以再稍宽一些。对少数民族上层人物的走私，应该联系民族事务部门处理。”在我国刑法颁布之前，我国针对少数民族的法制统一，一直以来就以维护国家统一和兼顾少数民族特点相结合为少数民族法制建设的原则。全国人民代表大会常务委员会办公厅在1957年6月27日起草了《中华人民共和国刑法草案》（修正稿）（第21稿），其中明确表示我国民族自治地方可以制定刑法的变通或者补充规定。

（二）“两少一宽”民族刑事政策的根据

1.中国共产党一贯的民族政策

我国有五十六个民族，以汉族人数为最多，其他五十五个少数民族大多生活在偏远地区，自然条件恶劣，加上信息的传播不顺畅，长期受到封建统治集团的压制，使得他们的社会经济发展水平远远落后于中原的汉族地区。我们党从成立之初就十分关注我国的少数民族地区的情况，非常同情他们的遭遇。建国之后，一直努力发展少数民族地区的经济，关心少数民族居民的生活水平，直至现在，都对少数民族实行扶持、宽容的政策。在预防、处理少数民族犯罪问题上，一直采用贴近少数民族地区实际情况的刑事方针、政策。“两少一宽”正是这种刑事政策的集中体现，它反映着我们党全心全意为人民服务，努力促进全国各族人民共同繁荣的良好愿望，是我们党贯彻实事求是优良作风的体现。

我国1997年刑法第90条关于少数民族“变通”立法的规定，正是贯彻我们党一贯的民族政策的体现。这一规定成为了少数民族地区实行“两少一宽”刑事政策的法律依据。

2.中国少数民族地区政治、经济、文化现状

中国是一个多民族国家，由于各民族之间历史习俗、文化传统的不同，很容易在经济、文化、风俗习惯及宗教信仰等方面存在差异。这些原因造成了各民族间事实上的不平等，少数民族地区之间发展很不平衡，尤其西部少数民族地区，与汉族地区特别是东南沿海地区相比，非常缓慢，一些地区经济的落后导致政治、文化的相对落后，生产生活方式、社会活动有着其自身的民族特色，多年来在生活上始终保持其本民族风俗习惯。各少数民族的传统文化、习惯意识，对其家庭及其成员的思想观念和行为方式的影响十分强烈，呈现出一些与汉族群众完全不同的特点。事实证明，这种民族间的历史传统、文化习俗、宗教信仰等差异将会长期存在。

各少数民族之间除了上述政治、经济、文化的差异外，由于受到传统的文化背景，宗教信仰的影响，少数民族公民与汉族公民对很多犯罪的认识也不相同。有些在汉族公民眼中，社会危害性极其严重的犯罪，在少数民族公民眼中并不严重。有些汉族公民认为是犯罪的，少数民族认为不是犯罪，甚至认为是正常的合法行为。例如，在汉族公民中认为，强奸行为、买卖枪支的行为、盗伐滥伐林木的行为、妨害婚姻家庭行为等是犯罪行为，但是在一些少数民族公民眼中，这些都不是犯罪，不应该受到刑罚的处罚。以强奸行为为例，有的少数民族素有早恋、早婚的习俗，当地居民对一般的强行发生性行为并不认为构成犯罪。⁽⁷⁾根据笔者收集到的一些资料显示，少数民族中发生的很多强奸案，按照我国刑法规定以强奸罪定罪量刑，或是按照“两少一宽”政策以强奸罪减轻处罚，都没有达到良好的社会效果，反而使得被害人遭到当地群众的唾弃，犯罪人得到了同情。这些真实的案例都反映了少数民族公民的判断社会危害性的观念与汉族公民有着巨大的差距。

3.惩办与宽大相结合的刑事政策

惩办与宽大相结合是我国基本的刑事政策。惩办与宽大相结合的基本精神是：根据不同情况，实行区别对待；全面权衡，宽严相济；利用矛盾，分化瓦解；争取、改造多数，孤立、打击少数。

区别对待，强调犯罪的社会危害的情况互有差异，由此应当区别对待；宽严相济，强调犯罪的刑事处罚的程度轻重有别，由此应当宽严相济；分化瓦解，是指基于区别对待、宽严相济的政策思想，从而达到分离化解犯罪势力，争取犯罪成员自首、坦白、检举立功的效果；惩办少数改造多数，是指基于区别对待、宽严相济的政策思想，从而对于不思悔改罪行严重者予以严惩，而这必然是少数，对于弃恶从善罪行较轻者予以教育改造，而这必然是多数。

惩办与宽大相结合政策的基本思想，奠基于我国建设法治国家的社会背景与现代刑事科学的基本理念，展示了“惩办与宽大相结合”本身所固有的、内在的精神实质。从这个意义上说，“区别对待、宽严相济”，是惩办与宽大相结合政策的基本思想；“分化瓦解、惩办少数改造多数”，是惩办与宽大相结合政策的思想引申。

“两少一宽”民族刑事政策，蕴含了惩办与宽大相结合的政策思想，是对惩办与宽大相结合的政策的发展。

（三）“两少一宽”民族刑事政策的基础

1．“两少一宽”刑事政策符合我国国情。我国是个多民族的国家。如前所述，由于历史的原因和地理条件的限制，较之于汉族，大多少数民族地区经济、文化都比较落后，宗教影响很深，各民族的风俗习惯和心理特征也不尽相同，所以，在少数民族地区执行政策和适用法律上，要注意少数民族的特殊性，对不同地区、不同民族中发生的案件，要做具体分析。我国历代政府都十分重视少数民族传统文化和风俗习惯的特殊性，在制定和实施法律时也都不同程度地考虑我国多民族的因素，采取一些变通的立法与司法措施。例如，清朝除了《大清律例》以外，还先后制定了适用于少数民族聚居区的《回律》、《蒙古律》、《西宁番子治罪条例》、《苗律》等单行法。⁽⁸⁾历史经验告诉我们，在我国这样一个统一的多民族国度里，采取“两少一宽”刑事政策，承认少数民族地区的特殊性，积极应对少数民族犯罪问题，是非常必要的。

我国现行各种法律中都体现了“两少一宽”刑事政策的理念。例如，我国宪法和民族区域自治法中都规定了保障国家法治统一的基础上，对少数民族地区实施特殊对待的条款，对我国少数民族地区的特殊情况给予以了法律层面上的重视。在部门法中具有典型代表的是我国现行《刑法》第90条，该条以打击犯罪，保护人民为核心，允许少数民族地区按照本民族的文化和风俗对刑法进行变通或者补充。

2．我国的“两少一宽”刑事政策的提出，有着深厚的犯罪学的基本原理作为支撑。犯罪学上认为一种行为是犯罪，往往是根据社会危害性来判断的。罪轻与罪重都是按社会危害性的大小和犯罪人的主观恶性的大小来判断的。而社会危害性是一个历史的、人文的概念，不同的人对某一行为社会危害性大小的看法不一致，处于不同历史阶段，不同的地点，社会危害性都会发生一定的变化。可以说社会危害性深受地域、环境、人文等因素的影响。我国地域广阔，少数民族众多，特别是少数民族地区往往都有很深的宗教信仰，不可能让每个少数民族对同样的行为都有一致的主观和客观评价。这样，罪与非罪，此罪与彼罪，罪轻与罪重在各个少数民族同胞心中就有不一样的感受。如前文中所举的藏族同胞对强奸行为的评价。因此，从犯罪学原理的角度，基于不同的人对社会危害性的感受的不同，对少数民族同胞的某些犯罪行为实施从宽处理符合犯罪学原理。

3．“两少一宽”刑事政策体现了刑法谦抑思想。刑法的谦抑性原则又称必要性原则，是指立法者应当力求以最小的支出——少用甚至不用刑罚（而用其他刑罚替代措施），获取最大的社会效益——有效地预防和控制犯罪。《联合国宣言》第29条认为立法应该是“旨在满足一个民主社会中的道德，公共秩序以及普遍福利的要求”。意大利某些学者也认为，“当一种制裁措施直接或者潜在地涉及剥夺人身自由时，立法者是不能随心所欲的：只有在最恰当，即‘完全必要的’情况下，立法者才有权规定刑事制裁。”这些都表达了刑法的谦抑思想，即刑法所应该包括的经济性，补充性特点。从犯罪学的角度来看，犯罪预防的最好效果就是根据犯罪的特点制定出符合犯罪人改造的最佳方案，实行刑罚的个别化少数民族的特殊情况决定了其刑事政策不可能按照治理汉族人犯罪的刑事政策来打击和预防犯罪，应结合少数民族政治、经济、文化等方面的特点，采取相应的措施与对策予以与汉族人犯罪的区别对待。

二、“两少一宽”民族刑事政策的涵义

（一）“少捕少杀”的涵义

对于“少捕少杀”，在学界中有着很大的争议。其争议点主要围绕以下两方面：第一，“少捕少杀”与我党一贯坚持的一般意义上的“少捕、少杀”的关系如何？第二，“少捕少杀”是属于定罪上的从宽还是量刑上的从宽。

第一种观点认为，毛泽东同志历来主张的“三少”主要是针对我国犯罪而制定的一种全国性的刑事政策。它和“少捕少杀”有着不同的含义。也就是说毛泽东同志所说的“三少”应该是总体上刑事政策，“两少一宽”只是在这总体的刑事政策基础上发展出来的专门针对少数民族的特殊刑事政策。也就是说，在一般情况下，对少数民族地区少数民族中的犯罪分子比照汉族中的犯罪分子要少捕一些、少杀一些，能不捕的坚决不捕，对那些一般情况下罪该捕判的犯罪分子，考虑到其少数民族的文化背景，行为方式和某些罪的社会危害性的评价，尽可能不捕不判；可不杀的坚决不杀。对那些在汉族犯罪分子中非判处死刑不可的，在少数民族地区中少数民族犯罪分子也不一定非判处死刑不可。⁽⁹⁾

第二种观点认为，“少捕少杀”刑事政策，同我党一贯坚持的就一般意义上而言的“少捕少杀”的刑事政策，在一般原则上应是一致的。但是，对少数民族的“少捕少杀”政策，还有特殊的意义，就是根据少数民族的特点，在标准和范围上直接同汉族犯罪分子的处理相比较，在类似情况下对汉族犯罪分子的捕、杀，在少数民族同胞身上应“少捕少杀”。

第三种观点认为，“少捕少杀”是指对少数民族中的犯罪分子，要控制适用有期徒刑和死刑立即执行，不是说不适用有期徒刑、无期徒刑、死缓和死刑立即执行。逮捕，从刑事诉讼法的角度上来看，是指对少数民族犯罪分子，比较汉族犯罪分子应少采取“逮捕”这种强制措施。

第四种观点认为，“一宽”是从刑事责任的角度来阐述的。指对少数民族公民从宽的刑事责任原则不仅指量刑上的从宽，也包括定罪上的从宽。所谓定罪上的从宽，就是根据少数民族的特点及其民族对该犯罪行为性质的认识和社会危害性，把少数民族公民实施的刑法中规定为犯罪的某些行为不以犯罪论处，或者对少数民族公民提高刑法中某些构成犯罪的定罪标准。所谓量刑上的从宽，是指对少数民族公民已被确认为犯罪的行为，考虑到其犯罪起因和风俗习惯、文化背景等特点，在处刑上判处比汉族犯同样罪行较轻的刑罚。⁽¹⁰⁾

对于以上各种观点，我们认为，“少捕”是针对少数民族犯罪的刑事案件，司法机关在刑事侦查等阶段，根据我国刑事诉讼法第60条关于逮捕的法定条件的规定以及对少数民族犯罪嫌疑人“少捕”的刑事政策，在选择刑事强制措施时，尽量“少捕”（少逮捕），而选用拘传，取保候审，监视居住，拘留等其他强制措施。“少捕”不能仅仅理解为“可捕可不捕的不捕”，而应理解为“可捕可不捕的”坚决不能捕，能够不捕的就不捕，优先考虑选用“少捕”。“少捕”不仅是刑事司法上的少捕，也可以是刑事立法上的要求。而对于“少杀”，在坚持“少捕少杀，管制也要少”的党的政策前提下，在一般情况下，对少数民族地区少数民族中的犯罪分子比汉族犯罪分子还要少杀一些，对那些一般情况下罪该判死罪的，考虑到少数民族特点和风俗习惯，也尽可能不判死刑，可不杀的坚决不杀。“少杀”包括对少数民族犯罪分子量刑上的少判死刑立即执行，定罪上的少判死罪，还包括刑事立法上的尽量不选择规定死刑。

（二）“一宽”的涵义

对于“一宽”的涵义，学界主要有以下观点：

第一种观点认为仅指量刑从宽。根据少数民族犯罪分子犯罪案件的实际情况，认为必须依法处理的，也要比照汉族犯罪分子的类似情况，从轻量刑。⁽¹¹⁾这里不包括定罪上的从宽。理由是，从广义上讲，“处理从宽”的内涵包括了“少捕少杀”的内容；从狭义上讲，所谓“处理从宽”，是指除死刑以外的其他量刑上的从宽，在内容上是与“少捕少杀”并列的。

第二种观点认为“一宽”不仅包括定罪上的从宽也包括量刑上的从宽。一方面是指通常从宽，不是一律从宽。即对少数民族中的犯罪分子，如果没有从严处理的特别需要，在处理上都应从宽。

第三种观点认为从宽包括刑事司法上的从宽和刑事立法上的从宽。在刑事司法上的从宽，包括刑事诉讼程序上从宽，定罪上从宽，量刑上从宽和刑罚执行上的从宽。刑事司法上从宽涉及面比较广，一般情况下只要在法律、政策允许的范围内从宽都应该从宽。但这种从宽不是无论什么罪，无论社会危害性多大都一律从宽，而是有条件限制的。对于社会危害性特别大、犯罪情节特别恶劣、主观恶性特别大的少数民族的犯罪分子，就不能从宽处理，而应该依法严惩。在刑事立法上的从宽，从某种意义上说，是刑事司法上从宽经验的科学总结。但司法经验不是立法的唯一法源，法律的性质决定了受制于法律内容的属性。立法上从宽的面较小，只限于刑法典的有关部分所做的变通或补充规定。一般而言，刑法总则性规范的可变通性小，甚至无法变通。总则中规定的刑法的原则等都是吸收了先进的文化成果而制定出来的，都是具有总括性的特点。它应该适用于全国各族人民，它对于保护人权，防止司法权的滥用有着积极的作用。民族刑事立法，主要是对刑法分则性规范作若干从宽性的变通或补充规定。简言之，一是在某些罪与非罪上从宽，二是在构成犯罪情况下配刑从宽。⁽¹²⁾

第四种观点主张“一宽”的范围，包括刑事诉讼程序上的从宽，定罪上的从宽，量刑上的从宽和刑罚执行上的从宽。⁽¹³⁾

第五种观点认为，从宽只是一种惩罚犯罪考虑上的倾向，而不宜作为一种严格的法律规定来执行。因为刑法中变通适用的理解，既包括从宽从轻方面的变通，也包括个别情况下从严从重的变通。这不仅在理论上站得住脚，在实践中也是行得通的。

我们认为，“处理上一般从宽”范围较广，应该包括刑事诉讼程序上的从宽，定罪上的从宽，量刑上的从宽和刑罚执行上从宽，这些都属于刑事司法的范畴，并且这里的“从宽”，还应当包括从轻，减轻，不追究刑事责任和不以犯罪论处等情况，按照犯罪构成要件、犯罪的事实、情节等酌情从宽。“两少一宽”民族刑事政策中的“少捕少杀”是针对少数民族犯罪分子在坚持党的“少捕少杀”民族政策的基础上，较之于汉族来说的少捕少杀，体现的仍然是一种从宽。“处理上的从宽”是针对少数民族犯罪分子司法处理上的从宽，不是立法上的从宽。“两少一宽”民族刑事政策中的“少捕少杀”和“处理上的从宽”两者是一个有机整体，不能任意分割开来，两者都体现的是从宽的政策精神。

三、“两少一宽”民族刑事政策的实践

（一）“两少一宽”民族刑事政策的适用

1.指导司法实践

从我国刑事司法的实践来看，对少数民族地区的犯罪分子实行“两少一宽”民族刑事政策是一种科学的实事求是的刑事政策。司法机关在贯彻这一刑事政策时，首先应该根据少数民族的自身特点、文化背景，采取符合本地区的“两少一宽”的范围。笔者就青海民族地区的刑事案件调查得知，一般从宽处理的案件主要包括以下几种案件。首先是强奸案件，其次是流氓案件，重婚案件，伤害案件，杀人案件，以及因历史积怨，群众性纠纷引起的案件。笔者的调查显示，从以上几种案件的从宽处理上来看，少数民族中的犯罪分子在刑事诉讼中被批捕，被起诉的总体比例上比汉族中的犯罪分子被批捕，被起诉总体比例上相对少。从果洛藏族自治州达日县检察院办案的情况看，自1979年至1987年上半年共批捕刑事案犯57人，其中汉族12人，占汉族总人口的0.8%，批捕少数民族中的案犯45人，仅占少数民族人口的0.2%。其中1983年“严打”时批捕汉族中的犯罪分子3人，占当年汉族人口的3‰，批捕少数民族的犯罪分子13人，占当年少数民族人口的0.7‰。⁽¹⁴⁾并且在处理这几类案件时，严格按照刑法的规定来定罪量刑往往不符合当地民族地区的风俗习惯，在少数民族同胞心中产生不了刑法的信仰，甚至某些情况下发生抵触，致使刑罚的目的不能实现。我们认为处理以上几种案件应特被注意以下几点：

第一，对强奸、流氓案件等有关性犯罪的案件一般可以采取不告不理。由于当地少数民族在历史上长期形成的一些传统观念，当地少数民族群众认为对性犯罪所造成的社会危害性不大，而且他们认为的性犯罪在犯罪构成的内容上与汉族人民的认识的内容也有所不同。因此，司法机关对发生在少数民族内部的侮辱妇女，强奸案件一般可以采取不告不理的原则。告发的案件中，对确已构成犯罪的，应追究刑事责任，但在量刑上可以从轻或减轻处罚，一般不判重刑；对未成年人实施的强奸，侮辱妇女行为，能够不逮捕的就不要捕，能不起诉的就不起诉或免诉。例如，如被告人索南加，藏族，时年15岁，于1984年8月，在回家途中遇见一骑毛驴过路的14岁少女，遂将其强行拉到洋芋地里企图强奸，因被害人极力反抗而未遂，并于次日告发。果洛藏族自治州玛沁县检察院对被告人索南加作出了批准逮捕决定。捕后，被害人的父母遭到了许多群众的谴责，压力很大，多次要求撤诉。果洛藏族自治州检察院根据“两少一宽”政策精神，认为该案与藏族的旧习俗有关，被告人又具备《刑法》规定的未遂犯和已满14岁不满18岁的人犯罪的条件，应当从轻或减轻处罚，可以不捕，撤销了县检察院批捕决定，责令其家长严加管教，社会效果很好。⁽¹⁵⁾

第二，少数民族地区发生的少数民族群众的重婚案件，应根据具体情况，不宜一律治罪。在少数民族地区，深受一些封建思想的影响（如认为家庭财产是不可分割的），婚姻法的贯彻有着很大的难度。例如，在藏族地区，目前还有一些兄弟共妻，姐妹共夫，一夫多妻，一妻多夫的家庭形式的存在。对此，我们要要大力宣传《婚姻法》第3条第2款“禁止通婚”的规定，禁止用宗教仪式代替法定的结婚登记，禁止一夫多妻，一妻多夫等现象。信奉伊斯兰教的男女结婚，按照其宗教信仰举行宗教仪式的，也要领取结婚证在法律上对婚姻关系给予确认。以举行宗教仪式代替法定的结婚登记，应明令宣布该婚姻关系不受法律的保护。对于违背婚姻法的规定出现的重婚案件，不宜定罪处罚。只需要当地政府或者法院宣告该婚姻关系无效即可。

第三，妥善处理杀人案件，伤害案件中的“赔命钱”问题。藏族同胞中“赔命价”，是一种从封建社会中沿袭下来的用钱赔命的一种处理杀人，伤害案件的做法。该做法在解放初期曾一度存在，后经民主改革而废止。但最近几年来又在群众中自发地恢复起来，当前有进一步发展的趋势。在藏族中犯罪分子的杀人、伤害案件，司法机关即使判处了犯罪分子刑罚，惩治了犯罪分子。但是被害人和犯罪人之间的怨仇并未消除，被害人认为“赔命价”是一种符合自己实际情况的好的做法。只有犯罪人与被害人达成一致的“赔命价”后才能化解仇怨，否则将有可能酿成新的杀人，伤害案件。许多群众和基层干部认为，这是历史遗留下来的旧制，不可能完全废除。藏族同胞中对于该旧制的自发恢复，就说明了该旧制存在的价值。“赔命价”不仅能避免杀人，伤害案件的再次发生，也对稳定社会治安起着一定的作用。目前有的地区提出：按照“两少一宽”政策的精神，在依法处理命案的同时，由法院或政法部门牵头，会同统战人士，宗教上层人士，当地基层干部，共同组成调解小组，予以调处。对被害人所造成的损失，以当地中等生活水平户的一半财产的价值为最高限额，采取相似于“赔命价”的形式进行赔偿，许多群众认为这种做法较妥。

第四，对属于因宗教、草原、山林、水利、土地等纠纷引起的群众性械斗而酿成的杀人，伤害案件，要采取冷处理的方法。不宜由司法机关直接介入，而应该先做好宣传教育工作，坚持打击少数，教育多数的原则，着重打击首要分子，幕后策划者和直接致人重伤或死亡的凶手。对其他参与人员分情况的性质，在其中所起的作用，作出不同处理。

第五，对当地的社会危害性大、性质恶劣的案件，应本着“一般从宽”而不是“一律从宽”原则，对必须处理的，应该严肃处理，保护广大牧民群众的合法权益。在少数民族地区，侵财案件特别突出，也最受当地群众的愤恨。近几年来，牧业区盗畜案件十分严重。例如，果洛藏族自治州甘德县在1983年“严打”中，共办理盗窃案件42起52人，占到了全部刑事案件的一半以上。在52名被告中，藏族48人；其中又以牧民最多，有44人占全部被告数的84.6%。盗窃的对象90%以上为各类牲畜。折价额最高为9，350元（结合180多只羊），平均案发折价款为3，987元。这个州平均海拔在4000米以上，风雪灾害频繁，牧业经济发展不稳定，盗窃牲畜的犯罪活动严重破坏着当地群众的生产和生活秩序，具有极大的社会危害性。对这种危害性较大的案件，司法机关不能一律从宽，而应依法惩处。否则，不仅不能有效地惩治犯罪，维护当地的社会治安，而且会引起广大牧民群众的反感。当然，对这类侵财案件处理，也可以参照过去的习惯办法，制定处理盗畜犯的变通规定，除判处刑罚外，可以分别并科处“罚金”，“没收财产”或“赔偿损失”等。这样的变通做法，更适合当地少数民族的特点，更能反映出少数民族群众对此类侵财案件的愤恨，反映出了与汉族同胞不同的社会危害性评价标准。

2.指导民族地区刑事变通立法

在当前宽严相济的刑事政策指导下，少数民族“两少一宽”刑事政策的内涵也应有所丰富和发展，既照顾到民族特点，贯彻“两少一宽”，又要追求宽严的有机统一，宽中有严，严中有宽，宽严适度。“宽严相济并非仅仅是刑事司法政策，它也是刑事立法政策和刑事执行政策”。⁽¹⁶⁾

在刑事变通立法方面，就我国少数民族地区而言，必须考虑结合民族地区的法文化传统，对刑法做出除罪化或者刑罚轻缓化思路下的变通或补充。我国刑法一贯坚持“主客观相统一”的刑法基本原则，坚决反对“主观归罪”和“客观归罪”，具体处理规则如下：由于特殊的民族习惯、伦理道德、宗教信仰的影响，某些符合民族传统文化的犯罪，可以考虑减轻或免除处罚，或者直接做非犯罪化处理；反过来讲，对于我国刑法不认为是犯罪的行为，在少数民族的风俗习惯或者习惯法、伦理道德、宗教信仰里却有可能是“恶性”很大的行为，这些行为一旦发生，就会在少数民族中引起骚乱、恐慌、群情激奋，严重危害少数民族地区的社会秩序，故应通过民族刑事立法做犯罪化处理。另外，对某些少数民族的陋俗也不能姑息纵容、一味强调从宽，以免有放纵犯罪之嫌。而对于严重危害国家和社会利益的恐怖活动犯罪和其他严重危害社会秩序的暴力犯罪则仍应按照我国刑法的规定予以严厉打击。总之，在少数民族地区必须做到宽严有度，以这样的指导思想变通立法，才能有利于民族地区的政治稳定和社会安宁，构建少数民族地区的和谐社会。

（二）“两少一宽”民族刑事政策存在的问题

毋庸置疑，“两少一宽”的刑事政策对我国少数民族地方的司法工作具有重要的指导作用，对稳定当地的社会治安，保护当地少数民族群众的应有权利有着重要的作用。从各地的司法实践来看，多发性案件主要有：杀人、伤害、强奸、奸淫幼女、非法拘禁、非法搜查、盗伐滥伐、盗窃、抢劫、抢夺、毁坏财产、制售枪支弹药、偷越国（边）境等。对这类案件的处理，依照“两少、从宽”的政策，根据案件的实际情况，一般的原则是：危害不大严重的，可以不定罪处罚；危害较重需要处罚的，一般从轻量刑；危害特别严重依法应当判处死刑的，根据少数民族特殊情况，慎重掌握。⁽¹⁷⁾

虽然“两少一宽”的刑事政策在少数民族地区发挥着重要的作用，但当地的司法机关在运用该刑事政策处理具体案件时，往往会发生偏差，做出了一些有违国家法治，违背“两少一宽”的刑事政策的事情。特别是在处理刑法与少数民族地区的风俗习惯的冲突和调和方面。许多少数民族自治地区司法机关办案采用的方法就是变通司法和直接以政策为依据来办案。“所谓变通司法，是指民族自治地方的刑事司法机关在贯彻执行刑法的过程中，依据当地少数民族的实际情况作出适当的变通处理，如对于一些刑法规定为犯罪的行为，司法实践中一般不采用法律措施进行处理，对于一些应当给予刑罚处罚的行为，一般从宽处理......所谓以政策为依据办案，是指司法实践中，司法工作人员依据1984年党中央提出的对犯罪的少数民族公民，要坚持‘少捕少杀’、‘在处理上一般要从宽’的刑事政策，认为对于少数民族犯罪分子的处理，同罪行和认罪态度最相类似的汉族犯罪分子的处理相比较，一般要适当从宽，并要坚持少捕少杀。”⁽¹⁸⁾对于上述做法，有些是法律和政策所允许的，有些是超出法律和政策允许的范围。例如，对定罪量刑方面，有些是刑法的量刑幅度内进行的，有些则是由司法机关工作人员依据本地区的民族特点，所做出的一套衡量罪与非罪，罪轻与罪重的标准。这套做法显然是有违我国的法治建设的。首先，这并不是民族自治权的表现，而是一种司法权的滥用；其次，它违反了刑法中最重要的一项防止司法权滥用，保障人权的原则——罪刑法定，导致本应由立法机关行使的确立罪刑标准的权力转移到了某些司法工作人员手中，这不仅是对司法权的滥用，也是对立法权的侵害。少数民族自治地方的司法官员素质参差不一，在实践中难免会出现定罪量刑畸重畸轻的现象。

质言之，“两少一宽”的刑事政策尽管在民族自治地区有其功效卓越的优点，但它毕竟只是政策，不是明文规定的法律，无法达到罪刑法定原则所要求的罪刑法定化、罪刑实定化和罪刑明确化。

（三）如何正确适用“两少一宽”刑事政策

关于如何正确适用“两少一宽”民族刑事政策，我们认为应当做好以下几项工作：

1.正确理解“两少一宽”刑事政策的涵义

如前所述，对于“两少一宽”政策的涵义，在理解上尚出现偏差。随着社会发展，“两少一宽”政策的含义会有所改变，因此，笔者认为，目前的当务之急是使“两少一宽”这项具体刑事政策刑事法律化，比如由国家立法机关通过颁布司法解释的方式，统一规定“两少一宽”刑事政策的具体涵义，给实践机关提供一个统一的执法依据，消除理解上的偏差。多年来，这一刑事政策只是在司法中对处理少数民族犯罪起到了一定的指导作用，始终没有在刑法立法上体现出来，而这一政策只能在法治化的轨道上以追求刑事冲突的终局性解决为目标。就目前我国少数民族地区而言，必须通过立法的方式，明确该政策的涵义，使司法实践中有一个统一的标准。

2.进一步深化“两少一宽”民族刑事政策的理论研究工作

我国在处理少数民族犯罪问题上，几乎没有少数民族犯罪学理论的支撑，并且我国刑法可以被称作“汉族刑法”，在立法中基本未考虑少数民族的特殊情况。“两少一宽”民族刑事政策的理论研究与发展必将对少数民族地区的刑事立法与司法工作提供强有力的理论支持。这就需要我们从理论上进行创新，在实践中总结各种案件的办理经验，进一步深化“两少一宽”民族刑事政策的理论研究工作，来指导我们的实践。

3.区别对待，依据各民族特点，制定符合本民族情况的“两少一宽”实施方案

由于我国少数民族众多，各民族情况迥异，“两少一宽”政策的具体内容，显然无法由一部统一的法典加以规定，唯一的途径是比照我国刑法第90条的精神，在全国统一的法典中明确规定，由各民族自治地方的立法机关根据“两少一宽”的精神制定变通执行的方案。简言之，最终各民族要根据各自情况，制定本民族本地区的“两少一宽”实施方案。