产业布局调控法

第四节　产业布局调控法

一、 产业布局与区域产业布局

1．产业布局

产业布局是指国民经济各产业在一国或者一个地区范围内的空间分布与组合。各国各地产业布局的形成是由其经济发展类型、地理环境以及社会历史传统等因素综合作用的结果；是一项受多层次、多目标、多部门、多因素影响，具有全局性的经济战略部署。合理的产业布局有利于发挥地区优势，充分利用资源，进而有利于取得良好的经济、社会和生态效益；不合理的产业布局则有可能阻碍发展，甚至可能付出巨大的代价。^[13]

从法律角度来看，产业布局具有以下几个方面的法制蕴涵：

（1）产业布局形成最初是社会公共与区位优势共同作用的结果，是对它们所共同依赖的市场经济法律制度背景的一种反映和肯定，包括产权制度、市场经济主体制度等。

（2）产业布局的形成早期主要是市场经济配置社会资源的一种自发调节的结果，但在现代市场经济条件下，各国都已广泛采用法律措施对本国产业布局的形成加以干预和影响，产业布局调控已经成为各国市场经济宏观调控法律制度的重要组成部分。例如，自18世纪末起，美国在对其西部、南部地区的开发中就通过土地立法、区域开发立法的方式强化国家对这些地区产业布局的影响，并从整体上促进相关地区经济的发展。尤其是在对田纳西河流域进行开发与治理的过程中，美国国会专门制定通过了《田纳西河流域管理局法案》，建立了田纳西河流域管理局（TVA），专门对田纳西流域进行专项开发治理。^[14]

（3）产业布局调控法的核心是政府对不同产业在不同空间区域分布进行的一种有机的干预行为。产业布局调控的前提必须是以实现本国、本地区宏观经济整体增长和社会公益为前提，并预防政府在产业布局调控中的滥权与决策失误。为此，各国对于涉及国计民生的重要产业结构调整问题，都交由议会甚至以全民公决的方法来解决。

（4）产业布局调整是国内产业区域之间社会资源、利益重新分配的过程。在解决了产业布局合理性的技术问题之后，是否将有关产业布局调整规划付诸实施实际上还涉及一个国内各区域之间社会资源、利益重新分配的问题，即是否能够在尊重区域内各产业平等、公平发展的基础上进行资源、利益的重新分配。这一问题在计划经济体制下是不存在的，但在市场经济体制下，重新进行产业区域的外部调整必须具有一个法律上的合理性，否则势必形成社会资源的分配不公，以及社会整体利益分配的不均衡。改革开放以来，我国形成了严重的城乡差别、东西差别以及居民收入分配差别，不能不说与忽视了对产业布局调控中的公平性问题、适法性问题有关。

2．区域产业布局

通常来看，产业布局是以区域资源差异与分工协作为基础的，而区域产业布局就是指区域产业运行在空间上的实现。区域产业布局理论主要研究在区域经济发展的不同阶段，区域内部各产业空间组合的最佳形式和一般规律，以求合理地利用本地资源，求得最大的区域效益。^[15]从这个意义上讲，区域产业布局及其调整是在一国、一地区整体产业布局框架范围内的局部性分布与调整。

较之于一国整体产业布局而言，区域产业布局凸现或者强调了区域利益和区域特点。从法律制度的层面来看，就是肯定了区域性产业利益和产业布局的正当性，并通过专门立法的方式赋予区域利益以合法性。这不是对产业布局应符合社会公益的否定，而应当看做对片面理解社会公共利益的一种修正；同时，这也不是对一国实施宏观产业调控措施的否定，而应当看做对宏观调控领域内特殊情形的灵活应对。当然，在不同政体下这一问题的反映并不一致。例如，在实行地方自治或者联邦制的国家，中央政府对产业布局调控的影响力受到地方政府和议会的制约而显得较为软弱，更多关于区域产业布局调整的权力被集中在地方议会或者政府，而中央政府仅能通过政策宣誓和引导来影响各地区域产业布局的调整。但在实行单一制的国家，中央政府拥有更多、更为强大的全国性产业布局调控的权力，即意味着中央政府能够在更为广泛的层面上平衡国内各产业布局的关系。当然，中央政府干预调控产业布局权力和能力的增加，即意味着地方利益、区域利益将受到更多的限制，中央与地方权力博弈变得不可避免。

从我国社会经济发展现状来看，城乡差距、东西差距、行业差距、收入分配差距巨大，已经成为关系到国家未来发展的重要社会问题。从法律制度上肯定和保护地方利益、分散区域产业布局调控权力已成为大势所趋。就具体法律制度设计而言，首先，应重新划分区域产业调控权限，宜将涉及区域产业布局调控权力交由地方人民代表大会以及地方政府行使；其次，应统筹规划城乡产业布局调控目标，将包括农业、工业、服务业在内的各产业进行统一产业布局调控，尽量避免同一空间范围内因产业类型的不同而存在的调控冲突和摩擦。

二、 区域经济发展促进立法

我国尚未制定专门的区域经济发展促进法律，有关区域经济发展的相关规则制度散见于相关部门法律、法规甚至政策方针之中。针对我国区域经济发展促进基本法缺失的状况，有学者提出：“全国人大常委会应当制定在区域经济发展中处于基础地位的区域经济基本法，以特定的程序和实体法律明确规范我国区域经济的总体规划、总目标、总原则以及区域经济发展中所涉及的相关经济主体的基本权利、义务与责任，并以基本法律的形式表现出来。”^[16]制定专门的区域经济发展促进立法必须考虑以下问题：

1．区域经济与国家整体经济发展之间的调控权力配置

正如前文所述，区域经济与国家整体经济发展的关系既存在相互协调、相互促进的一面，也存在相互制约、相互矛盾和冲突的一面，甚至后者表现得更为明显和突出。这一冲突在法律制度层面主要表现为中央政府和地方政府在产业布局调控方面的权力分配与利益冲突。在实行联邦制或者地方政府独立性相对较强的西方国家，这一矛盾表现得并不突出；而在中央权力相对较强而地方权力相对较弱的国家，制定颁布区域经济发展促进法则带有相当明显的分权意味。

就我国而言，我国区域经济发展经历了三个阶段：第一阶段是从1949年至1978年间以计划经济为特点的区域经济发展模式，区域经济发展完全服务于国家战略，区域经济发展处于一种非平衡发展的状态；第二阶段是自1979年至1990年间的改革开放初期阶段，在此阶段商品经济被引入我国经济发展体制，根据邓小平所确定的“一部分地区、一部分人先富起来”的经济发展战略，国家经济发展重心向东部沿海地区倾斜，形成了以商品经济为背景的非均衡发展状态；第三阶段自1991年至今，总体而言这一阶段是在社会主义市场经济背景下，国民经济从非均衡发展转向协调发展，重点推出了“西部大开发战略”和“东北老工业基地振兴计划”。纵观我国区域经济发展的这三个阶段，产业布局调控的原因、措施和意义均有所差异。这些差异性的存在，一方面反映出我国区域经济发展的不均衡性对区域经济发展促进法制完善的强烈需求，另一方面也反映出我国区域经济发展促进立法自身存在的老化和不足。

2．经济欠发达地区的经济发展促进立法

制定区域经济发展促进立法的一个重要理由即在于国内经济发展水平的不均衡，且这种不均衡性在一定程度上影响到国民经济整体结构以及发展水平的提升，为此需要制定专门的经济欠发达地区经济发展促进法以解决国内经济发展中的不平衡问题。从法律制度设计角度而言，就是通过制定针对经济欠发达地区的专门立法，放松法律制度上的各类限制，鼓励对经济欠发达地区的投融资活动，提供优惠的税收措施和放宽待遇，等等。20世纪早期，日本在对北海道的开发以及第二次世界大战后对冲绳地区的开发中都采用了制定区域经济发展促进法的方式，从法律上对开发活动给予必要的辅助与保障。当然，随着北海道以及冲绳地区经济的不断发展，这种专门针对经济欠发达地区的区域经济发展促进法律也渐渐引退。典型的证据是2008年日本重新调整了其政策性银行体系，除保留对冲绳地区的政策性金融机构外，对北海道地区的政策性金融机构基本取消，而将相应的金融扶助问题交由商业银行提供金融服务。换言之，日本针对北海道、冲绳等边远地区的区域经济发展促进法律制度是以相应地区具备与全国其他地区进行平等市场竞争能力为存在前提的，具有历史阶段性的特点。

我国区域经济发展促进立法所面临的立法背景与日本等国存在较大差异：① 我国奉行社会主义市场经济，这一经济体制在肯定市场经济的基础作用前提下，依然保留了强大的国家干预或者宏观调控能力，区域经济发展促进法不宜也不可能成为经济欠发达地区地方人大或者地方政府能够自主制定的地方立法范围；② 我国经济区域差别极大，存在着东西差异、城乡差异等典型区域发展不均衡的问题，中西部经济欠发达地区地域范围广、涉及人口众多（主要是农业人口），必须统筹规划，集中立法；③ 我国经济欠发达地区大多存在民族生存、民族发展、民族传统文化保留与现代文明的关系问题等突出矛盾，不宜通过地方立法的方式加以规定处置。因此，较之于国外区域经济发展促进法的阶段性特征，我国区域经济发展促进法应为一部由全国人大制定的综合性区域经济发展促进法。

3．经济与高新技术产业开发区制度

在我国，大大小小分布着各类经济（技术）开发区、高新技术（产业）开发区、高科技工业园（区）等地区性产业区域。其中，经过国务院批准设立的开发区一般被冠以“国家级开发区”的称谓。开发区是中央政府或者地方政府为引进外资、扶持区域经济发展、推动科学研究、调整产业结构等目的而设立的，提供优惠资源供给（如土地价格）、实行关税/税收减免、放松进出口管制等经济政策措施的区域。因此，入驻开发区范围内的企业往往能够获得更多的扶持和优惠待遇，从而有效地控制生产成本，更好地发挥竞争优势，并进一步从整体上带动区域经济发展。各类经济开发区的设立和发展，无疑在我国改革开放的经济发展进程里作出了重大的贡献。但同样需要看到的是，近年来各地开发区建设过多、过滥，各种以开发区建设为名目的圈地活动、规避国家法律的行为屡见不鲜，开发区的存在某种程度上造成了市场竞争的不平等问题。为此，必须回归建设开发区的初衷，避免滥设开发区现象的蔓延。

（1）开发区设立目的的唯一性。设立各类经济与产业技术开发区的目的应限于实现产业布局结构调整、促进区域经济发展。

（2）开发区设立程序的法定性。开发区必须依照国家有关法律法规，按照法定程序进行审核批准后方能设立，各地方不得随意设立各类开发区。

（3）开发区存续期限的有限性。各类开发区的存在必须有一定的时间限制，如20年、30年等，不宜过短也不宜过长。过短不利于开发区设立目的的实现，过长则有可能导致优惠措施和政策的偏置。

（4）开发区类型的规定性。目前，我国对于开发区类型的法律规定并不明晰，应明确各类开发区的具体类型和享有的优惠措施的类型，以确保实现设立该开发区的目的。例如，《科技进步法》第24条规定：“国务院可以根据需要批准建立国家高新技术产业开发区，并对国家高新技术产业开发区的建设、发展给予引导和扶持，使其形成特色和优势，发挥集聚效应。”即建立高新技术产业开发区，必须将高新技术的引进、运用作为辨别类型以及存在理由的基本标准。

三、 国外区域经济发展促进法比较

国内资料分析对比国外区域经济发展促进法，主要是援引美国和日本如何通过区域经济立法的方式来促进落后地区的经济发展的。

例如，相关资料提到，19世纪美国为鼓励西部移民，陆续出台了《宅地法》、《鼓励西部植树法》、《沙漠土地法》等法律来鼓励开发美国西部地区。1933年，美国又通过了《麻梭浅滩与田纳西河流域开发法》，并成立了田纳西河流域管理局，负责领导、组织和管理田纳西和密西西比河中下游一带的水利综合开发和利用。20世纪60年代至80年代，美国又先后颁布了《地区再开发法》、《公共工程与经济发展法》、《阿巴拉契亚区域发展法》等多部法案，进一步加强对贫困地区的经济援助。随后美国政府又颁布了《人力训练与发展法》、《经济机会均等法》、《农村发展法》和《联邦受援区和受援社区法案》等立法，有力地保障和促进了美国区域开发的成功。^[17]另一个被常常援用的例子是日本。自20世纪50年代开始，为了应对区域问题，日本特别重视地区发展立法。除了1950年制定的《国土综合开发法》外，日本还制定了一系列关于地区发展的法律，如《山村振兴法》、《孤岛振兴法》、《过疏地区振兴特别措施法》、《新产业城市建设促进法》、《筑波研究学园都市建设法》、《水资源地区对策特别措施法》、《北海道开发法》等法律，有效保证了落后地区开发的顺利进行。^[18]

然而，美国和日本区域经济发展促进立法的成功经验，并不一定具备可以成为我国所借鉴采纳的前提和条件。第一，国家政权组织结构的差异。实行联邦制的美国自不必多言，日本在第二次世界大战结束后国家政体发生了巨大的变化，以地方自治为特点的国家政权组织形式以及典型的三权分立法制模式极大地削弱了政府尤其是中央政府的行政权力，就此而言，美日等国采用专门制定区域经济发展立法促进法的形式，推行其产业调整政策实为迫不得已的无奈之举。第二，美日等国的区域经济促进立法都带有明显的历史阶段性特征。资料中提及的美日区域经济发展促进立法大多颁布于20世纪早期的经济危机以及第二次世界大战结束后的世界经济重振时期，其共同背景中固然有着对市场经济负外部性问题的纠正，但更多的是对当时各国所面临的经济基础结构调整与重建为目的的经济发展问题的具体应对，而不一定带有普遍性特征。第三，美日区域经济发展促进法的法律制度环境都是建立在市场经济体系基本法律制度相对完备的前提之下，即区域经济发展促进法是建立在相关物权、债权、契约、银行金融、公司企业、证券投资等市场经济基础性法律制度相对完备的基础之上的，法律与法律制度之间的匹配与磨合相对平顺，区域经济发展促进法不必对相关基础性制度安排加以规定。第四，应当注意到近年来美日经济转型对于区域经济发展促进立法的影响。试图通过区域产业发展促进立法促进区域经济发展的思路，反映的是市场经济初级阶段人们对制造业等传统产业在经济增长过程中所扮演的角色的过分看重和迷恋，随着经济增长方式和环境保护观念的不断发展，区域经济发展是否必须走产业优先发展之路已引起人们的质疑。

引例解析

造成“浙江水泥现象/问题”的原因，从外表上看是当时浙江地区水泥产业因新型制造工艺的运用而出现产能过剩、产能集中而造成的区域性行业危机。然而，从产业调控法律的角度分析，以下问题不容忽视：

第一，地方政府、行业政府主管部门或者行业协会等自律组织在产业结构调整中是否可以强制推行新技术、新工艺？该问题的核心是在何种程度上应当尊重市场规律的作用，或者政府、自律组织在何种条件下有干预市场的权力？

第二，以行政权力保驾护航的产业技术调整，必然伴随着税收优惠、非理性融资等次生现象，一旦产业技术更新出现问题，相应的税收、融资风险便随之出现；但此风险责任到底应当由谁来承担？是积极推广甚至强行推广新型技术工艺的政府机构，还是具体应用产业技术的企业公司本身？

第三，政府产业调控的限制有哪些？包括政府是否可以对国民经济所有领域内的产业进行产业调控；是否有必要根据产业类型的不同而加以区别对待，使政府仅对涉及国计民生的重要产业进行必要的调控；政府产业调控的力度应当如何控制；是否为了产业整体发展水平的提升就可以采用强制关停等措施关闭落后产业或者企业部门；采取这些强制性措施的法律依据何在；是否进行了必要的补偿；等等。

这些问题在目前我国的相关立法中的规定较为模糊，往往难以操作。

实际上，“浙江水泥现象/问题”后来通过市场化的方式得到了解决。2008年，由中国建材发起并组织多家水泥企业，采用联合经营与资产重组方式，吸收合并了多家浙江水泥企业，共同组建了南方水泥集团，并最终走出经营困境，达到1.38亿吨产能规模，成为同行业的佼佼者。简言之，政府产业调控的失策最终由市场买单，这样的教训不可谓不深刻。

主要术语

产业　产业政策　产业调控　产业技术调控　科技进步　技术成果转化　产业布局　区域经济　区域经济发展促进法

复习思考题

（1）如何从法律角度理解产业的概念？

（2）对比分析产业政策与产业调控法的关系。

（3）产业调控法的体系包括哪些部分？

（4）简述我国产业调控主管机关及其主要职责。

（5）政府产业结构调控有哪些法律特点？

（6）简述产业结构调控法的概念及其立法模式。

（7）简述产业技术调控法的法律特征。

（8）我国科技进步法规定了哪些主要制度？

（9）我国产业技术成果转化法的主要内容有哪些？

（10．我国产业技术引进有哪些具体制度？

（11）产业布局的法制蕴涵有哪些？

（12）如何理解区域经济与国家整体经济发展之间的调控权力配置博弈？

（13）如何看待国外区域经济发展促进立法对我国相关立法活动的影响？

【注释】

[1]陈淮.日本产业政策研究[M].北京：中国人民大学出版社，1991：3.

[2]詹鶽.推动日本奇迹的手——通产省[M].台北：经济与生活出版公司，1985：32.

[3]陈淮.日本产业政策研究[M].北京：中国人民大学出版社，1991：23.

[4]黄河，王兴运.经济法学[M].北京：中国政法大学出版社，2008：302.

[5]邱本.经济法研究：宏观调控法研究[M].下卷.北京：中国人民大学出版社，2008：268.

[6]卢炯星.宏观经济法[M].厦门：厦门大学出版社，2000：412.

[7]邱本.经济法研究：宏观调控法研究[M].下卷.北京：中国人民大学出版社，2008：273-274.

[8]李昌麒.经济法学[M].北京：法律出版社，2008：507.

[9]李昌麒.经济法学[M].北京：法律出版社，2008：508.

[10]霍福广，陈建新.中美创新机制比较研究：兼论粤港澳地区完善创新机制的对策[M].北京：人民出版社，2004：209.

[11]杨紫烜.经济法学[M].2版.北京：北京大学出版社，2006：409.

[12]这里的“国家有关规定”表达较为笼统，应明确将其范围限定于“法律、行政法规、地方性法规和行政规章”的范围之内。

[13]李孟刚.产业经济学[M].北京：高等教育出版社，2008：183.

[14]保建云.区域发展微观机制研究[M].北京：经济科学出版社，2009：208-209.

[15]赵宏.环渤海经济圈产业发展研究[M].北京：中国经济出版社，2008：3.

[16]董玉明.与改革同行：经济法学理论与实践问题研究[M].北京：知识产权出版社，2007：433.

[17]朱容.法治建设与区域经济发展研究[M].成都：西南财经大学出版社，2007：56.

[18]蔚玲.区域发展法治化的国外经验及对我国的启示[J].沧桑.2009（4）：75.