税收管理员制度执行中的风险与防范

第二节　税收管理员制度执行中的风险与防范

税收管理员是基层税务机关及其税源管理部门中负责分片、分类管理税源，负有管户责任的工作人员。税收管理员制度是税务机关根据税收征管工作的需要，明确岗位职责，落实管理责任，规范税务人员行为，促进税源管理，优化纳税服务的基础工作制度。实行税收管理员制度的主要目的，是把管户与管事有机结合起来，通过税收管理员及时掌握纳税人各种涉税动态信息，全面掌握纳税人履行纳税义务的情况，加强以“户”为单位的税源管理，提供有针对性的个性服务，从而达到“强化税源管理、优化纳税服务”的目的。

一.税收管理员制度的主要内容

（一）税收管理员的工作职责

根据《税收管理员制度》的规定，税收管理员的工作职责可以分为六大类。

1.纳税服务。包括税收法律、法规和各项税收政策的宣传；为纳税人提供税法咨询和办税辅导;督促纳税人及时足额申报纳税，建立健全财务会计制度、加强账簿凭证管理等。

2.调查核实。根据管理要求和上级任务，对分管纳税人的税务登记、资格认定、税收优惠等各类涉税事项进行调查核实，掌握纳税人的基本情况。

3.日常管理。税款的催报催缴；欠税的日常管理；纳税人发票使用的日常管理和检查。

4.纳税评估。对分管纳税人开展纳税评估，对纳税人纳税申报的真实性、准确性做出判断，对违反税收管理规定的行为提出处理建议。

5.信息采集。按照管理要求及时采集纳税的生产经营、财务核算等相关信息，并对纳税人信息资料进行整理、更新和存储。

6.其他工作。完成上级交办的其他工作任务。

（二）税收管理员的工作要求

1.税收管理员要严格按照所在税务机关规定的管户责任和工作要求开展工作；严格执行各项税收法律法规和政策，履行岗位职责，自觉接受监督。

2.税收管理员要增强为纳税人服务的意识，认真落实各项纳税服务措施，提高服务水平；依法保护纳税人的商业秘密和个人隐私，尊重和保护纳税人的合法权益。

3.税收管理员不直接从事税款征收、税务稽查、审批减免缓抵退税和违章处罚等工作；按照有关规定，在交通不便地区和集贸市场可以由税收管理员直接征收零散税收的，要实行双人上岗制度，并严格执行票款分离制度。

4.税收管理员实行轮换制度，具体轮换的时限由主管税务机关根据实际情况确定。税收管理员开展下户调查、宣传送达等各类管理服务工作时，应按所在税源管理部门的工作计划进行，避免重复下户，注重减轻纳税人负担；对纳税人进行日常检查和税务约谈时，一般不少于两人；送达税务文书时，要填制《税务文书送达回证》。

5.税收管理员在加强税源管理、实施纳税评估时，要将案头分析与下户实地调查工作相结合，案头分析与实地调查结果要提交工作报告并作为工作底稿归档。

6.税收管理员应及时掌握纳税人与纳税有关的生产经营情况和涉税信息，并向所在税源管理部门提出管理建议。

二.税收管理员制度在执行中存在的问题

（一）税收管理员工作职责难以全面落实

一是由于制度不完善，尤其是程序性制度缺失，导致管理员制度执行难。《税收管理员制度(试行)》只是笼统地规定了税收管理员六大类若干项具体职责，但是对于税收管理员开展日常检查、纳税评估、约谈调查、岗位轮换等工作的具体方法、程序和要求等没有明确规定，也没有相关配套制度，导致基层难以落实。

二是税收管理员的职责过多、任务过重、要求太高，与基层税源管理工作的实际不符。根据《税收管理员制度》，税收管理员的职责分为六大类几十项，不仅涉及纳税人办理涉税事项的各个方面，还有专业性、技术性要求较高的税收分析、纳税评估，无论从工作量、还是从工作要求上来讲，普通的税收管理员都难以完成，直接导致了税收管理员实际工作中的“应付差事”“走形式、走过场”现象，什么都管，什么都管不好，税源监控管理的职责难以落到实处。

（二）税收管理员权力过大、责任过重

《税收管理员制度》并没有从根本上改变税收管理员对纳税人“保姆式”的管理，纳税人的绝大多数涉税事项必须经由税收管理员去办理，虽然实行了集体决议制，但是税收管理员作为与纳税直接接触、对纳税人情况掌握最多的一线工作人员，其意见无疑是最重要的一个方面，甚至在部分地区，集体决议成了一种形式，税收管理员说了就算的现象普遍存在。由此而引发的税收管理员滥用职权、以权谋私的现象是税收管理员制度落实中的一个重要问题。另一方面，税收管理员对其管事和管户都负有直接责任，也就是说，不仅税收管理员自身工作出现失误要承担责任，其所管的纳税户出现问题，税收管理员也要承担相应的管理责任，责任过重，导致税收管理员对工作产生畏难情绪和抵触心理。

（三）税收管理员的业务素质有待进一步提高

根据《税收管理员制度》，税收管理员要履行好职责，必须要做到“五懂”、“五会”，即懂税法、懂会计、懂经济、懂电脑、懂管理；会写、会说、会听、会组织、会评估。但是根据目前的实际状况，税收管理员整体素质与税收管理员制度的要求还存在明显差距。税收政策不精通、会计知识相对匮乏、计算机操作水平不高是普遍存在的问题，有相当一部分税收管理员无法独立完成税收分析、纳税评估等综合性工作。同时，部分基层税务机关“重稽查、轻管理”，业务能力较强的工作人员多被选配到稽查岗位，在税收管理员岗位上的工作人员则相对业务水平、工作积极性、整体素质都相对较低。

（四）对税收管理员的考核机制需要完善

首先，考核侧重对有关指标、数据、资料的考核，无形中造成基层税务机关盲目追求高指标、零失误的局面，税收管理员为了应对考核，不得不将更多精力放在提高相关指标、保证资料的完整性上面，减少了税收管理员用于有效税源管理的时间，降低了工作质量和效率。其次，注重惩戒，不注重激励，有过错追究制度，却缺少相应的激励机制，导致实际工作中干得多不仅得不到相应地肯定，还容易出错，相应地要承担责任、受到处罚，相反，工作干得少则可以避免错误，避免处罚，从而造成了税收管理员“不要干得好、只要不出错”的求稳怕进的工作态度，抑制了税收管理员的工作积极性和创造性。第三，考核内容、考核方式不尽合理。目前的绩效考核多借助于纳税人的相关指标数据及部分可量化工作的工作量来进行，考核指标、考核办法不能全面反映对税收管理员的工作要求，也难以真实地反映税收管理员的工作业绩和贡献程度。

（五）纳税评估工作需要进一步规范

纳税评估是税收管理员重要的日常工作之一，纳税评估的法律依据是国家税务总局2005年印发的《纳税评估管理办法（试行）》。纳税评估存在的主要问题：

一是纳税评估法律地位不明确。首先，《税收征管法》对纳税评估没有明确规定，即从税收法律上，对纳税评估没有一个明确的定位。其次，《纳税评估管理办法（试行）》（以下简称“办法”）对纳税评估的定位也不明确。办法规定，纳税评估是税务机关对纳税人纳税申报的真实性和准确性作出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为。依据此规定，纳税评估应该是税务机关的一项具体行政行为。但是在对纳税评估结果的处理上，办法规定，对评估结果有问题但不构成偷税的，提请纳税自行更正；对构成偷税等涉税违法行为的，转稽查处理。实际上就是在纳税评估环节，税务机关没有对纳税评估结果的一个处理权限。同时，办法又规定，“纳税评估分析报告和纳税评估工作底稿是税务机关内部资料，不发纳税人，不作为行政复议和诉讼依据。”依此规定，纳税评估只是税务机关的一项内部管理行为，不是具体行政行为。纳税评估究竟是什么？无论从立法角度，还是从实践角度，都应该给一个明确的法律定位。

二是纳税评估工作机制尚待完善。办法对纳税评估工作的要求多是原则性的，约束性条款较少，实际工作中各级税务机关也没有建立纳税评估工作的长效机制，因此在纳税评估实践中，何时开展评估、对哪些纳税人开展评估、评估的期限、评估结果如何处理等都有很大的自由裁量空间，致使纳税评估难以深入开展，以评代查、评而不查、重复评估的问题普遍存在，需要进一步进行规范。

三.税收管理员制度落实中的执法风险分析

税收管理员制度落实中的执法风险主要体现在以下方面：一是由于税收管理员权力过于集中，部分税收管理员思想认识不端正，滥用职权、以权谋私引起的执法风险；二是由于税收管理员制度不完善，导致税收管理员工作职责难以全面落实，执法不到位、不准确而引起失职、渎职等执法风险；三是由于税务机关对税收管理员的责任追究，导致税收管理员介入了很多应该由纳税人自己办理、自己负责的事项，一些本该由纳税人承担的责任，最后说不清楚到底应该由谁来承担，存在很大的执法风险。

四.税收管理员制度落实中的执法风险防范

（一）加快推进税源管理信息化建设。目前在税收管理员日常工作中，主要还是依靠手工作业，部分地区虽然开发应用了一些应用软件，但是由于功能和程序设计不尽科学、合理，实际工作中往往是手工纸质的程序流转一遍，电子信息再流转一遍，信息化手段未能起到应有的辅助作用，反而导致工作量增加。因此，亟须建设一个能够运用于税收管理员日常工作中，功能全面、程序合理，不仅能够满足税收管理日常管理中的信息需求，给税收管理员的工作带来方便和快捷，还能通过信息化手段，对税收管理员的工作进行全程记录与监督，实现“机器管人”、流程化作业的现代管理方式。

（二）实施税源专业化管理模式。税源专业化管理是解决税收管理员制度的局限性、提升税源管理质效的有效途径。一是引入风险管理的理念和方法，按照把征管资源优先用于风险大的纳税人、对不同风险纳税人采取不同风险应对策略的理念，设计专业化管理流程。二是根据税收风险规律，对税源按照规模、行业等进行科学分类。在对税源科学分类的基础上，合理调整税源管理机构或内设机构间的税源管理职责，使原有单一划片管户的税源管理机构或内设机构改变为按规模（行业、特定事项等）分类的税源管理机构或内设机构。三是改变基层一线税收管理员“分户到人，各事统管”管理办法，根据税源分类和税收管理员实际合理调整岗位职责，设置日常管理和纳税评估两类岗位，在纳税评估岗位应配备综合素质较强的人员，培养专业化人才、形成专业化团队。

（三）积极推广税务代理制度。税务代理是税务机关和纳税人之间的桥梁和纽带，税务中介制度广泛应用于西方发达国家。实行税务代理制度，可以通过中立第三方的监督制约作用，增强纳税人履行纳税义务的准确性和自觉性，维护纳税人的合法权益和国家税收利益。通过税务代理帮助纳税人办理涉税事宜，既可以节省纳税人用于税收方面的时间成本，提高纳税人缴纳税款的准确度，降低纳税遵从风险；又能够明晰税务机关与纳税人的责任，让纳税人真正承担起如实申报、依法纳税的责任；还可以节约国家的征税成本，减轻税务机关和税收管理员的工作量，使其将更多的精力用于税源管理。

（四）完善税务人员学习培训制度。基层税收管理员很少有机会接受系统的培训，在有些地方，一些税收管理员常年没有参加过培训。虽然近年来各级税务机关都在干部培训中投入了大量的人才财力，但是培训的覆盖面仍然有限，培训的针对性和效果也不理想。完善税收管理员培训制度，要从创新培训方式、拓宽培训渠道、增强培训的实效性入手，经常性地更新税收管理员业务知识、提高税收管理员业务水平，以更好地适应税源管理工作的需要。

（五）建立合理的人才流动机制。一是在基层税务机关每年很少有人才进入，没有新鲜血液输入，干部队伍就缺少活力;二是系统内部没有建立科学合理的人才流动机制。税收管理员定期轮换制度经实践证明是缺少科学性的，无论是在“管户制”下，还在专业化管理模式下，都显得不尽合理。系统内部应该建立一个更加合理的人才流动机制，将人才用到能够发挥其才干的岗位上，使所有的干部都工作在适合的岗位上，实现人才资源的最优配置。

（六）建立健全绩效考核奖惩机制。针对不同的税收岗位，设置不同的考核办法，实行工作绩效考核。结合税收管理员业务素质、工作技能、岗位工作量、工作难易情况、工作业绩情况等多种因素，制定科学合理的绩效考核办法；同时完善现行的奖罚机制，严格考核，严格兑现奖罚，对在税收管理中成绩突出的应该给予奖励，反之则进行处罚，提高税收管理员的工作积极性。